何亞婷,謝和生,何友均

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所,北京 100091)

從國際經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的歷史來看,世界各大國在沿海經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展過程中都非常重視生態(tài)環(huán)境保護(hù),著名的美國密西西比河、田納西河,德國的萊茵河,巴西的亞馬遜河,歐洲的多瑙河等大流域經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展崛起都伴隨著生態(tài)環(huán)境的顯著改善[1-3]。長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨我國東中西三大區(qū)域,覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省(市),面積約205萬km2,人口和生產(chǎn)總值均超過全國平均數(shù)的40%[4],是我國以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分,對確保我國總體生態(tài)功能格局安全穩(wěn)定意義重大[5]。黨中央、國務(wù)院高度重視長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)工作。2016年1月、2018年4月和2020年11月,習(xí)近平總書記3次主持召開推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會,明確提出“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”[6],為長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了總基調(diào),統(tǒng)一了思想認(rèn)識,確立了戰(zhàn)略方向[7-8]。

天然林是長江經(jīng)濟(jì)帶森林資源的主體和精華,在保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境、維持生物多樣性、減緩自然災(zāi)害、調(diào)節(jié)區(qū)域碳平衡等方面起著不可替代的重要作用[9-14]。由于長期過度采伐和不合理經(jīng)營,導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶天然林資源銳減、生態(tài)環(huán)境不斷惡化。1998年,我國長江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害,黨中央、國務(wù)院果斷做出了實(shí)施天然林保護(hù)工程(以下簡稱“天保工程”)的重大戰(zhàn)略決策并開始試點(diǎn)[15]；2000年12月,包含長江上游在內(nèi)的天保工程一期全面啟動(dòng)[16]；為鞏固工程建設(shè)成果,2011年天保工程二期擴(kuò)大范圍繼續(xù)實(shí)施[17]。隨后,國家出臺的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》(1)中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.天然林保護(hù)修復(fù)制度方案.2019.明確表明要全面保護(hù)修復(fù)天然林資源。由此可見,天然林保護(hù)工程是我國林業(yè)從木頭生產(chǎn)向生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工程,對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全空間格局構(gòu)建意義重大,影響深遠(yuǎn)。

本研究基于第九次全國森林資源連續(xù)清查(2014—2018年)數(shù)據(jù)[18],立足長江經(jīng)濟(jì)帶各省市天然林保護(hù)修復(fù)現(xiàn)狀,深入剖析了天然林保護(hù)修復(fù)中存在的突出問題,并提出了針對性建議,以期為推動(dòng)形成協(xié)同共治的天然林保護(hù)修復(fù)新格局,構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全屏障提供決策參考與支撐。

1 長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)修復(fù)現(xiàn)狀

1.1 森林資源概況及基本結(jié)構(gòu)

根據(jù)第九次全國森林資源連續(xù)清查(2014—2018年)結(jié)果[18],截至2018年,長江經(jīng)濟(jì)帶森林面積9 047.53萬hm2,森林覆蓋率44.38%,森林蓄積628 910.68萬m3,每公頃蓄積88.45m3。其中:面積占比上,喬木林、竹林、特灌林占森林面積的比例分別為78.58%,4.87%和16.55%(圖1(a))；從林地權(quán)屬來看,國有林占20.01%,集體和個(gè)人所有林占79.99%(圖1(b))；按齡組分,幼齡林和中齡林分別占38.61%和30.20%,近熟林、成熟林和過熟林面積總和占喬木林面積的31.19%(圖1(c))。綜合來看,長江經(jīng)濟(jì)帶森林資源以中幼齡林為主,且集體和個(gè)人所有林占比較大。

1.2 天然林資源分布特征

根據(jù)第九次全國森林資源連續(xù)清查(2014—2018年)結(jié)果[18],截至2018年,長江經(jīng)濟(jì)帶天然林面積5 921.33萬hm2,天然林蓄積492 855萬m3,占長江經(jīng)濟(jì)帶森林面積和蓄積的65.45%(圖1(d))和78.37%,說明長江經(jīng)濟(jì)帶森林資源以天然林為主。

在長江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省(市)中,無論是森林面積、森林蓄積,還是天然林面積、天然林蓄積,云南、四川兩省均居前2位,遠(yuǎn)超其它省市(圖2(a),圖2(b))。天然林面積、蓄積排名前5的省分別為云南、四川、江西、湖南和湖北(圖2(a)、圖2(b)),這5個(gè)省的天然林面積和蓄積分別占長江經(jīng)濟(jì)帶森林面積和蓄積的79.01%和86.10%；上海、江蘇和安徽天然林面積和蓄積排名后3位,其中,上海市沒有天然林。

圖1 長江經(jīng)濟(jì)帶森林資源概況

圖2 長江經(jīng)濟(jì)帶天然林資源分布特征

1.3 實(shí)施天然林保護(hù)工程前后天然林資源變化

與天保工程實(shí)施初期的第六次全國森林資源連續(xù)清查(1999—2003年)結(jié)果相比[19],長江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省(市)的森林覆蓋率均有提升,其中,重慶、貴州、云南、湖北、上海提升最快,長江經(jīng)濟(jì)帶整體森林覆蓋率提高了14個(gè)百分點(diǎn)(圖3(a))；森林面積和森林蓄積分別增加了2 170萬hm2和214 536萬m3(圖3(b),圖3(c)),其中,天然林面積增加了1 418.58萬hm2,天然林蓄積增加了136 825萬m3?？梢?通過天保工程的實(shí)施,長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)了森林覆蓋率、天然林面積和蓄積的三增長。在11個(gè)省(市)中,四川、云南、貴州、湖北、重慶天然林面積增加最多(圖3(d)),云南、四川、湖北、江西、浙江天然林蓄積增加最多(圖3(e))。

圖3 實(shí)施天然林保護(hù)工程前后天然林資源變化

1.4 天然林保護(hù)工程實(shí)施前后工程區(qū)范圍變化

根據(jù)天保工程一期、二期實(shí)施方案(2)國家林業(yè)局計(jì)財(cái)司.長江上游、黃河中上游地區(qū)天然林資源保護(hù)工程二期實(shí)施方案.2011.,長江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省(市)中,劃入天保工程實(shí)施范圍的有云南、貴州、四川、重慶、湖北5省(市),工程區(qū)總面積10 189萬hm2,其中,天然林總面積2 344萬hm2。2016年國有天然林全面禁伐后,浙江、安徽納入全國天然林保護(hù)“擴(kuò)面提標(biāo)”的省份,全面停止了天然林商業(yè)性采伐,由中央財(cái)政對停伐的天然林實(shí)行補(bǔ)助。同年,江西、湖南納入停止集體和個(gè)人所有天然林商業(yè)性采伐補(bǔ)助試點(diǎn),2017年安徽納入停止集體和個(gè)人所有天然林商業(yè)性采伐補(bǔ)助試點(diǎn)。至此,除了上海和江蘇因?yàn)闆]有天然林或天然林面積較小沒有進(jìn)入天保工程政策補(bǔ)助體系外,長江經(jīng)濟(jì)帶其余9省(市)全部納入天然林保護(hù)體系。

2 長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)修復(fù)存在的突出問題

新時(shí)期、新形勢下,長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對優(yōu)質(zhì)森林特別是天然林的需求不斷增長,但長江經(jīng)濟(jì)帶天然林供給卻呈落后狀態(tài),天然林保護(hù)修復(fù)還面臨一些尚未解決的問題和困難。

2.1 缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃

2.1.1頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃布局不足

天然林保護(hù)最初是以“工程”的形式出現(xiàn),在對資源稟賦、經(jīng)濟(jì)地位、區(qū)位重要性等因素綜合考慮不足的前提下,長江經(jīng)濟(jì)帶最初進(jìn)入天保工程的只有長江上中游的5個(gè)省份；后續(xù)隨著天保工程二期的深入實(shí)施,浙江、江西、湖南、安徽等森林資源優(yōu)良和區(qū)位重要的省份才陸續(xù)納入天保體系。這就導(dǎo)致天然林保護(hù)工作在長江經(jīng)濟(jì)帶這個(gè)層面上沒有整體規(guī)劃,進(jìn)展不一,出現(xiàn)天然林保護(hù)效果參差不齊的局面,其結(jié)果是直接影響了長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)屏障的建立。

2.1.2地方各自為政 共建共保的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

雖然長江經(jīng)濟(jì)帶各省(市)都執(zhí)行天保的任務(wù)和政策,不同省(市)以不同形式積極出臺本省(市)相應(yīng)的天然林保護(hù)政策,如湖北省出臺了《湖北省天然林保護(hù)條例》(3)湖北省十三屆人大常委會.湖北省天然林保護(hù)條例.2018.、四川省出臺了《四川省天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》(4)四川省林業(yè)和草原局,四川省發(fā)展和改革委員會,四川省財(cái)政廳,等.關(guān)于印發(fā)《四川省天然林保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案》的通知.2020.、浙江省出臺了《關(guān)于加強(qiáng)天然林保護(hù)修復(fù)的實(shí)施意見》(5)中共浙江省委辦公廳,浙江省人民政府辦公廳.印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)天然林保護(hù)修復(fù)的實(shí)施意見》的通知.2020.等,但長江經(jīng)濟(jì)帶的天然林保護(hù)是一個(gè)整體,當(dāng)前各省(市)的天保工作各自為政,政策缺乏系統(tǒng)銜接,跨區(qū)域的協(xié)調(diào)共治共保機(jī)制尚未建立。

2.1.3未從保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度劃分重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域

目前,長江經(jīng)濟(jì)帶9省市已納入天然林保護(hù)體系,但未考慮不同省市的區(qū)位重要性和天然林資源的脆弱性、敏感性,以及林地權(quán)屬問題,也并未劃分天然林的優(yōu)先保護(hù)區(qū)域和優(yōu)先修復(fù)區(qū)域；對森林管護(hù)、森林撫育等實(shí)行一刀切式的統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致天然林保護(hù)提供的生態(tài)效能未能精準(zhǔn)服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。

2.2 天然林保護(hù)空間面臨巨大壓力

2.2.1保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出

長江流域地少人多,隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),沿江各地開發(fā)利用土地資源的需求迫切。由于林地相對于其它土地利用類型的征占用成本比較低廉,因此,各類建設(shè)中違法違規(guī)征占用天然林林地資源、局部地區(qū)毀林開墾、為經(jīng)濟(jì)利益毀天然林造經(jīng)濟(jì)林等問題突出,這對天然林保護(hù)工作造成嚴(yán)重威脅。2017年國家林業(yè)局公布的違法占用林地和毀林開墾十大項(xiàng)目中,涉及到浙江、江西、四川、安徽等4省,其中,浙江省在2009—2014年間違法占用林地達(dá)977.2 hm2[20]。

2.2.2監(jiān)督管理能力弱生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)難

長江經(jīng)濟(jì)帶大部分省市國有林面積小,浙江、安徽、湖南、湖北、重慶、貴州等6省(市)國有林面積占全省(市)森林面積的比例還不到10%,大部分森林為集體和個(gè)人所有,江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、貴州等7省(市)個(gè)人所有森林面積占全省(市)森林面積的比例均超過70%(表1)。集體林權(quán)制度改革以來,農(nóng)民權(quán)屬意識不斷加強(qiáng),對林地的使用和經(jīng)營有了更多的選擇,這就為不良資本上山提供了可能。而集體和個(gè)人所屬林地又比較分散,當(dāng)發(fā)生林地破壞或林牧利益沖突時(shí),由于林業(yè)管護(hù)或巡護(hù)人員沒有執(zhí)法權(quán),導(dǎo)致不能及時(shí)采取措施解決問題[1],這嚴(yán)重威脅到生態(tài)保護(hù)紅線制度的落實(shí)。

表1 長江經(jīng)濟(jì)帶森林林木所有權(quán)分類表

2.3 天然林保護(hù)補(bǔ)助政策不健全

2.3.1天然林停伐補(bǔ)助政策未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

長江經(jīng)濟(jì)帶天然商品林占據(jù)較大比重,“十三五”期間已全面取消了天然林商業(yè)性采伐限額指標(biāo),目前,長江經(jīng)濟(jì)帶國有林已全部納入政策補(bǔ)助范圍,但集體和個(gè)人所有天然商品林只是部分納入了補(bǔ)助范圍。同時(shí),天保工程區(qū)外的天然林中,地方公益林尚未納入國家管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助范圍。

2.3.2森林撫育補(bǔ)助政策未突破國有林區(qū)域

按照天保工程二期森林撫育政策規(guī)定,森林撫育只能在國有林范圍內(nèi)實(shí)施,因此只能下達(dá)國有林森林撫育補(bǔ)貼。而表1所示長江經(jīng)濟(jì)帶集體林區(qū)森林大部分都是集體和個(gè)人所有,這部分森林撫育費(fèi)用尚未納入國家補(bǔ)助體系。

2.3.3天然林保護(hù)各類補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低

雖然森林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從天保工程一期的26.25元/(hm2·a)提高到目前的150元/(hm2·a),國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從150元/(hm2·a)提高到現(xiàn)在的240元/(hm2·a),集體和個(gè)人所有的地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從45元/(hm2·a)同步提高到現(xiàn)在的240元/(hm2·a),人工造林補(bǔ)助從天保工程一期的3 000元/(hm2·a)提高到現(xiàn)在7 500元/(hm2·a),但相對長江經(jīng)濟(jì)帶的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然偏低[14]。天然林管護(hù)補(bǔ)助和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,不利于充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與保護(hù)的積極性。同時(shí),人工造林、封山育林、森林撫育項(xiàng)目等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低,也難以保證天然林保護(hù)修復(fù)質(zhì)量。

2.4 資金投入長效機(jī)制未建立

2.4.1資金投入渠道單一 絕大部分靠中央財(cái)政

根據(jù)天保工程實(shí)施方案經(jīng)費(fèi)預(yù)算,工程經(jīng)費(fèi)80%來源于中央財(cái)政和中央基本建設(shè)投資,各實(shí)施單位地方財(cái)政投入20%的經(jīng)費(fèi)[13]。但實(shí)際執(zhí)行中,由于各省市財(cái)政緊張、預(yù)算執(zhí)行不到位等問題的存在,天保工程一期地方配套資金只占總資金的6.4%。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高,天保工程二期期間,各級地方財(cái)政投入的力度有所加大,但仍然達(dá)不到當(dāng)初天然林工程實(shí)施方案設(shè)計(jì)的投資標(biāo)準(zhǔn),尤其在貧困縣的一些集體林區(qū),工程投資全部依靠國家財(cái)政撥款,而這些地區(qū)天然林分布較廣,嚴(yán)重影響了天保工程實(shí)施的質(zhì)量和森林資源保護(hù)的效果。

2.4.2流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立

由于沒有對整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的天然林保護(hù)規(guī)劃做頂層設(shè)計(jì),導(dǎo)致當(dāng)前天然林保護(hù)修復(fù)存在各自為政的局面,缺乏生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和清算規(guī)劃難以確定,生態(tài)補(bǔ)償范圍劃定不清晰,造成上下游之間生態(tài)賬、經(jīng)濟(jì)賬難以厘清。在省域之間對存在問題的協(xié)商解決中,長江下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往處于有利地位,而長江上游天然林資源豐富,但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),往往處于不利地位,違背了“誰受益,誰付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償原則,不利于長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)修復(fù)的長期發(fā)展[21]。

2.5 天然林資源質(zhì)量總體不高 管護(hù)能力弱

2.5.1林分質(zhì)量差林地生產(chǎn)力低

經(jīng)過天保工程20多年的實(shí)施,目前,長江經(jīng)濟(jì)帶森林覆蓋率44.38%,高于全國平均水平,但從所處的自然條件和占有的林地資源來看并不算高,且分布不均。雖然長江上游天然林資源較為豐富,但長江中下游以集體林為主,且多為20世紀(jì)80年代以來營造的人工林,樹種結(jié)構(gòu)單一,中幼林比重偏大,除四川省各齡組面積分布較均勻外,其余各省市幼齡林和中齡林面積比例之和均在60%以上(表2)。

表2 長江經(jīng)濟(jì)帶森林資源齡組分布表

此外,殘次林、低質(zhì)低效林較多,森林質(zhì)量不高,林地生產(chǎn)力低,森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能較為脆弱,生態(tài)功能未得到充分發(fā)揮。2014年長江經(jīng)濟(jì)帶單位面積森林蓄積量73.04m3/hm2,低于全國86m3/hm2的平均水平。加強(qiáng)森林經(jīng)營,提高林地生產(chǎn)力、增加森林蓄積量、增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能的潛力還很大。

2.5.2森林經(jīng)營理念落后管護(hù)能力低下

由于過去指導(dǎo)思想的偏差及認(rèn)識上的誤區(qū),天保工程存在急于求成、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重造林輕經(jīng)營的問題。有的地方甚至一封了之,完全放棄對森林的積極經(jīng)營與撫育,導(dǎo)致森林群落中病腐木、枯立木、霸王木、非目的樹種嚴(yán)重影響優(yōu)勢樹種的生長。隨著城鎮(zhèn)化的加快,長江經(jīng)濟(jì)帶越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力出外務(wù)工經(jīng)商,許多地方先后出現(xiàn)了勞動(dòng)力不足,導(dǎo)致集體和個(gè)人所有的天然林管護(hù)不到位,組織實(shí)施林業(yè)規(guī)模經(jīng)營能力不足。國有林場,由于天保工程“只出不進(jìn)”的人才政策,除造成國有林場人員老齡化嚴(yán)重外,還存在對新技術(shù)運(yùn)用不足,管護(hù)工作科技化、信息化水平低,管護(hù)能力和效率亟待加強(qiáng)等問題。

3 長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)修復(fù)的長效機(jī)制建議

3.1 建立統(tǒng)籌規(guī)劃 統(tǒng)一協(xié)調(diào) 區(qū)域協(xié)同的保護(hù)發(fā)展機(jī)制

3.1.1構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)頂層設(shè)計(jì)

在遵循《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(6)環(huán)境保護(hù)部,國家發(fā)展和改革委員會,水利部.關(guān)于印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的通知.2017.和《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》(7)中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.天然林保護(hù)修復(fù)制度方案.2019.的前提下,由國家林業(yè)和草原局會同國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會保障部、自然資源部等部門,盡快出臺《長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)修復(fù)規(guī)劃》,各省市出臺《長江經(jīng)濟(jì)帶天然林全面協(xié)同保護(hù)實(shí)施方案》,從整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶和省市級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶上下游、東中西部的天然林資源保護(hù),系統(tǒng)整體地推動(dòng)天然林保護(hù)修復(fù),構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)修復(fù)的頂層設(shè)計(jì)。

3.1.2構(gòu)建上下游之間的天然林協(xié)同共保體制機(jī)制

從“共抓大保護(hù)”的角度出發(fā),打破地區(qū)間的行政壁壘,增強(qiáng)系統(tǒng)思維,立足區(qū)域天然林資源差異,明確各省市在天然林保護(hù)修復(fù)中的權(quán)利和義務(wù),建立天然林保護(hù)修復(fù)的溝通渠道及溝通機(jī)制,形成整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶共抓天然林保護(hù)的合力,統(tǒng)籌規(guī)劃并梯度推進(jìn)天然林資源保護(hù),實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)修復(fù)工作持續(xù)向好發(fā)展[22]。

3.1.3在全面保護(hù)的基礎(chǔ)上劃分天然林重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域

根據(jù)長江經(jīng)濟(jì)帶天然林資源特點(diǎn),以及保護(hù)與開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)的不同環(huán)境特征和需求,在主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,劃定天然林保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域,制定分區(qū)分類的天然林保護(hù)目標(biāo)和政策,實(shí)施精準(zhǔn)管理。西部和長江上游地區(qū)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先,重點(diǎn)提升天然林水源涵養(yǎng)、水土保持和生物多樣性維持能力；中部和中游地區(qū)以系統(tǒng)保護(hù)和自然恢復(fù)為主,重點(diǎn)提升天然林質(zhì)量和修復(fù)退化天然次生林；東部和下游地區(qū)以退化天然林修復(fù)和自然恢復(fù)為主,重點(diǎn)解決天然林林地征占用問題[5]。

3.2 創(chuàng)新天然林保護(hù)管理機(jī)制 嚴(yán)格林地用途管制

3.2.1嚴(yán)格落實(shí)林地用途管制制度

以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),依法依規(guī)審核審批建設(shè)項(xiàng)目使用林地,合理和節(jié)約利用林地。嚴(yán)格執(zhí)行征占用地管理制度,發(fā)現(xiàn)非法征占用天然林的行為要堅(jiān)決及時(shí)制止和查處,防止林地逆轉(zhuǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行林地定額管理制度,不得超定額審核建設(shè)項(xiàng)目使用林地,優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、民生項(xiàng)目的林地定額,緩解發(fā)展與保護(hù)的矛盾[23]。

3.2.2牢固樹立紅線意識提升林地保護(hù)紅線的監(jiān)管能力

生態(tài)紅線是建設(shè)生態(tài)長江的底線和生命線。以嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線為重要抓手,推進(jìn)林業(yè)生態(tài)紅線精準(zhǔn)落地,落實(shí)到山頭地塊,實(shí)現(xiàn)從“圖上紅線”到“地上紅線”的轉(zhuǎn)變,從源頭杜絕破壞林地的現(xiàn)象發(fā)生[4]。整合林業(yè)行政執(zhí)法資源,加大林業(yè)執(zhí)法力度,切實(shí)提高林政稽查隊(duì)伍執(zhí)法能力,加強(qiáng)林業(yè)普法和宣傳工作,為天然林保護(hù)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和社會環(huán)境。

3.3 健全天然林保護(hù)補(bǔ)助機(jī)制

3.3.1建議將集體和個(gè)人所有的天然商品林全部納入停伐補(bǔ)助范圍

由于歷史原因和生活習(xí)慣,林農(nóng)特別是貧困地區(qū)林農(nóng)對森林資源的依賴程度較高,而集體和個(gè)人所有的天然林存在分產(chǎn)到戶率高、停伐面積大、權(quán)屬復(fù)雜等問題,造成林農(nóng)對停伐禁采存在不理解甚至有抵觸情緒,不愿簽訂停伐管護(hù)補(bǔ)助協(xié)議。應(yīng)在前期開展停伐補(bǔ)助試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,高效有序地?cái)U(kuò)大集體和個(gè)人所有天然商品林停伐補(bǔ)助范圍,實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“爭取把所有天然林都保護(hù)起來”的目標(biāo)。

3.3.2合理適度地開展集體和個(gè)人所有天然林撫育補(bǔ)助

國家給予補(bǔ)助的國有撫育林一般所處的生態(tài)條件較為惡劣,森林質(zhì)量較差；集體林大多處在地勢低平、立地條件較好的區(qū)域,林木生長快。集體林權(quán)制度改革后,林農(nóng)對森林經(jīng)營的認(rèn)識和積極性大為提高,對開展集體林中的中幼齡林撫育需求較為迫切。建議在充分評估的基礎(chǔ)上,確定適度合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),有序開展集體和個(gè)人所有天然林撫育補(bǔ)助。一方面,提高天然林林分質(zhì)量和整體生態(tài)效益的發(fā)揮；另一方面,縮小國有林和集體林之間的補(bǔ)助差異,提振林農(nóng)保護(hù)天然林的信心,促進(jìn)林區(qū)的和諧穩(wěn)定。此外,對于有條件的省市,對處于重要生態(tài)功能區(qū)的集體和個(gè)人所有的天然林實(shí)行贖買政策,實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)的雙贏。

3.3.3提高各項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的各項(xiàng)補(bǔ)助仍然執(zhí)行天保工程二期制定的標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,物價(jià)水平和用工費(fèi)用日益上漲,生產(chǎn)成本不斷增加,各地普遍反映天保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低,在長江經(jīng)濟(jì)帶這個(gè)問題尤其突出。建議國家林業(yè)和草原局會同國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、人力資源和社會保障部、自然資源部等部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和新時(shí)期建設(shè)生態(tài)文明的需要,適時(shí)對天然林保護(hù)各項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充和完善,引入動(dòng)態(tài)投資管理機(jī)制,按照正常工資增長系數(shù)調(diào)整投資標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行動(dòng)態(tài)投資,以穩(wěn)定林業(yè)職工情緒,保持林區(qū)社會穩(wěn)定,推動(dòng)天然林資源保護(hù)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

3.4 完善資金投入機(jī)制

3.4.1拓寬投資渠道

天然林保護(hù)是一項(xiàng)長期的社會公益性事業(yè),為保障其可持續(xù)性,在國家將天然林保護(hù)投資和林業(yè)補(bǔ)貼政策向長江經(jīng)濟(jì)帶傾斜的基礎(chǔ)上,應(yīng)更加積極地拓寬投融資渠道,擴(kuò)大橫向投入范圍,建立政府、企業(yè)、社會、個(gè)人、資本等全社會參與的多渠道、多途徑投資模式。在政府主導(dǎo)的前提下,鼓勵(lì)各類社會主體和資本投入,探索通過碳匯交易、森林保險(xiǎn)等多元化、市場化方式多渠道籌措資金,夯實(shí)天然林保護(hù)的資金保障,推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶天然林的可持續(xù)發(fā)展。

3.4.2完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

以長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為契機(jī),在國家生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)扶貧等政策的基礎(chǔ)上,根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》(8)財(cái)政部,國家發(fā)展和改革委員會,環(huán)境保護(hù)部 等.關(guān)于加快建立上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見.2016.,探索按照森林生態(tài)服務(wù)功能高低和重要程度,實(shí)行分類、分級的差別化補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)行與國家財(cái)力增長、工資物價(jià)水平、生態(tài)服務(wù)價(jià)值掛鉤的動(dòng)態(tài)補(bǔ)償[24]。建立長江經(jīng)濟(jì)帶上下游之間的跨區(qū)域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,引導(dǎo)天然林保護(hù)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間,通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償。

3.4.3設(shè)立林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)扶持基金 增強(qiáng)林區(qū)自我造血能力

在不影響天然林植被及生態(tài)功能的前提下,建立長江經(jīng)濟(jì)帶林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)扶持基金,積極支持長江經(jīng)濟(jì)帶特別是長江上游地區(qū)發(fā)展森林旅游、林下種養(yǎng)殖、森林休閑康養(yǎng)、林業(yè)碳匯交易等非木質(zhì)資源的開發(fā)利用[25],將優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境和自然資源轉(zhuǎn)化為市場競爭力,變綠色資源為綠色資產(chǎn),使林區(qū)由“國家輸血”向“自我造血”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)天然林資源保護(hù)的良性循環(huán)。

3.5 加強(qiáng)天然林經(jīng)營 創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制

3.5.1實(shí)施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程 提高天然林質(zhì)量

遵循多功能近自然經(jīng)營理念,不斷提升森林的多種功能效益,著力構(gòu)建健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)；重點(diǎn)解決好中幼齡林密度過大、枯損嚴(yán)重、生長受阻等突出問題,防止撫育不到位或借機(jī)取材現(xiàn)象發(fā)生；對于劃入天然林保護(hù)紅線的人工林,按近自然經(jīng)營方法,逐步改造成近天然林,不斷增強(qiáng)林地生態(tài)承載力[26]。同時(shí),對人工林實(shí)行疏伐,種植珍貴樹種,實(shí)行近自然經(jīng)營,逐步形成良性循環(huán)；對退化殘次林要按照生態(tài)需求和天然林演替規(guī)律,以自然恢復(fù)為主,努力提高天然林生態(tài)功能。公益林建設(shè)中,大力營造混交林,重視培育闊葉林,推行針葉與闊葉樹種混交、喬木與灌木樹種混交；加強(qiáng)生態(tài)廊道建設(shè),把破碎的天然林板塊有機(jī)連接起來；盡快扭轉(zhuǎn)樹種單一、結(jié)構(gòu)簡單、林地退化的局面。

3.5.2創(chuàng)新天然林管護(hù)機(jī)制

完善天然林管護(hù)制度,天然林保護(hù)修復(fù)實(shí)行管護(hù)責(zé)任協(xié)議書制度；天然林日常管護(hù)引入市場機(jī)制,通過合同、委托等方式面向社會購買服務(wù)；強(qiáng)化管護(hù)隊(duì)伍建設(shè),建立天然林管護(hù)人員培訓(xùn)制度；充分運(yùn)用遠(yuǎn)程監(jiān)控、遙感、地里信息系統(tǒng)、無人機(jī)、5G傳輸?shù)雀咝录夹g(shù)[27],構(gòu)建全方位、多角度、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、天地一體的天然林管護(hù)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶天然林保護(hù)相關(guān)信息充分共享、及時(shí)更新。