朱浩 徐姝紅

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海，201620）

摘要：社會組織是兒童福利服務供給的重要主體，如何發(fā)揮其作用成為提升兒童福利服務能力的重要內容。以上海典型經驗為例，探討政府與社會組織的互動關系，發(fā)現(xiàn)社會組織提供服務的方式和內容難以符合兒童的實際需要，存在依賴性較強、缺乏有效監(jiān)督和評估機制、專業(yè)服務和社會動員能力較弱等結構和行動困境。因此，要從鼓勵和支持社會組織實現(xiàn)服務創(chuàng)新、打造資源共享平臺、提高服務專業(yè)化水平、建立和完善政府購買服務的監(jiān)督約束機制等四個方面，不斷推動兒童福利實現(xiàn)高質量發(fā)展。

關鍵詞：社會組織;兒童福利;機制創(chuàng)新

中圖分類號： C916 ???????文獻標識碼： A ???????文章編號：2096–7640（2022）02-0070-09

一、引言

自中共十六屆三中全會明確提出“社會組織”概念，到中共十九大將其作為解決新時代主要矛盾的有生力量，社會組織在共建共治共享社會治理格局中的重要作用不斷得以強化。兒童福利作為民生建設的重點領域，其治理水平提升和服務質量發(fā)展，同樣離不開社會組織的積極作用。隨著兒童優(yōu)先理念在政策實踐中不斷得以踐行，“政府主導、民政牽頭、部門聯(lián)動、社會參與”的兒童福利服務體系逐漸形成。2019年民政部聯(lián)合多部門制定出臺《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，明確了多方力量共同參與兒童關愛服務的工作格局，并提出“通過政府委托、項目合作、重點推介、孵化扶持等多種方式，積極培育兒童服務類的社會工作服務機構、公益慈善組織和志愿服務組織”。[1]在此背景下，兒童福利領域的社會組織得到快速發(fā)展，極大程度地改變了兒童福利責任在政府與家庭之間的搖擺，推動了兒童福利從家庭私域走向社會公共領域。[2]盡管如此，社會組織參與兒童福利領域仍然比較有限，針對孤殘、困境兒童提供具有針對性照料服務的社會組織數(shù)量不多且專業(yè)化能力較低。[3]而國家法團主義框架下的社會組織機制容易導致組織活力缺乏、資源嚴重依賴、社會服務能力弱等問題，使其難以充分適應新的社會治理需要。[4]由此，需要進一步鼓勵和引導社會組織參與到兒童福利的供給，持續(xù)推動社會組織在兒童福利事業(yè)中發(fā)揮作用。

目前，推動兒童福利從狹義走向廣義概念發(fā)展已基本形成共識，許多研究都強調國家作為兒童福利的責任主體并探討其責任范圍界定[5]，從理念、覆蓋范圍、福利水平上強調兒童優(yōu)先，并且覆蓋范圍由特殊兒童、困境兒童向全體兒童擴展，[6-9]同時，進一步強調兒童福利水平的高標準和普惠型模式，這些都要求兒童福利供給的主體結構關系持續(xù)調整。我國政府在兒童福利領域的責任不斷得到強化，兒童福利公共支出不斷加大，兒童相關法律制度陸續(xù)建立和完善，國家作為兒童福利的責任主體得以明確，并在相關政策行動中發(fā)揮主導作用。[10] ?同時，兒童福利社會化發(fā)展的思路逐漸得到明確，構建國家主導、家庭盡責、社會參與的“混合式”“社會化”兒童福利體系，成為落實兒童優(yōu)先、建立兒童權利視角的必然選擇，[11-13]社會組織成為兒童福利服務供給的重要主體。盡管如此，政社關系仍然未建立起良性互動機制，導致活力釋放不夠，需要進一步深化政社合作，推進社會組織在兒童福利服務領域的深度參與。本文試圖基于上海兒童福利服務發(fā)展的典型經驗，對社會組織參與兒童福利服務存在的問題進行剖析，以期進一步提升社會組織的參與動力和積極性，為落實兒童優(yōu)先理念，推進兒童福利服務社會化的發(fā)展提供思路和建議。

二、兒童福利服務內涵界定及兒童類社會組織參與狀況

（一）兒童福利服務內涵界定

中國政策制定長期采用狹義的兒童福利服務概念，將其主要服務對象限于孤（棄）兒、殘疾兒童等，福利服務對象的覆蓋面以及養(yǎng)護方式都受到限制。為了適應社會轉型新形勢的需要，兒童福利服務體系開始從“補缺型”轉向“適度普惠型”，其概念使用也在“兒童優(yōu)先”目標框架下從狹義走向廣義，構建面向全體兒童的福利服務體系逐漸成為共識。民政部關于“一普四分”的適度普惠型兒童福利分類保障制度框架，強調兒童福利是為促進兒童生理、心理及社會潛能的最佳發(fā)展而提供的各種服務。此后，兒童優(yōu)先理念寫入“十三五”規(guī)劃，困境兒童、農村留守兒童等多個兒童項目列入“十三五”公共服務清單。2020年《中華人民共和國民法典》規(guī)定，對于家庭監(jiān)護缺失、不當、不足的兒童，作為公職監(jiān)護人的民政部門負有代表國家提供兜底性、基礎性保護、關愛的職責，[14]進一步拓展了傳統(tǒng)補缺型兒童福利服務（關注家庭監(jiān)護缺失兒童）的內容[15]，兒童福利服務的概念內涵得以不斷明晰和豐富。可以說，兒童福利服務的對象已經從孤兒、棄嬰，到留守兒童、困境兒童，再擴展到事實無人撫養(yǎng)兒童、因疫情影響造成監(jiān)護缺失兒童等，其服務內容也從基本養(yǎng)育服務向醫(yī)療、康復和教育等綜合服務延伸。

在上海的兒童福利服務體系構建中，一方面，上海對困境兒童、孤兒、艾滋病兒童等特殊兒童群體的福利給付標準在全國處于較高水平，與兒童發(fā)展規(guī)劃中要達到中等發(fā)達國家的水平目標相適應;另一方面，上海兒童福利服務的主要政策對象仍然是孤殘和困境兒童，盡管也基于適度普惠性兒童福利的要求，在服務對象方面做了一定的擴展，譬如將艾滋病兒童納入政策考慮中來，也基于中央政府的政策規(guī)定建立了留守兒童關愛保護協(xié)調合作機制，但政府職能部門關注的政策對象仍舊是狹義上的，這更多與其提供基本公共服務、承擔兜底責任的定位有關。對于非基本公共服務或更廣泛的兒童福利服務，上海更多是通過政府、社會和市場等主體合作來推進，從而使其體系建設既強調分類建立兒童福利基本保障制度，也考慮普通兒童的服務需要。由此，本文采用兒童福利服務的廣義概念，即面向全體兒童，由政府與社會提供的可以促進兒童生理、心理及社會潛能最佳發(fā)展的各種措施和服務，而社會組織的參與，不僅指其以政府購買等形式參與孤殘、困境家庭兒童服務，也包括其以公益慈善等方式參與留守兒童、艾滋病感染兒童、普通兒童等更廣泛兒童群體的福利服務。

（二）兒童類社會組織的參與狀況

根據全國社會組織信用信息公示平臺數(shù)據整理發(fā)現(xiàn)，截至2020年底我國有兒童類社會團體474家，社會服務機構（民辦非企業(yè)單位）3608家，基金會89家（僅指那些直接以兒童為對象），此外還有以青少年為對象的社會組織近1萬家。[16]其中，兒童類社會團體主要包括提供健康促進、志愿者服務、文化藝術、兒童關愛、閱讀等服務在內的社會組織，譬如浙江省兒童福利救助協(xié)會，主要開展理論研討、專業(yè)培訓、咨詢服務、信息交流，協(xié)助政府開展標準制定等業(yè)務。社會服務機構則直接涉及兒童的醫(yī)療康復、貧困、教育以及成長等相關服務，譬如北京市石景山區(qū)泉源兒童之家，關注對孤殘兒童和貧困家庭兒童的醫(yī)療、康復、教育及支持性成長的救助，同時，也從事其他有助于兒童生命、健康、生存、發(fā)展的相關工作?；饡惿鐣M織則既有針對特殊兒童，也有針對普通兒童的相關資金支持和服務提供，譬如北京嫣然天使兒童公益基金會重點向唇腭裂兒童提供醫(yī)療健康服務、家庭支持服務，也資助公眾教育和行業(yè)提升以及普通兒童的醫(yī)療、教育和貧困等?？傮w來說，相對于社會組織的快速發(fā)展，直接以兒童福利為服務內容的社會組織還難以匹配不斷增長的社會需求。

在上海，兒童類社會組織呈現(xiàn)類似的發(fā)展。上海社會組織公共服務平臺數(shù)據顯示，截至2020年底，與兒童群體相關的更多是以青少年服務為主的文體、教育培訓等內容的社會組織，相關記錄達到468條，但直接聚焦兒童福利服務的社會組織僅有89家，包括4個社會團體、4個基金會和81個民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）。[17]第一，兒童類社會團體。主要包括兩類：一是兒童咨詢服務平臺，主要內容為開展技能培訓、職業(yè)介紹、扶貧幫困、婦女法律援助等;二是兒童教育方面的交流和信息溝通?？梢哉f兒童類社會團體主要是基于兒童發(fā)展理念為兒童成長提供相關服務和信息平臺，而且有許多工作是將婦女兒童放在一起，從事的工作重心未必是兒童福利服務。第二，兒童福利基金會。上海兒童類專項基金會包括上海市兒童基金會、上海市兒童健康基金會、上海華健兒童傷害預防公益基金會以及上海市兒童福利基金會。其中上海市兒童福利基金會的業(yè)務范圍更為聚焦，主要集中于特殊兒童對象的福利服務，即為孤殘兒童、困境兒童、農村留守兒童等特殊困難兒童提供救助養(yǎng)育、康復治療、助學幫困等各類兒童福利服務。第三，民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）。其服務內容較多，既有開展社區(qū)兒童服務，也有針對孤獨癥、殘疾兒童的治療和感統(tǒng)訓練、心理咨詢和指導、社會工作服務等內容（詳見圖1①），但多以社區(qū)中家庭為對象，以主題講座、舉辦公益活動、組織課題研究方式為普通兒童提供相關服務。為有特殊困難兒童提供具有針對性照料服務的社會組織較少，已有開展的服務內容包括：自閉癥兒童、殘疾兒童的寄養(yǎng)、康復訓練和助醫(yī)助養(yǎng)等服務;特殊困難兒童的政策咨詢、上門服務、助學幫困等服務;專業(yè)社會工作服務;心理咨詢、心理援助和危機干預等服務。

上述內容顯示，上海作為兒童福利發(fā)展走向前列的城市，社會組織已經深度介入涉及兒童群體的所有領域，但主要參與到以“青少年”為標簽的普通兒童服務中，為特殊兒童提供福利服務的社會組織數(shù)量和規(guī)模仍然有限。2019年上海市兒童福利處調查報告顯示，具備為特殊困難兒童提供針對性照料服務能力的社會組織僅74家，包括兒童照料類社會組織35家（涉及自閉癥兒童、殘疾兒童的寄養(yǎng)和康復訓練以及為患病就醫(yī)兒童提供助醫(yī)助養(yǎng)等服務）、兒童服務類社會組織39家（涉及特殊困難兒童服務、社會工作專業(yè)服務、兒童心理咨詢服務等）②，還難以滿足各類兒童的個性化需求（詳見表1③）。譬如，上海2020年基礎教育階段在校自閉癥學生就有802名，如何滿足自閉癥兒童在基礎教育以外的服務就需要社會組織參與，但能夠為其提供服務的全部社會組織只有91家（其中很多是成年康復機構，并非針對兒童）。④

三、兒童福利服務中的政府與社會組織互動

關于政府與社會組織之間的關系經常隱藏在國家與社會關系的整體研究中，國內外學者對于兩者關系的討論由于情境不同存在諸多差異。西方學者關于政社關系主要有市民社會和法團主義兩大理論視角，前者強調社會組織可以彌補政府失靈在提供公共產品和服務中發(fā)揮特殊作用，后者則強調國家或政府對于社會的整合，政府基于自身目的而與社會組織之間形成某種交換和合作關系。這兩種理論視角也經常運用于我國社會治理體制改革的解讀中，但西方范式與我國本土經驗之間的緊張和適用性分歧一直存在。在本土研究中，結構主義和行動主義成為分析政社關系的重要理論工具，前者聚焦于政社關系的結構性特征，以及錨定政社互動形態(tài)中的主體位置與權力關系，包括控制論和合作論兩種;后者則關注政社互動過程中的主體行動及其策略邏輯，包括依附論和自主論。[18]雖然具體的分類方式和提法存在差異，但都強調政府與社會組織的自身動能性，兩者是一種動態(tài)雙向的關系。

社會組織因為具有靈活、專業(yè)、社會動員等優(yōu)勢可以實現(xiàn)“服務替代”，[19]公共服務供給離不開社會組織的積極參與，需要通過鼓勵政府購買、委托等多種方式來引導和支持社會組織參與，在具體服務中形成政府與社會組織的合作伙伴關系。對于那些僅提供服務而無挑戰(zhàn)權威特性的社會組織，應該積極推進政社合作策略。[20]當然，也要看到社會組織時常存在失靈現(xiàn)象，社會組織因活動空間、技術能力和資源鏈接等諸多方面的缺陷而導致服務質量和效率不高，這有可能導致“政府回購服務”實現(xiàn)逆向替代，[21]要求政府對社會（組織）提供政策層面的保護和資源方面的支持。在兒童福利領域，社會組織的能力和參與度還非常有限，互動表面活性不足、社會力量參與不暢、資源統(tǒng)籌效能有限、福利服務內容供需脫節(jié)等是導致社會力量活力釋放不夠、兒童福利服務發(fā)展滯后的重要原因。[22]要實現(xiàn)社會組織的積極參與，形成良好的政社關系，不斷提升兒童福利服務供給水平，政府必須在政策等多方面持續(xù)加大引導和扶持，同時，考慮到其服務對象是兒童的特殊性，政府必須對其行為進行規(guī)范化管理。而對于社會組織來說，則主要依靠自身的社會服務能力來實現(xiàn)與政府之間的互動，可以說基于行政權力配置和專業(yè)技術能力形成的互動已成為兩者互動的主要方式。接下來，以上海為例，對政府與社會組織互動的過程進行探討，考察兒童福利服務中的政社互動形式以及政社互動的背后邏輯。

（一）基于行政權力配置的互動：政府對社會組織的引導、扶持與規(guī)范

行政權力配置通常是指縱橫雙重角度形成行政權力協(xié)調配合的內部結構體系以及政治權力向行政權力轉變過程的合理和合法，[23]其過程意味著在政府內部及處理政府與社會關系中的分權和授權。隨著我國政府職能的不斷轉變和社會的持續(xù)分化和轉型，政府購買服務成為政府行政權力配置調整的重要內容。在兒童福利領域，政府購買服務這種形式已經得到廣泛推行。政府為吸納社會組織參與服務供給，不斷強化對于社會組織的引導、扶持與規(guī)范。譬如，專門出臺《上海關于促進和規(guī)范特殊兒童服務類社會組織發(fā)展的意見》（滬民兒福發(fā)〔2019〕7號），從政府購買、培育孵化、人才隊伍建設三個方面對參與兒童福利的社會組織進行扶持和引導，同時，強調支持社會組織在托育服務、家庭服務、健康服務等領域積極承接項目和提供專業(yè)服務，為社會組織積極參與兒童福利提供有利環(huán)境和條件，持續(xù)推動社會組織在兒童福利事業(yè)中發(fā)揮作用。[24]

1.引導和扶持社會組織參與兒童福利供給

在兒童福利服務提供中，政府可以通過打包委托、合作共生、專項政府購買服務等方式形成與社會組織之間的合作，而引導和扶持的方式體現(xiàn)在兩個方面。一是項目培育。上海市通過政府委托、項目合作、重點推介和孵化扶持等方式，降低運營成本，加大兒童類社會組織的培育力度，推動社會組織加強專業(yè)化、精細化和精準化服務能力建設。其中，尤其要加強人才隊伍建設，積極推動把社會組織中從事特殊兒童教育的人員納入上海特教人員范圍，在崗位培訓、職稱評聘等方面給予傾斜支持，對從事兒童福利服務的社會組織中持有社會工作師證、特殊教育教師資格證等專業(yè)技術人員給予補貼。同時，鼓勵專業(yè)院校與該領域內的社會組織開展合作，以其作為兒童福利服務的實訓基地，加快兒童福利社會工作者的培養(yǎng)。二是政策優(yōu)惠。除了針對所有社會組織的水、電、煤、有線電視等公共事業(yè)收費優(yōu)惠政策之外，考慮服務對象是兒童的特殊性，鼓勵從事兒童福利服務的社會組織購買綜合責任保險或給予其專項補貼，有條件的區(qū)還可以通過公益創(chuàng)投、補貼獎勵、提供場所、減免費用等多種方式，支持相關社會組織啟動成立和初期運作，降低其運行成本。

2.加強政策規(guī)制和指導

為了確保兒童利益能夠得到充分保障，上海市政府不斷強化對兒童福利服務過程的規(guī)范和指導?？紤]到許多社會組織存在服務能力不足、運營不夠規(guī)范等問題，基于兒童的人身安全考慮，對于那些提供生活照料、養(yǎng)護等兒童福利服務的社會組織，政府從登記指導、服務指導、監(jiān)督管理、信息公開等方面強化機構運行和服務的安全性、規(guī)范性和專業(yè)性。同時，通過明確兒童福利服務組織的主管部門，制定針對特殊兒童的服務標準、從業(yè)人員標準、設施配置標準和活動項目標準，進一步加強對其規(guī)范指導。2020年考慮到新冠肺炎疫情對于兒童群體的沖擊，為進一步加強兒童福利服務和兒童保護，上海市政府專門出臺相關疫情防控工作規(guī)范，對于兒童福利服務機構在應急預案、防控宣傳、封閉管理、分區(qū)域管理等10個方面加以規(guī)制和指導，對于社區(qū)特殊兒童，則明確每日關愛機制、納入社區(qū)防控體系、基本生活保障、實際生活照料、防控宣傳等6個方面的規(guī)范要求。[25]

（二）基于專業(yè)技術的互動：社會組織的專業(yè)技術服務和資源整合能力

相較于社會組織的獨立性，當下我國社會組織的專業(yè)性、公信力、制度建設等自身能力和管理問題更值得關注，[26]這也是公共服務供給中社會組織與政府之間形成互動合作的基礎。組織社會學認為當工作嵌入復雜的“技術關系”和跨組織的“交換網絡”時，組織的核心任務在于理性地完成技術性活動與協(xié)調外部依賴關系。[27]從社會組織的角度可以將社會服務能力分為兩個關鍵要素，即“專業(yè)技術”與“資源整合”。政社合作獲得的“專業(yè)技術”并非必然改善社會服務質量，“技術應用”還需要組織資源的相互構造，[28]由此需要從專業(yè)技術服務能力、資源整合能力兩個方面來分析。

1.專業(yè)技術服務能力

對于專業(yè)技術能力，一般都是采取專業(yè)資格等級來衡量，但是對于社會組織來說只考慮專業(yè)技能等級證書持有情況并不夠，還需要采用綜合指標。

《上海社會組織評估指標》中關于社會服務機構的評估，確立了基礎條件、內部治理、工作績效和社會評價4個一級指標，其工作績效中關于服務提供和業(yè)務服務的二級指標，由業(yè)務規(guī)模效益、服務專業(yè)性、服務效果與影響、服務政府、服務社會等三級指標構成，其中服務專業(yè)性從服務定位、服務技術能力、服務過程的資源保障來評估。[29]從上海2020年第一批、第二批社會組織評估結果看，沒有一家從事兒童福利服務的社會組織達到3A級別，僅有1家針對青少年的社會工作類組織（上海市陽光社

區(qū)青少年事務中心）入選5A， 其主營業(yè)務包括政府委托的14—25周歲社區(qū)青少年教育、管理和服務事務，突出顯示其技術能力、資源保障能力總體還不高。[30-31]該類社會組織持有“社會工作者”資格證書人員占比較低，兒童類服務培訓途徑少、培訓與工作匹配度低，而且人員穩(wěn)定性差，員工薪酬普遍不高，大部分剛入職的員工薪酬在每月3500—5000元不等，平均工作年限為2—3年，[3]這些問題對其提高專業(yè)兒童服務的能力帶來較大限制。

當然不能依此完全否定該類組織的專業(yè)性，在社會組織評估的4個一級指標中，涉及服務專業(yè)性內容的指標所占權重不高。因此，是否能夠對兒童類社會服務機構專業(yè)化水平進行有效衡量還存疑。

這個評估標準是針對所有社會組織的，主要強調的是社會組織自身的組織建設、內部管理能力建設，它并不是針對專業(yè)服務能力的指標，所以我覺得不是很合適。（2021年1月8日 A社會組織人員TY）

實踐中由基層民政部門委托第三方進行評估，其評價標準往往基于經驗或其他服務領域的標準（譬如養(yǎng)老服務或兒童社會工作），其專業(yè)技術能力評估具有一定的科學性和規(guī)范性，但較少考慮到兒童類社會組織的特質。

缺少對（各類）社會組織評估的一個體系。比如，養(yǎng)老社會工作評估標準，老人（需求） 該怎么評估，機構該怎么評估，現(xiàn)在考核放權給了區(qū)民政局，但區(qū)一級很難把握標準。（2020年11月7日某區(qū)民政工作人員Y）

由此可見，當前關于兒童類社會組織的能力評估缺少一個統(tǒng)一標準，主要由各區(qū)根據其他社會組織的招標要求來做判斷，尚未實現(xiàn)對專業(yè)能力的有效評價。

2.資源整合能力

在兒童福利服務供給中，政府尋求社會組織參與，更多是希望利用社會組織提供公共服務的能力，而且政府在購買服務的過程中多策略地擴大非對稱依賴，使社會組織成為公共服務供給的長期協(xié)作者。對于社會組織來說，一方面需要擴大自身的行動空間，另一方面則需要積極尋求資源，通過內外部協(xié)調合作來達成服務目標。這要求社會組織不斷強化自身資源鏈接和整合能力，這種鏈接既包括不同團體資源合作，也包括鏈接政府資源。對于資源整合能力，有學者從服務整合（顧客層面）、系統(tǒng)整合（組織層面）和系統(tǒng)發(fā)展（系統(tǒng)層面）三個方面來探討政府與其他主體的協(xié)作供給，強調服務供給要實現(xiàn)服務對象、服務提供組織之間以及與不同性質的服務系統(tǒng)之間的關系和互動，協(xié)作越深整合能力要求越高。[32]在兒童福利服務供給中，這種協(xié)作供給主要表現(xiàn)為兩個方面。

一是服務資源整合。對于社會組織來說，其需要充分利用最廣泛的社會力量來實現(xiàn)資源鏈接，實現(xiàn)問題的有效干預和解決，同時，對于社會組織來說，維持自身的生存發(fā)展也至關重要。

社會組織需要承接好多項目，如果依靠單一來源的話早就死掉了。政府會顧慮將這么多錢投在不同項目上，可能會造成疊加或者重復給了同一個社會組織，需要在資金使用和項目匹配上劃清界限，但實際上這是分不清的。（2020年11月7日某區(qū)社區(qū)服務中心工作人員M）。

對此，社會組織會從資金和服務資源上盡可能尋求政府多部門的支持和協(xié)作，但是這種資源鏈接和整合更多是尋求與政府資源的整合，缺少與社會其他主體間的橫向合作。

二是服務隊伍整合。社會組織自身的人員很少，要很好地完成兒童福利服務這樣復雜系統(tǒng)性的事情，就必須實現(xiàn)人員隊伍的整合。在上海三級兒童福利服務體系中，所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備兒童督導員，居村委配備兒童主任，人員隊伍架構已經基本齊整，但還存在兼職或人員能力不足問題。

很多社會組織就幾個人，人手非常有限。雖然也招募了一些社會工作者，但兒童福利事務太多太雜。既要提供困境兒童個案服務，又要參與社區(qū)兒童類項目運作。這就必須要志愿者、社區(qū)居民、轄區(qū)企業(yè)等主體共同來做。（2020年12月7日某區(qū)基金會工作人員M）

社會組織要發(fā)揮作用或開展相應服務，必須努力實現(xiàn)與現(xiàn)有人員的對接，同時，還要努力實現(xiàn)橫向合作，譬如通過志愿者平臺來保證人員儲備的充分性。上海志愿者網絡平臺數(shù)據顯示，2020年涉及兒童群體的項目招募達到171條記錄，其中直接以困境兒童為對象的活動招募有3條記錄，內容為志愿幫扶、兒童關愛和DIY烘焙等，參與人數(shù)分別為13人、50人和11人。⑤可以說，在社會組織自身人員有限的情況下，志愿者成為兒童福利服務項目的重要參與人員。

四、社會組織參與兒童福利服務供給的困境

基于以上分析，可以看到政府不斷加大引導、扶持、規(guī)制和指導社會組織參與兒童福利服務供給，政策環(huán)境得到不斷改善，但對于兒童類社會組織如何鼓勵、支持和監(jiān)督評估，還存在諸多需要改進的地方。而社會組織自身在專業(yè)技術和資源整合能力上也存在不足，極大地影響了政府與社會組織合作的效能，進而影響了兒童福利服務供給的質量和水平。

（一）社會組織參與的結構性支持困境

兒童福利服務供給需要社會組織廣泛參與，社會組織在供給結構中的位置決定了其行動的邏輯和可利用資源的情況，進而影響了其與政府合作的效果以及福利目標的實現(xiàn)。從上海兒童類社會組織的發(fā)展狀況看，其對政府的依賴性較強，行動的自主能力較差，而政府對其資源支持有限進一步制約了社會組織的生存和健康發(fā)展能力。

1.社會組織依賴性較強

社會組織在組織形式、管理體制和活動經費等方面都嚴重依賴政府。這種合作依賴關系的形成有著深層的現(xiàn)實動因，但也導致社會組織內生動力較弱。從上海實踐來看，其兒童福利服務領域中的社會組織也普遍存在這種結構困境，具體表現(xiàn)在三個方面。一是行動依靠政府授權。社會組織依據與政府間的購買或委托協(xié)議在兒童福利領域開展服務，資金使用、活動運作等都需遵循相關合同規(guī)定，各種組織資源調配和活動開展都依賴于政府、基層社區(qū)平臺進行配合和提供合法性，這使得其活動范圍與方式、資源使用與鏈接等受到限制。二是資金依賴。除了部分以普通兒童文體教育服務為內容的社會組織可以通過增值服務獲得收益以外，絕大多數(shù)兒童類社會組織都依賴于政府（或部分社區(qū)基金會）提供資金支持。在上海，盡管社會組織通過政府購買已經廣泛參與到兒童福利服務領域，但由于資金支持有限且不固定，大多數(shù)社會組織為了生存需要同時參與多個領域的招投標，最大可能地獲得政府多部門的資金和行政資源以維持自身的生存。在政府購買服務中，社會組織承接的項目大部分為限定性經費項目，人員經費所占比例較低，且業(yè)務缺乏其他渠道經費來源;同時，兒童類社會組織尚難以達到4A或5A等級，從而影響其項目購買數(shù)量和經費支持力度。某些社會組織只能依靠街鎮(zhèn)和社區(qū)的經費支持、租金減免等維持其活動的開展。盡管2020年上海市級層面專門成立兒童福利基金會對相關社會組織給予資金支持，但其資金來源仍然是以社會資金為主，支持力度仍然有限。三是考核約束。政府往往需要依據相關考核指標對社會組織的服務或活動效果進行評估和驗收，兩者之間的監(jiān)督評估者和服務生產者的關系，使得社會組織會充分基于委托方意圖辦事，缺乏行動的自主意識，呈現(xiàn)較強的行政依賴，其與政府之間難以形成平等的伙伴關系。[33]

2.缺乏有效的監(jiān)督和評估機制

就社會組織評價來說，上海在全國最早制定政府購買社會組織的績效評價體系，確立了包括項目決策、項目管理和項目績效在內的指標維度。但這種“事前規(guī)劃—事中監(jiān)管—事后評價”的整體績效評價，由于受到傳統(tǒng)監(jiān)管模式影響，基層政府不斷強化事中監(jiān)管，而對事前規(guī)劃和事后評價重視不足，[34]同時績效評價管理辦法執(zhí)行中的變通性解釋以及監(jiān)管、評價措施的模糊性，使得基層政府在履行監(jiān)管、評價職責中存在隨意性。[35]在政府購買兒童類社會組織服務的基層執(zhí)行過程中，由于專門評估指標缺失，難以采取明確的績效約束，其監(jiān)督評估很多時候只能參考兒童社會工作機構或養(yǎng)老服務的相關指標。而且相關的評估和考核充分放權給區(qū)級民政部門，由其根據社會組織的招標要求自行判斷，實踐中常常局限于滿足流程的規(guī)范性但難以做到有效評估。同時在評估過程中受制于專業(yè)人員素質和程序規(guī)范性，很多第三方評估人員對于社會組織運作的項目和績效目標了解不夠。在上海，有能力參與政府購買的兒童類社會組織不多，其不同于養(yǎng)老服務有眾多的參與競標者，在民政部門主導、社會組織有限參與的情況下，難以實現(xiàn)社會組織的服務能力客觀評估，只能加強個案督導和遵循一般的社會組織評估標準來實現(xiàn)規(guī)范和約束。隨著兒童福利的政府主體責任明確，其職能部門兒童福利處正在協(xié)同社會工作協(xié)會、福利機構等相關部門推進獨立的評估指標，但關于如何應用評估的結果還沒有清晰的方向。

（二）社會組織參與的專業(yè)行動困境

1.專業(yè)服務能力較弱

兒童福利領域的社會組織數(shù)量比較少，尤其是從事兒童照料類服務的社會組織還不多，其介入的具體服務存在較強的同質化。在普通兒童服務方面，上海社會組織多集中于兒童或青少年的文體活動類、手工類等服務，課程輔導類服務較少。這使得社會組織自身特色不足，沒有突出的品牌項目，活動創(chuàng)新性不夠。在特殊兒童服務方面，社會組織未能充分表現(xiàn)出其專業(yè)性和不可替代性，人員專業(yè)能力不足。譬如較有影響力的青聰泉、三葉草這兩家社會組織，持有“社會工作者”資格證書的人員分別占成員總數(shù)的6.9%、10.71%，極大影響了其提供福利服務的專業(yè)化水平。⑥同時由于該類社會組織可利用的資源較少，普遍難以持續(xù)和有效地開展服務活動，在籌集資金、項目策劃、項目運作等方面離目標要求還存有差距。許多社會組織不能專注于提供兒童類服務，既服務于兒童，也服務于社會孤老、傷殘人士等，其服務對象年齡跨度大，業(yè)務范圍也更為綜合，包括為老年人和困難婦女提供便民服務、為家庭開展教育指導、為社會工作開展宣傳培訓等，但實際上許多兒童服務項目（尤其困境兒童） 的開展需要比其他服務項目消耗更多的人力。

2.社會動員能力受限

社會組織一方面需要積極與政府形成互動，另一方面還需要積極尋求社會力量的合作，譬如社區(qū)基金會、社會公益團體、企業(yè)、社區(qū)居民等，尤其是對在社區(qū)開展兒童類項目的社會組織來說，能否獲得社區(qū)居民的支持至關重要。目前政府全力打造的兒童督導員、兒童主任隊伍已經全面建成，要求社會組織的行動充分利用政府的組織網絡，尤其是在社區(qū)內要廣泛地依靠兒童相關人員隊伍，凝聚社區(qū)居民力量，積累社會資本來實現(xiàn)兒童服務類活動的良好展開。然而，很多時候社會組織還難以有效鏈接到資源平臺，充分獲得兒童服務對象的相關信息。在上海，困境兒童的信息主要來自居委會或職能部門，出于政府信息保密或隱私權保護的考慮，社會組織往往難以充分獲得服務對象的家庭監(jiān)護能力相關信息，從而實現(xiàn)對服務對象的有效評估和服務介入。同時，社會組織在社區(qū)獨立開展工作的能力十分有限，需要更多地依靠政府來鏈接資源和人員，通過發(fā)揮志愿者、社會工作者、社區(qū)居民、企業(yè)以及慈善公益組織的力量來實現(xiàn)服務供給。但這種資源利用更多在于內部資源整合，缺少外部資源共享平臺和導入機制，極大限制了社會組織多方資源橫縱合作的可能性，從而導致社會組織難以實現(xiàn)社會多元主體力量的充分動員和引導參與。這不僅使其專業(yè)性受到質疑，而且影響了社會組織的社會資本形成和行動空間拓展。

五、社會組織參與兒童福利服務的機制創(chuàng)新路徑

適度普惠型兒童福利體系的構建和完善，在強化政府責任的基礎上，需要包括社會組織在內的多方協(xié)作協(xié)同。要實現(xiàn)兒童福利的高質量發(fā)展，就必須充分發(fā)揮社會組織在民生保障和社會治理創(chuàng)新中的主體作用，不斷構建和完善政府與社會組織之間的良性互動機制，踐行兒童優(yōu)先理念，不斷加強兒童福利供給。兒童類社會組織面臨的結構問題和行動困境，可以從四個方面加強改進。

（一）持續(xù)推進政社關系調整，鼓勵和支持兒童類社會組織自主創(chuàng)新

在當前兒童福利服務整體供給不足的情況下，要進一步落實政府對于孤殘、困境兒童和留守兒童等重點群體的“兜底”保障責任，還需要不斷轉變其自身職能，推進治理體制機制創(chuàng)新，不斷加強對于社會組織的扶持和引導。一是要持續(xù)加大兒童類社會組織的培育和扶持，譬如可以撥出?？罨蚓哂嗅槍π缘馁Y金扶持，為其提供孵化與培育以及活動開展經費補貼，對于從事比較緊缺的照料類兒童服務的社會組織，還可以設立相應的獎勵經費。二是要鼓勵和支持社會其他主體對于兒童類社會組織的扶持，可以設立專門基金會（譬如上海的兒童福利基金會）、搭建社會募捐平臺對兒童類社會組織進行重點支持，還可以通過加大項目制的推進，以項目平臺來支持其服務運作。三是要考慮到兒童福利服務的特殊性，兒童群體具有發(fā)展性特點，要肯定他們自身的主體性以及服務本身的發(fā)展性和連續(xù)性，政府要積極引導社會組織創(chuàng)新服務內容和形式，滿足兒童群體發(fā)展性和連續(xù)性的服務需求。

（二）加大政策供給，鼓勵和支持社會組織提供專業(yè)化服務

為滿足兒童的多樣化需求，推動兒童福利服務事業(yè)的高質量發(fā)展，必須加大社會組織相關人才的培育，提升他們的專業(yè)化服務能力。一是政府職能部門可以立足提升社會組織的專業(yè)能力，通過出臺相應的法律法規(guī)和部門規(guī)章，聚焦社會組織專業(yè)化能力的提升，為其工作人員提供知識技能、政策法規(guī)等培訓，對具有發(fā)展?jié)摿?、能夠提供專業(yè)兒童福利服務的社會組織進行專業(yè)化、多層次培育。尤其是對于那些有望轉型的兒童類社會組織，要充分利用現(xiàn)有社會組織孵化平臺，對其結對幫扶、重點培養(yǎng)，不斷加強專業(yè)兒童類社會組織的培育。二是可以充分利用“互聯(lián)網+”、物聯(lián)網技術等打造搭建社會組織信息服務平臺，提升社會組織鏈接社會資源的能力。同時，還可以充分發(fā)揮社會工作者協(xié)會的作用，組織專家隊伍加強項目管理和現(xiàn)場督導，提高項目專業(yè)化水平。三是可以通過打造職業(yè)人才認證，健全和完善社會組織的人才教育制度，不斷加強兒童類社會組織的人才培育機制。同時，要積極引入第三方組織和基層社區(qū)參與社會組織服務評估，推動兒童福利服務的專業(yè)化發(fā)展。

（三）打造資源共享平臺，充分引導社會參與

社會組織要充分利用兒童福利機構和未成年人保護中心打造的載體平臺，依靠此類兒童福利橫縱體系，有效整合社會資源，引導社會參與。一是要建立聯(lián)動平臺，使兒童類社會組織可以順利轉介需要專業(yè)幫助的兒童，也可以尋求與多個部門或機構（如社會工作協(xié)會、基金會、兒童醫(yī)院、律師事務所等）合作，在流轉過程中產生的經費可以在結案后申請，而不是必須前置性申請。同時，隨著未成年社會保護網絡的不斷健全，社會組織還應該積極依托區(qū)級未成年保護中心的平臺載體，積極尋求與多主體之間的聯(lián)動。二是要充分利用兒童友好社區(qū)提供的相關資源平臺。兒童友好社區(qū)致力打造的兒童之家，既可以接觸到社區(qū)內的孤殘、困境兒童等，也可以在社區(qū)為普通兒童提供便利服務。由此，可以充分發(fā)揮現(xiàn)有“一中心多站點”的網絡布局，引導專業(yè)社會組織參與社區(qū)兒童友好社區(qū)的建設，整合資源和優(yōu)化服務，不斷提升兒童福利服務能級。三是要建立兒童福利服務的社會組織資源庫，繪制為兒童提供服務的社會組織地圖，厘清各個社會組織能提供的各項服務。既方便為需求方（各區(qū)及街道政府職能部門）提供菜單式服務，也能為有突發(fā)需求的困境兒童提供幫助。

（四）建立和完善政府購買社會組織服務的監(jiān)督約束機制

政府購買兒童服務項目既要考慮購買程序的公正性，還要考慮項目開展的實際情況。一是目前政府購買兒童服務項目的周期以1年居多，考慮到兒童幫扶的特點，該類項目的服務周期可以適當放寬至2—3年。二是要推進項目制的廣泛運用，進一步完善政府購買服務的實施細則，建立合理有效的兒童服務成效評估機制。在服務期限內要加強社會組織評估與監(jiān)督，績效評價要精細化和立體化，不僅要從量化數(shù)字上進行評價，還需增加質性評價的比例。三是考慮到兒童的成長環(huán)境及其面臨的困境具有特殊復雜性，政府必須嚴格審查社會組織的專業(yè)資質以保證項目成效，避免對兒童造成二次傷害。應進一步規(guī)范項目資金的使用方向，重點向滿足困境兒童人身安全、康復、心理服務、社會融入等基本需求方面的服務傾斜。總體來說，政府必須進一步加強兒童類社會組織的規(guī)范和引導，把促進社會組織發(fā)展及完善購買服務的內容納入績效評估與監(jiān)督問責機制中，確保社會組織的兒童福利服務供給能夠規(guī)范運行和可持續(xù)性發(fā)展。

注釋

①②⑥參見2020年8月上海民政局兒童福利處內部資料《關于促進和規(guī)范兒童照料服務類社會組織發(fā)展的調研報告》。

③根據相關社會組織網站信息整理所得。

④根據自閉癥家園網數(shù)據整理所得，網址為https：//www.asd-ho me.cn/InstitutionDlist/regoin_id/10543.html。

⑤根據上海志愿者網絡平臺數(shù)據整理所得，網址為https：//sh.zhiyuan yun.com/。

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The Dilemma and Mechanism Innovation of Social Organizations Participating in the Supply of Children’s Welfare Services： A Case Study of Shanghai

ZHU Hao， XU Shuhong

（School ofPolitical Science and Public Administration， East China University ofPolitical Science and Law， Shanghai， 201620， China）

Abstract： Social organization serves as an important supplier of children’s welfare services， so how to play its role has become critical to improve children’s welfare services. Taking the experience of Shanghai as a typical example， this article discusses the interactive relationship between the government and social organizations. It is found that the way of providing services and their contents are far from meeting the needs of children. There are structural and action dilemmas ranging from strong dependence， absence of effective supervision and evaluation mechanism to poor professional services and social mobilization. Therefore， high-quality development of children’s welfare requires promotion from four aspects including encouraging and supporting social organizations to innovate services， building a resource-sharing platform， upgrading service specialization as well as establishing and improving the supervision and constraint mechanism of government procurement for public services.

Key words： social organizations; children’s welfare; mechanism innovation