韓 剛 周昭志 郝楠楠

(1.浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江 杭州 310030；2.中國電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革是推動(dòng)新一輪電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。自2015年3月起，國家層面陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)政策文件用于支持增量配電業(yè)務(wù)改革，對(duì)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革及增量配電網(wǎng)范圍作出了詳細(xì)具體的界定[1-3]。增量配電網(wǎng)是指擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的配售電公司向用戶供給電能，并依法經(jīng)營的配電網(wǎng)，原則上指110kV及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220(330)kV及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)。增量配電業(yè)務(wù)改革旨在鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營配電網(wǎng)，推動(dòng)電網(wǎng)業(yè)務(wù)向社會(huì)資本開放。截至2020年底，國家發(fā)展改革委、國家能源局先后批復(fù)了5批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，共計(jì)483個(gè)，涵蓋北京、河北、內(nèi)蒙古等31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))，我國增量配電網(wǎng)發(fā)展取得顯著成績(jī)。

1 增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)進(jìn)展及特點(diǎn)分析

從試點(diǎn)項(xiàng)目公布時(shí)間上看，我國增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)推進(jìn)整體穩(wěn)步加速。國家發(fā)展改革委、國家能源局于2016年11月發(fā)布第一批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目(共105個(gè)，2017年3月增加到106個(gè))，2017年11月發(fā)布第二批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目(共89個(gè))，2018年4月發(fā)布第三批試點(diǎn)項(xiàng)目(共97個(gè))，2018年6月發(fā)布第三批第二批次試點(diǎn)項(xiàng)目(共28個(gè))，2019年6月發(fā)布第四批試點(diǎn)項(xiàng)目(共84個(gè))，2020年8月發(fā)布了第五批試點(diǎn)項(xiàng)目(共79個(gè))。我國增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)發(fā)展形勢(shì)較好。

從試點(diǎn)分布區(qū)域情況上看(見圖1)，我國增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目分布逐漸由東部沿海地區(qū)向中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移。第一批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，福建、浙江、安徽各6個(gè)項(xiàng)目并列第一；后四批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，內(nèi)陸地區(qū)省份項(xiàng)目數(shù)量明顯增多。截至目前，五批增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，河南共39個(gè)遙遙領(lǐng)先，云南排名第二(29個(gè))，山東和河北并列第三(27個(gè))，然后依次為山西、陜西、甘肅、廣西、貴州等；浙江、江蘇、安徽各17個(gè)項(xiàng)目，并列排名14位，福建排名12位(18個(gè))。內(nèi)陸地區(qū)希望通過增量配電網(wǎng)項(xiàng)目，推動(dòng)地方招商引資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

圖1 增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)分布情況

從試點(diǎn)分布類型看，增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目主要集中于負(fù)荷相對(duì)集中的園區(qū)。增量配電網(wǎng)主要以園區(qū)型項(xiàng)目為主，主要集中于各地的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、礦區(qū)，其中大多數(shù)屬于國家級(jí)新區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅區(qū)等，包括新建的園區(qū)以及現(xiàn)有園區(qū)擴(kuò)建。這些區(qū)域大用戶居多，電力需求量大，遠(yuǎn)景用電量大，配電網(wǎng)投資規(guī)模大，是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)。優(yōu)質(zhì)用戶集群更易形成配售電公司，推進(jìn)增量配電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。存量配電項(xiàng)目若參與增量配電改革，需符合地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃且是已經(jīng)得到批復(fù)的工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目。

從試點(diǎn)參與投資主體來看，發(fā)電企業(yè)、地方政府等社會(huì)資本積極參與增量配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營。目前增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目投資主體主要有當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、地方國資平臺(tái)以及其他社會(huì)資本。以三峽、華能、國電投、大唐、華潤(rùn)、浙能、京能等為代表的發(fā)電企業(yè)，通過增量配電業(yè)務(wù)將產(chǎn)業(yè)鏈向下游延伸，通過發(fā)配售一體拓展業(yè)務(wù)空間和盈利空間[4]。以江西建筑陶瓷產(chǎn)業(yè)基地管委會(huì)、鄭州航空港區(qū)管委會(huì)等為代表的園區(qū)管委會(huì)，其轄區(qū)范圍內(nèi)工業(yè)園區(qū)數(shù)量眾多，擁有大量?jī)?yōu)質(zhì)用戶，用電量占比很大。以協(xié)鑫智慧能源等為代表的智慧分布式能源公司、微電網(wǎng)公司，借助增量配電網(wǎng)發(fā)展分布式可再生能源，進(jìn)行資源整合和升級(jí)，布局綜合能源服務(wù)。以金智科技、北京科銳、恒華科技、許繼電氣等為代表的配電設(shè)備制造商，通過工程總承包或資產(chǎn)運(yùn)維，新建配電網(wǎng)或?qū)Υ媪颗潆娋W(wǎng)進(jìn)行升級(jí)，利用自身生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)開拓后端運(yùn)維。以新奧、中石油等為代表的非電能源服務(wù)企業(yè)，依托增量配電網(wǎng)打造“多位一體”的戰(zhàn)略協(xié)同，謀求多元化發(fā)展[5]。目前明確業(yè)主的增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，絕大多數(shù)由電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)或地方政府控股(見表1)。

表1 增量配電網(wǎng)投資參與主體情況

從試點(diǎn)配電網(wǎng)資產(chǎn)發(fā)展趨勢(shì)特點(diǎn)看，存量配電資產(chǎn)轉(zhuǎn)增量的項(xiàng)目明顯增加。相比于純?cè)隽宽?xiàng)目，大型企業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型增量配電網(wǎng)項(xiàng)目明顯增加，如第四批試點(diǎn)中的大型礦區(qū)、油田開發(fā)區(qū)、港區(qū)等。這些區(qū)域由于歷史原因，區(qū)域較為封閉，資源產(chǎn)業(yè)型特征明顯，主體較為單一。在增量配電網(wǎng)申報(bào)過程中，程序上操作起來相對(duì)簡(jiǎn)單，與純?cè)隽宽?xiàng)目相比，不需要重新招標(biāo)確定投資主體，也更容易快速見成效。

從國家、地方出臺(tái)政策文件特點(diǎn)來看，增量配電網(wǎng)體制機(jī)制不斷完善。國家層面發(fā)布多個(gè)增量配電網(wǎng)相關(guān)文件，完善增量配電體制機(jī)制，涉及增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法、增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)、增量配電管理等。部分省市也同步出臺(tái)相關(guān)配套政策文件。就試點(diǎn)項(xiàng)目而言，相比于前三批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)方案，第四批和第五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)方案給出了更完整的指導(dǎo)內(nèi)容，要求務(wù)實(shí)規(guī)范，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)信息報(bào)送，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，健全完善通報(bào)和督辦機(jī)制，健全完善評(píng)估和調(diào)整機(jī)制，并允許在本輪輸配電價(jià)核定后啟動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)具備條件的省(區(qū)、市)自行確定和公布試點(diǎn)項(xiàng)目。

2 增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展存在的問題

2.1 配電價(jià)格不合理

2017年底，國家層面制定了增量配電網(wǎng)電價(jià)指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確了增量配電網(wǎng)定價(jià)方式采用準(zhǔn)許成本加合理收益。隨后各省相繼出臺(tái)了各自的配電價(jià)格機(jī)制文件，但少有能反映增量配電投資合理收入的具體操作辦法。大部分省份將核定的各電壓等級(jí)之間的電價(jià)差作為增量配電網(wǎng)價(jià)格上限[6]。然而，目前省級(jí)輸配電價(jià)以電網(wǎng)投資回收成本作為核定依據(jù)，很難反映不同電壓等級(jí)真實(shí)成本。由于電壓等級(jí)間價(jià)差過小，具體操作層面缺乏電價(jià)定價(jià)文件，致使增量配電價(jià)格很難有盈利空間。因此，在這種情況下，社會(huì)資本對(duì)增量配電網(wǎng)投資熱情大大減退。另外，指導(dǎo)意見也提出：若不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際真實(shí)成本存在較大差異，省級(jí)價(jià)格主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況向國家主管部門申請(qǐng)調(diào)整，但這種辦法實(shí)際操作起來相當(dāng)困難，要有足夠依據(jù)，并且耗費(fèi)時(shí)間過長(zhǎng)。

2.2 項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)

增量配電網(wǎng)項(xiàng)目具有前期投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)周期長(zhǎng)等共性問題，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致在實(shí)施過程中社會(huì)資本退出，項(xiàng)目推進(jìn)困難。尤其在新的園區(qū)，企業(yè)入駐較慢，市場(chǎng)培育周期較長(zhǎng)，用電需求短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到預(yù)期水平。增量配電網(wǎng)經(jīng)營收入不足以支撐企業(yè)運(yùn)營，影響增量配電項(xiàng)目開展運(yùn)營。有些地方希望依托增量配電項(xiàng)目進(jìn)行招商引資，最終園區(qū)負(fù)荷無法落實(shí)，導(dǎo)致配網(wǎng)和售電業(yè)務(wù)無法開展[7]。目前大部分增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目仍處于起步探索階段，配電網(wǎng)資產(chǎn)和用戶尚未形成規(guī)模效應(yīng)。

2.3 投資主體選擇不當(dāng)

目前，增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目投資主體主要為當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)、地方政府國資平臺(tái)、發(fā)電企業(yè)、電氣設(shè)備制造商以及其他社會(huì)資本。在政府、電網(wǎng)和用戶配電資產(chǎn)多方參與的情況下，由于各方利益訴求不同，導(dǎo)致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一，各方投資股東就如何參與很難達(dá)成一致意見，導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地。

2.4 政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)不完善

目前，我國增量配電相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，突出體現(xiàn)是存量配電資產(chǎn)處置程序不明確、配電網(wǎng)技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、項(xiàng)目遴選缺少明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、增量配電業(yè)務(wù)改革相關(guān)市場(chǎng)有效監(jiān)管尚未形成、缺少試點(diǎn)項(xiàng)目退出機(jī)制。雖然近幾年國家出臺(tái)多個(gè)政策，但是實(shí)際落地方面實(shí)操性不強(qiáng)。

2.5 地位認(rèn)定存在爭(zhēng)議

相關(guān)社會(huì)主體對(duì)于增量配電網(wǎng)企業(yè)市場(chǎng)地位的理解存在一定分歧，在接入公用電網(wǎng)、參與市場(chǎng)化交易、與省級(jí)電網(wǎng)結(jié)算等環(huán)節(jié)被當(dāng)成“大用戶”，要求配電網(wǎng)企業(yè)按照電壓等級(jí)繳納價(jià)差，導(dǎo)致增量配電網(wǎng)與省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算問題突出。然而，增量配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營需要投入設(shè)備和運(yùn)營隊(duì)伍，承擔(dān)保底供電，為用戶提供供電服務(wù)。目前增量配電網(wǎng)項(xiàng)目地位處于大用戶和轉(zhuǎn)供電兩者之間，需要承擔(dān)電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，但不具備電網(wǎng)的營商環(huán)境和法律地位，導(dǎo)致增量配電網(wǎng)項(xiàng)目開展困難。

2.6 規(guī)劃管理水平薄弱

增量配電網(wǎng)規(guī)劃與傳統(tǒng)配電網(wǎng)規(guī)劃相比，規(guī)劃范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)時(shí)序、經(jīng)濟(jì)性分析等都是難點(diǎn)。由于增量配電網(wǎng)規(guī)劃、審批權(quán)限下放地方，不同地方對(duì)于增量配電網(wǎng)規(guī)劃把握尺度不一，造成重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)，甚至與當(dāng)?shù)貐^(qū)域電網(wǎng)脫節(jié)。相關(guān)規(guī)劃編制單位調(diào)研不深，致使用電需求與實(shí)際出現(xiàn)較大偏差，從而導(dǎo)致后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)及盈利水平未達(dá)預(yù)期，甚至出現(xiàn)“爛尾”現(xiàn)象。

3 增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)

3.1 源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化是未來增量配電網(wǎng)發(fā)展的主要形態(tài)

隨著碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出，電力體制改革從推動(dòng)電網(wǎng)壟斷環(huán)節(jié)向發(fā)展和消納大規(guī)模可再生能源方向轉(zhuǎn)變。為進(jìn)一步推動(dòng)改革，落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見》[8]。該文件提出了區(qū)域級(jí)、市縣級(jí)、園區(qū)級(jí)三大類示范試點(diǎn)方向，強(qiáng)調(diào)在工業(yè)負(fù)荷大、新能源條件好的地區(qū)，支持分布式電源開發(fā)建設(shè)和就近接入消納，結(jié)合增量配電網(wǎng)，開展源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化綠色供電園區(qū)建設(shè)。因此，以源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化開展增量配電網(wǎng)，推動(dòng)構(gòu)建以新能源為主體的電力系統(tǒng)已經(jīng)成為未來發(fā)展的主要形態(tài)。

3.2 電力市場(chǎng)體系建設(shè)是增量配電網(wǎng)發(fā)展的重要機(jī)遇

2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見》，文件要求加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、安全高效、治理完善的電力市場(chǎng)體系。隨著我國電力市場(chǎng)體系建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，電力中長(zhǎng)期交易逐步成熟，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)有序啟動(dòng)，增量配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)限全面放開。鼓勵(lì)增量配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)分布式電源就近接入增量配電網(wǎng)，在有消納空間的前提下，允許增量配電網(wǎng)適當(dāng)接入符合規(guī)劃要求的可再生電源。允許增量配電網(wǎng)企業(yè)及其網(wǎng)區(qū)內(nèi)用戶按照相關(guān)政策要求通過市場(chǎng)主體資格注冊(cè)，開展電力市場(chǎng)化交易業(yè)務(wù)。

4 結(jié) 論

增量配電業(yè)務(wù)改革作為新一輪電力體制改革的重要任務(wù)，是推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入電網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的重要突破口。本文梳理了國家五批483個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，分別從試點(diǎn)公布時(shí)間、區(qū)域分布情況、區(qū)域類型、投資主體、資產(chǎn)發(fā)展趨勢(shì)和配套政策六個(gè)方面進(jìn)行歸納，分析了配電價(jià)格不合理、項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)、投資主體選擇不當(dāng)、政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)不完善、地位認(rèn)定存在爭(zhēng)議和規(guī)劃管理水平薄弱六個(gè)方面的問題，最后從源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和電力市場(chǎng)體系建設(shè)兩個(gè)角度提出了增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)改革的發(fā)展趨勢(shì)。