浦紹仙，金 蓮

（貴州財經大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

土地制度作為我國基礎性制度之一，自新中國成立以來，為適應經濟社會發(fā)展對土地的利用和保護，土地制度經歷了行政劃撥、分離土地使用權和所有權、土地使用權有償轉讓、“三權分置”等多次變革，推動了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。改革開放40多年來，我國土地市場建設取得了重大進展，土地市場體系已基本形成。土地作為發(fā)展之根本，幾千年來都是農民最基本的生產資料與生存保障[1-2]，土地政策變遷旨在促進經濟建設、解決土地粗放利用、保護耕地等問題，我國的土地政策經歷了“擴張型—規(guī)范型—合理型”的變化[3]。新中國成立70多年以來，我國的土地制度不斷得到優(yōu)化，關于我國土地制度的研究主要集中在產權變遷[4-5]、農民權益[6-9]等方面。土地制度改革的方向沿著“要素整合—結構重組—功能優(yōu)化”的路徑發(fā)展[10]。改革開放以后，土地市場開始顯現(xiàn)，市場化改革不斷深入推進，土地市場制度發(fā)展重心從收益、產權轉向價格、公共平臺[11]。自改革開放以來，我國土地市場的發(fā)展經歷了“市場的輔助性作用”—“市場的基礎性作用”—“市場的決定性作用”三個階段[12]。

基于已有研究對土地制度改革歷程的劃分存在差異性，本文在梳理文獻的基礎上，結合土地制度和土地市場，總結70多年來我國土地制度與土地市場化發(fā)展的成功經驗，為后續(xù)研究提供參考。

1 土地制度改革與土地市場演化歷程

土地制度改革和土地市場化改革與經濟發(fā)展密切相關，土地制度是激活經濟活力的重要制度力量[13]，我國獨特的土地制度造就了地方政府以地謀發(fā)展的模式[14]。有關我國土地制度變遷的研究比較豐富，而關于土地市場演進歷程的研究存在不足，而且學界對于土地制度變遷的劃分存在差異。本文將土地制度與土地市場相結合，在已有研究的基礎上，將土地制度與土地市場化改革的歷程劃分為三個階段，并構建土地制度變遷的邏輯框架（圖1，圖2）。

圖1 我國農村土地制度變遷邏輯框架

圖2 我國城市土地制度變遷邏輯框架

1.1 社會主義革命與建設時期（1949─1977年）：從土地私有向計劃管控轉變

農村方面，1950年，國家開始在農村開展土地改革，把沒收來的土地分配給農民。1950—1953年，隨著第一次土地改革的完成，我國糧食、棉花、油料產量的年均增長率分別提高了13%、43%、21%①http://www.rmlt.com.cn/2019/0604/548907.shtml。1953年，我國開始實施第一個五年計劃，開始進行社會化大生產；1956年，國家開始建立農業(yè)合作社，通過農業(yè)合作社來進行農業(yè)生產，土地以集體經營為主，這是我國農村集體土地所有制的起源[2]。1958年，以農業(yè)合作社演化而來的人民公社正式誕生，在集體經營的基礎上，土地農民所有逐步轉為集體所有，這一系列的政策變遷都促進了農村經濟的發(fā)展。

城市方面，城市土地使用實行租賃管理，使用者需繳納租金。1954年，隨著社會主義公有制的確立，國家通過沒收、贖買等多種形式將城市土地進行國有化，實行高度集中的計劃管理模式。通過將城市土地管理與計劃經濟相結合，城市土地配置便帶有明顯的“三無”（無償、無限期、無流動）特征，一直延續(xù)到改革開放之后的城市土地有償使用制度改革。

1.2 改革探索與發(fā)展時期（1978─2011年）：從計劃配置逐步轉向市場配置

農村方面，1978年以后，由村民自下而上探索的承包制逐漸打破了原來的集體經營模式，使得土地所有權與承包經營權發(fā)生分離，有效解決了人民公社制度下集體經營的弊端，極大地解放了農村生產力，逐漸拉開了土地市場化改革的序幕。1982年，《全國農村工作會議紀要》明確規(guī)定社員的承包地不得買賣、出租、轉讓與荒廢，農村土地市場受到嚴格限制，不利于農村經濟的發(fā)展。1988年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定土地使用權可以依照法律規(guī)定進行轉讓，這意味著土地作為一種特殊的“商品”可以進入市場交易，標志著土地市場走向法律化；隨后《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）也做了相應的修訂。2008年，黨的十七屆三中全會提出允許農民開展多樣化土地流轉，鼓勵經營形式多樣化，并且還提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，加快了農村土地要素市場化改革的進程。

城市方面，1981年，國有土地有償使用的實踐在深圳、合肥、撫順、廣州等地相繼進行。土地有償使用打破了原來行政劃撥的方式，為土地制度改革提供了一定的經驗，但未涉及土地市場機制。1982年，黨的十二大明確提出計劃與市場之間的關系是計劃為主、市場為輔，市場的作用不可忽視，意味著中國的經濟體制開始由“計劃經濟”逐步轉向“計劃為主、市場為輔”的社會主義市場經濟。隨著改革的進行，行政劃撥方式在實踐過程中的弊端逐漸顯露，出現(xiàn)了土地利用效率低下、土地資源浪費嚴重等問題，行政劃撥用地方式的改革勢在必行，農村地區(qū)承包制的推廣為國有建設用地改革提供了有益的參考[6]。1987年，廣東省深圳市采用市場方式完成了第一宗國有土地50年使用權的交易，首次以市場手段配置資源，現(xiàn)行法律下土地使用權禁止轉讓的障礙得以破除。隨著經濟體制改革的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展[7]，土地租賃、入股經營等方式開始活躍起來。1988年修正的《土地管理法》，明確規(guī)定實行國有土地有償使用制度，為土地市場的發(fā)展提供了法律保障。進入21世紀以后，國有土地市場得到快速發(fā)展，2005—2013年，土地市場規(guī)模、價格與市場化程度分別提升113.66%、274.09%和37.07%[15]?！巴恋厥召彙獌洹_發(fā)—出讓”機制逐漸形成，城市土地“招拍掛”出讓逐漸活躍起來[16]，2003—2017年我國土地出讓面積及“招拍掛”出讓面積和價款變化如圖3、圖4所示。

圖3 2003—2017年土地出讓及“招拍掛”出讓面積（數(shù)據(jù)來源：由各年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》整理）

圖4 2003—2017年土地出讓價款變化情況（數(shù)據(jù)來源：由各年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》整理）

1.3 全面深化改革的新時期（2012年至現(xiàn)在）：從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2012年，黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，在發(fā)展城市的同時，也要兼顧農村。2013年，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場”的提出，拉開了全面深化改革的序幕，市場配置資源由“基礎性”逐步轉向“決定性”。2015年，中央在全國選取33個地區(qū)①33個試點地區(qū)：北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省九臺區(qū)、黑龍江省安達市、上海市松江區(qū)、江蘇省武進區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。作為農村“三塊地”②三塊地改革：農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。改革試點。試點開展以來，首宗農村集體經營性建設用地使用權拍賣在貴州省湄潭縣成功交易。同年，中央在全國選取15個地區(qū)③15個試點地區(qū)：青海省湟源縣、西藏自治區(qū)曲水縣、安徽省金寨縣、江蘇省武進區(qū)、陜西省高陵區(qū)、福建省晉江市、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市、四川省瀘縣、江西省余江縣、湖北省宜城市、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、湖南省瀏陽市、云南省大理白族自治州、天津市薊縣、浙江省義烏市。進行“宅基地制度改革”試點，各地區(qū)通過探索，在一定程度上增加了農民的財產收益。浙江義烏作為試點地區(qū)之一，宅基地“三權分置”制度設計方案為其他地區(qū)改革提供了參考，為其他地區(qū)開展工作提供了一定的經驗。而且集體建設用地不能與國有建設用地同權同價的障礙在2019年修正的《土地管理法》中得以破除，同時為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了保障。

2 我國土地制度改革與市場化改革的歷史經驗

2.1 始終堅持社會主義公有制，充分尊重農民主體地位

全民所有和集體所有是我國社會主義公有制的兩種形式。新中國成立以后，黨和政府便開展土地改革探索，通過農業(yè)合作社、人民公社等改革確定了農村土地集體所有制為農村經濟制度之一。保護農民合法權益，既是土地制度改革的底線之一，也是土地制度改革的出發(fā)點和落腳點。發(fā)端于安徽鳳陽小崗村的家庭聯(lián)產承包責任制，用集體所有、承包經營的方形式代替了以往集體所有、集體經營的形式，首次實現(xiàn)了所有權和承包權的兩權分離，使得生產資料掌握在農民手中。新中國成立70多年來土地制度的演變與實施都是注重發(fā)揮農民的創(chuàng)造性精神、充分尊重農民主體地位、為農民謀利益。

2.2 逐步建立以政府主導、市場為主體的資源配置方式

在計劃經濟時期，所有資源的配置均由政府壟斷，實行統(tǒng)一集中的經營方式，政府是改革的主體。在新中國成立初期的土地改革運動中，政府將封建地主占用的土地無償分配給農民；之后的農業(yè)初級社、高級社、人民公社化運動都是由政府主導。自改革開放以后，市場的作用逐漸顯露出來，國有土地有償使用開啟了以市場方式出讓土地的先河。進入21世紀后，以“招拍掛”出讓土地的交易越來越多，市場配置資源的作用越發(fā)明顯，尤其是在2013年提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場以后，土地市場范圍得到進一步擴大。自2015年開展“三塊地”改革試點以來，各試點地區(qū)均探索出相應的成功經驗，70多年的變遷表明，“政府主導、市場為主體”的資源配置方式是管理土地資源的根本途徑。

2.3 法治化是土地制度與市場化改革的重要保障

新中國成立70多年來，通過法律的強制性作用推動土地制度的改革，《憲法》《土地管理法》《中華人民共和國物權法》等一系列法律，以及其他有關行政法規(guī)和地方性法規(guī)形成了比較完整的關于土地的法律法規(guī)體系，為土地制度改革提供了重要法律保障。改革需要勇于實踐，“承包責任制”正是農民自主創(chuàng)新的結果，突破了當時法律法規(guī)的限制，促進了經濟的發(fā)展。但是，如果不遵循法律法規(guī)而進行土地制度、市場化改革，或者說鉆法律的空子、打擦邊球等會引發(fā)一系列嚴重的后果，造成土地資源管理混亂，農民權益得不到有效保障等。從70多年的改革實踐來看，“承包制”“土地流轉”“三權分置”等改革成功的經驗上升到法律法規(guī)層面，正是符合我國國情、中國特色社會主義法治道路的，是改革不斷創(chuàng)新的保障。

3 展望

3.1 處理好市場與政府的關系，更好地發(fā)揮市場的決定性作用

2020年10月，黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期我國經濟社會發(fā)展目標，市場經濟體制更加完善，通過不斷探索，使得產權制度改革和市場化配置取得重大進展，建成高標準的市場體系。因此，未來應該注重政府與市場關系的研究，具體應該包括：政府與市場關系的動態(tài)聯(lián)動研究、征地制度與集體經營性建設用地入市制度的完善、土地市場交易動態(tài)模型構建、政府宏觀土地調控政策。

3.2 深入推進高標準城鄉(xiāng)一體化市場體系建設，提高土地市場化水平

自2013年國家提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場以來，經過幾年的試點探索，在2019年修正的《土地管理法》中從法律層面破除農村集體建設用地與國有建設用地不能同權同價的障礙。而且在“十四五”規(guī)劃中把推進要素市場化改革作為單獨的一個章節(jié)。因此，未來一段時期內，高標準城鄉(xiāng)一體化土地市場體系建設是土地市場發(fā)展的重大目標之一，具體應該包括：土地增值收益與分配體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地價格測算機制、城市建設用地二級市場體系建設、差異化的土地市場體系與土地金融市場。

3.3 深化農地制度改革，助推全面鄉(xiāng)村振興

農地制度關乎廣大農民權益，2020年年底，我國宣布脫貧攻堅的全面勝利，在“十四五”時期重點是全面推進鄉(xiāng)村振興，農地制度改革將成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。因此，未來的研究重點應該包括：土地經營權流轉的多元化實現(xiàn)機制、現(xiàn)代化的農村產權制度構建、農村集體建設用地入市改革與農村產業(yè)發(fā)展、征地制度收益分配改革。