姜茂增 劉惠榮

(1 上海海洋大學(xué)海洋科學(xué)學(xué)院,上海 201306;2 中國海洋大學(xué)法學(xué)院,山東 青島 266100)

0 引言

科學(xué)活動(dòng)是南極地區(qū)最主要的人類活動(dòng)類型,科學(xué)活動(dòng)也成為南極條約體系所規(guī)制的最重要事項(xiàng)。在南極地區(qū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性科學(xué)活動(dòng)是取得南極條約協(xié)商國地位的前提,也是各國在南極地區(qū)體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性存在的一種方式?！赌蠘O條約》確立了南極地區(qū)科學(xué)研究自由的基本原則,《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》規(guī)定了科學(xué)優(yōu)先的原則,要求各國在規(guī)劃和進(jìn)行活動(dòng)時(shí),應(yīng)優(yōu)先考慮科學(xué)活動(dòng)。自 1961年第一次南極條約協(xié)商會(huì)議(Antarctic Treaty Consultative Meeting,ATCM)召開以來,各南極條約協(xié)商國積極起草協(xié)商實(shí)施各種類型的南極國際法文件,以此規(guī)制科學(xué)研究等諸多類型的人類活動(dòng),實(shí)現(xiàn)本國在南極國際治理中的主導(dǎo)權(quán)。中國自1985年建立首個(gè)南極科學(xué)考察站以來,在南極自然科學(xué)領(lǐng)域取得了長足進(jìn)展,但是,在參與南極國際治理方面與美澳英等國相比仍然存在較大差距,這些國家在20世紀(jì)90年代提議制定了諸多南極特別保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃,而中國在2008年才首次單獨(dú)提出了一份建立南極特別保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃[1]。

參與制定規(guī)范的能力和開展科學(xué)活動(dòng)的能力協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)一個(gè)國家在南極合法權(quán)益的前提和保障。而參與規(guī)范的制定,首先需要回答的一個(gè)問題是:現(xiàn)有南極條約體系是如何規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的？這個(gè)問題又可以具化為,現(xiàn)有規(guī)范或規(guī)則的內(nèi)容形式作用機(jī)制等諸多要素都是怎樣的國際法形態(tài)？系統(tǒng)把握和分析現(xiàn)有南極科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范或規(guī)則的組成結(jié)構(gòu)和機(jī)制等,將為我國更廣泛和深入?yún)⑴c南極條約體系的發(fā)展與完善提供理論支撐和參考。本文中有四個(gè)容易混淆的概念:規(guī)制規(guī)定規(guī)范規(guī)則?！耙?guī)制”在本文中是指南極條約協(xié)商會(huì)議通過制定國際法規(guī)范來規(guī)制南極地區(qū)的人類活動(dòng)。“規(guī)定”在本文中是指南極條約協(xié)商會(huì)議文件中具體的條文,在個(gè)別情況下也是指某項(xiàng)決議等對(duì)某事項(xiàng)做出規(guī)定。在本文中“規(guī)范”的范圍比“規(guī)則”更加寬泛,下文將會(huì)對(duì)這兩個(gè)概念做更詳細(xì)的解釋。

為了回應(yīng)上述問題,本文對(duì)現(xiàn)有南極條約體系中規(guī)制科學(xué)活動(dòng)最多體量最大的南極條約協(xié)商會(huì)議文件進(jìn)行規(guī)范文本分析。在論文結(jié)構(gòu)上,本文首先解釋和分析了南極條約協(xié)商會(huì)議文件的形式和在南極條約體系中的作用。然后,通過對(duì)南極條約協(xié)商會(huì)議在1961—2019年通過的全部會(huì)議文件中規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的規(guī)定進(jìn)行整理歸納,本文發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定由被規(guī)制的主體規(guī)制行為的模式被規(guī)制的對(duì)象三部分所構(gòu)成。單獨(dú)或共同以這三項(xiàng)構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn),可以劃分七種規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范類型。本文將其分類界定為:支持科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范基于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范參考科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范需要科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范管理科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范定義科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范和綜合類的規(guī)范。在第3 部分和第4 部分,本文進(jìn)一步解釋了這些規(guī)范的構(gòu)成要件的含義以及這些會(huì)議文件的國際法性質(zhì)。

1 會(huì)議文件在南極條約體系中的作用和形式

南極條約體系是由《南極條約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(下文簡(jiǎn)稱《議定書》)以及南極條約協(xié)商會(huì)議通過的措施決定決議等組成[2](25)。在南極,國家主體的廣泛參與使南極條約體系具有國際法上普遍效力,其體系中的主要原則已經(jīng)成為國際習(xí)慣法[3](539-540)。至2020年10月,《南極條約》共有54 個(gè)締約國[4],約占世界主權(quán)國家數(shù)量的四分之一。根據(jù)《南極條約》第九條的規(guī)定,在南極地區(qū)開展“實(shí)質(zhì)性科學(xué)活動(dòng)”的國家有權(quán)參加南極條約協(xié)商會(huì)議,具有參與協(xié)商國會(huì)議決策的權(quán)利。目前有29 個(gè)國家具有南極條約協(xié)商國地位,有25 個(gè)國家屬于不具有決策權(quán)的非協(xié)商國。

為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)條約及其議定書的目標(biāo)與原則,《南極條約》建立了會(huì)議協(xié)商機(jī)制。根據(jù)《南極條約》第九條第一款的規(guī)定,締約國的代表們應(yīng)當(dāng)就共同關(guān)心的南極事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商,“并闡述考慮以及向本國政府建議旨在促進(jìn)本條約的原則和宗旨的措施”[5]。基于此規(guī)定,在南極條約體系的框架下,南極條約協(xié)商會(huì)議定期召開會(huì)議,制定并以協(xié)商一致的方式通過決議決定和措施等會(huì)議文件。

這些會(huì)議文件是履行南極條約體系原則與目標(biāo)的重要方式,對(duì)于南極條約體系的實(shí)施和完善具有重要意義,同時(shí)也是各國參與南極治理的最重要最直接的法律工具。例如,各國對(duì)于《議定書》中關(guān)于微小環(huán)境影響的規(guī)定存在爭(zhēng)議,某項(xiàng)人類活動(dòng)在何種程度上會(huì)產(chǎn)生超過《議定書》所規(guī)定的微小的影響,各國存在不同的實(shí)踐。對(duì)此,南極條約協(xié)商會(huì)議采取的應(yīng)對(duì)方式是以決議的形式制定新的規(guī)范,包括在1999年制定的決議1(1999)[6],2005年的決議4(2005)中修訂的環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南[7],以及在2016年通過了決議1(2016)中修訂的南極環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南[8]。這些指南雖然并沒有對(duì)影響的程度作出進(jìn)一步的法律解釋,但是提出各國可以參考相關(guān)案例來判斷何種程度的影響屬于微小影響。

南極條約協(xié)商會(huì)議的會(huì)議文件是研究南極條約體系如何規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的最重要的文本材料,這些會(huì)議文件中有諸多規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的規(guī)定。例如,1989年的建議XV-14(1989)促進(jìn)科學(xué)合作的宣言[9],2012年的決議3(2012)促進(jìn)南極合作[10],2016年的決議3(2016)南極陸地地?zé)岘h(huán)境活動(dòng)行為準(zhǔn)則[11],2017年的決議2(2017)南極研究科學(xué)委員會(huì)關(guān)于冰川下水生環(huán)境探索與科學(xué)研究的行為準(zhǔn)則[12]等;以及大量散見于具有法律約束力的措施類文件中對(duì)于科學(xué)活動(dòng)的管理規(guī)定,例如,措施6(2019)154 號(hào)南極特別保護(hù)區(qū)的管理規(guī)定[13]。同時(shí),大量的會(huì)議文件也為分析規(guī)范的類型和結(jié)構(gòu)提供了充足的研究材料。

在目前南極條約協(xié)商會(huì)議中,各國協(xié)商通過的會(huì)議文件共有三種類型:措施(1995年之后)(Measure)決定(Decision)和決議(Resolution)。在1995年之前,還存在第四種類型的會(huì)議文件,為了與1995年之后的“措施”類文件相區(qū)分,在本文中,1994年及其之前的文件被統(tǒng)稱為“建議類措施”(Recommendation)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是,學(xué)者與管理者們對(duì)于1995年之前會(huì)議所通過措施的法律約束力存在爭(zhēng)議。根據(jù)《南極條約》第九條第四款的規(guī)定,“本條第一款所述的各項(xiàng)措施,應(yīng)在派遣代表參加考慮這些措施的會(huì)議的締約各方同意時(shí)才能生效(become effective)?！睂?duì)于該條款中的“生效”,Joyner 教授[14]認(rèn)為此處的效力概念是模糊的,不能等同于產(chǎn)生法律約束力或施加法律義務(wù)的含義,但是,也不能排除這種含義。

為了避免對(duì)于措施是否具有法律約束力的爭(zhēng)議,1995年的南極條約協(xié)商會(huì)議對(duì)會(huì)議文件進(jìn)行了重新分類[14](406-407)。根據(jù)決定1(1995)[15],“措施”在所有的南極條約協(xié)商國批準(zhǔn)后對(duì)締約國具有法律約束力?！皼Q定”規(guī)定的是會(huì)議程序相關(guān)的事項(xiàng)。對(duì)于決定類文件的批準(zhǔn),根據(jù)1997年的決定1(1997)[16],所有涉及程序類的決定文件由締約國的多數(shù)代表作出,雖然該決定在2004年[17]2005年[18]2008年[19]2015年[20]又分別被修訂,但是其中關(guān)于決定文件的作出方式并沒有被改變?！皼Q議”是建議性質(zhì)的文本(a hortatory text),對(duì)于協(xié)商國不具有法律約束力。其中,具有法律約束力的“措施”并不是在制定當(dāng)年即生效,因?yàn)樗鼈冞€需要締約國的批準(zhǔn)。根據(jù)南極條約秘書處的統(tǒng)計(jì),至2020年還有三件“措施”尚未生效,分別是2004年的措施4(2004)旅游和非政府組織活動(dòng)2005年的措施1(2005)附件六(責(zé)任)和2009年的措施15(2009)客船人員的登陸[21]。

這四類會(huì)議文件具有相對(duì)統(tǒng)一的文本格式,主要是由兩部分構(gòu)成,第一部分是前言,第二部分是正文,此外,還有一些文件包含了附件。具體來看,前言部分普遍采用的是念及(recalling)認(rèn)識(shí)(recognising)鑒悉(noting)期待(desiring)等術(shù)語,為文件提供了背景信息原則與目標(biāo)解釋等相關(guān)內(nèi)容。在正文部分,建議類措施措施決議類文件采用的表述是建議各國采取某種行動(dòng);而決定類文件在第二部分采用的表述是“決定”。措施類文件較多的是關(guān)于南極特別保護(hù)區(qū)或管理區(qū)的規(guī)定,并且會(huì)采用附件的形式,為各國提供更加詳細(xì)的關(guān)于保護(hù)區(qū)的管理規(guī)定。一些關(guān)于活動(dòng)規(guī)則的決議類文件,也會(huì)采用附件的方式。但也存在諸多例外,例如,建議XV-14(1989)促進(jìn)科學(xué)合作的宣言[9],不包含前言部分,直接是建議各國政府批準(zhǔn)該宣言。在相當(dāng)多的文件中,前言部分的文字?jǐn)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正文部分。

2 對(duì)科學(xué)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的規(guī)范類型

本文對(duì)1961—2019年南極條約協(xié)商會(huì)議的所有文件進(jìn)行了整理歸納。具體的歸納過程是,逐份閱讀從1961—2019年的所有南極條約協(xié)商會(huì)議文件,以“科學(xué)活動(dòng)”為關(guān)鍵詞,查找這些會(huì)議文件中規(guī)制“科學(xué)活動(dòng)”的規(guī)定。此處的關(guān)鍵詞“科學(xué)活動(dòng)”以《南極條約》所使用的概念為標(biāo)準(zhǔn),分別包括:科學(xué)知識(shí)(scientific knowledge)科學(xué)調(diào)查(scientific investigation)科學(xué)(science)科學(xué)研究(scientific research)科學(xué)項(xiàng)目(scientific programs)科學(xué)人員(scientific personnel)科學(xué)觀測(cè)和結(jié)果(scientific observations and results)科學(xué)或技術(shù)興趣(scientific or technical interest)科學(xué)合作(scientific cooperation)科學(xué)研究活動(dòng)(scientific research activity)科考站(scientific station)科學(xué)考察隊(duì)(scientific expedition)。由此也可以看出,《南極條約》是從廣義的角度對(duì)“科學(xué)活動(dòng)”進(jìn)行規(guī)制,涉及科學(xué)研究科考隊(duì)科學(xué)研究人員科考站科學(xué)成果與證據(jù)等諸多方面。

從會(huì)議文件具體的條文結(jié)構(gòu)來看,本文發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)規(guī)定可以被分為三個(gè)部分:被規(guī)制的主體規(guī)制行為的模式被規(guī)制的對(duì)象。例如,建議VIII-10(1975)規(guī)定,“鼓勵(lì)協(xié)商國在有關(guān)南極海洋生物資源的科學(xué)研究和方案方面進(jìn)一步合作”[22]。在該規(guī)定中,各協(xié)商國(被規(guī)制的主體)鼓勵(lì)行為(規(guī)制行為的模式)科學(xué)研究(被規(guī)制的對(duì)象),共同構(gòu)成了一種支持科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范。單獨(dú)或共同以這三個(gè)組成部分為標(biāo)準(zhǔn),可以將南極條約協(xié)商會(huì)議文件中的規(guī)定劃分為七種規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范類型,分別是:支持科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范基于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范參考科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范需要科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范管理科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范定義科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范和綜合類的規(guī)范。本部分將通過會(huì)議文件中具體的規(guī)定來舉例說明解釋這七類規(guī)范。第3 部分將對(duì)這三個(gè)組成部分做進(jìn)一步的解釋。

2.1 支持科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范

支持科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范是采用不同的規(guī)制行為的模式,采取相關(guān)支持措施等方式來支持南極地區(qū)的科學(xué)活動(dòng)。在被規(guī)制的主體方面,該類型的規(guī)范以國家國內(nèi)管理者科學(xué)家國際組織等為主,支持科學(xué)機(jī)構(gòu)的合作促進(jìn)科學(xué)家的合作等。例如,建議VIII-10(1975)規(guī)定,“鼓勵(lì)協(xié)商國在有關(guān)南極海洋生物資源的科學(xué)研究和方案方面進(jìn)一步合作”[22]。

在南極條約協(xié)商會(huì)議的文件中,該類型的規(guī)范對(duì)于科學(xué)活動(dòng)有不同的支持程度。支持程度的差異可以通過規(guī)制行為的模式進(jìn)行區(qū)分,即共識(shí)行為可為行為鼓勵(lì)行為。低層級(jí)的支持是通過共識(shí)行為來進(jìn)行規(guī)制的,這些規(guī)定的表述主要是認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境限制旅游活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃等以減少對(duì)科學(xué)活動(dòng)的影響,或者是認(rèn)識(shí)到某些區(qū)域?qū)茖W(xué)研究有重要的價(jià)值等。例如,決議5(2018),“認(rèn)識(shí)到南極陸地環(huán)境的多樣化包含著內(nèi)在的和科學(xué)的價(jià)值”[23]。高層級(jí)的支持采用的是可為行為和鼓勵(lì)行為模式,明確規(guī)定支持或促進(jìn)科學(xué)活動(dòng)等,或是在保護(hù)區(qū)中允許進(jìn)行某些領(lǐng)域的科學(xué)研究,例如,措施2(2018)規(guī)定,“允許該區(qū)域進(jìn)行其他區(qū)域無法進(jìn)行的而且不會(huì)破壞該區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)研究”[24]。

在被規(guī)制的對(duì)象方面,該類型的規(guī)范不僅直接規(guī)制科學(xué)活動(dòng),還通過相關(guān)的文化類活動(dòng)來支持科學(xué)活動(dòng),支持將科學(xué)成果分發(fā)給公眾媒體和國內(nèi)的機(jī)構(gòu),對(duì)涉及科考探險(xiǎn)隊(duì)的歷史進(jìn)行遺跡管理等。例如,決議5(2013)規(guī)定,“鼓勵(lì)各締約方在國際合作的基礎(chǔ)上,通過制定關(guān)于南極的藝術(shù)項(xiàng)目,促進(jìn)傳播關(guān)于南極的知識(shí),特別是反映科學(xué)活動(dòng)和保護(hù)南極環(huán)境的重要性”[25]。

2.2 基于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范

基于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范是指以科學(xué)證據(jù)科學(xué)結(jié)論科學(xué)組織制定的準(zhǔn)則或意見等為基礎(chǔ)而形成的規(guī)范,體現(xiàn)的是科學(xué)活動(dòng)對(duì)南極國際法規(guī)范制定的支撐作用。在這類規(guī)范中,有的是注意到科學(xué)家或科學(xué)組織提出相關(guān)的建議,例如,建議III-VIII(1964)提到,“特別考慮到南極研究科學(xué)委員會(huì)制定的保護(hù)原則”[26];建議 IX-5(1977)再次提到,“特別考慮到南極研究科學(xué)委員會(huì)制定的保護(hù)原則”[27]。有的是以科學(xué)活動(dòng)為重要支撐材料而制定的,這尤其體現(xiàn)在南極特別保護(hù)區(qū)的管理計(jì)劃中。這些管理計(jì)劃在獲得協(xié)商國一致同意后將會(huì)對(duì)協(xié)商國產(chǎn)生法律約束力,而絕大多數(shù)的管理計(jì)劃都會(huì)附帶有制定該管理計(jì)劃所依托的科學(xué)論文作為參考文獻(xiàn)。此外還有一種特殊的規(guī)定應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是屬于基于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范,即,南極條約協(xié)商會(huì)議地位的取得需要基于實(shí)質(zhì)性的科學(xué)研究活動(dòng)。

在南極地區(qū),一些規(guī)范的制定直接基于現(xiàn)有的科學(xué)研究成果。該類型的規(guī)范較多地出現(xiàn)在與南極特別保護(hù)區(qū)相關(guān)的管理規(guī)定中。例如,在2012年,以澳大利亞科學(xué)家為主的學(xué)者通過期刊論文的形式,提出將南極大陸劃分為獨(dú)特的“生物地理區(qū)域”,從而保護(hù)南極內(nèi)陸的生態(tài)多樣性,該研究將有助于南極特別保護(hù)區(qū)的確立[28]?；谠擁?xiàng)研究,澳大利亞新西蘭和南極研究科學(xué)委員會(huì)在2012年聯(lián)合向第35 次南極條約協(xié)商會(huì)議提交了一份工作文件WP023,向其推薦了該項(xiàng)研究方法與成果,即“生物保護(hù)地理區(qū)域”[29]。基于該工作文件,在同年的南極條約協(xié)商會(huì)議中,協(xié)商國通過了決議6(2012),該決議建議,“此項(xiàng)決議中的‘生物保護(hù)地理區(qū)域’將與‘環(huán)境領(lǐng)域分析’等其他方法共同作為劃定南極特別保護(hù)區(qū)的方法”[30]。后來Terauds 和Lee[31]在2016年又進(jìn)行了進(jìn)一步研究,基于最新的科學(xué)研究成果,澳大利亞新西蘭和南極研究科學(xué)委員會(huì)在2017年的第40 屆南極條約協(xié)商會(huì)議中再次提交了工作文件WP029,提議對(duì)生物保護(hù)地理區(qū)域進(jìn)行更新[32]。基于該工作文件,同年的ATCM 會(huì)議再次通過了決議3(2017)[33],從而加強(qiáng)對(duì)南極特別保護(hù)區(qū)的管理。雖然在南極地區(qū),此類決議并不具有強(qiáng)制性的法律約束力,但是,考慮到這種類型的規(guī)范是各國協(xié)商一致通過的,因此,這種類型的規(guī)范仍然是南極國際法規(guī)范中的重要組成部分。

2.3 參考科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范

在“參考科學(xué)活動(dòng)類型”的規(guī)范中,規(guī)范制定者或管理者被要求在制定規(guī)范或進(jìn)行管理時(shí),需要參考科學(xué)研究或科學(xué)組織的成果或建議等。這類規(guī)范的被規(guī)制主體主要是制定方的國內(nèi)管理者或規(guī)范制定者,采用了鼓勵(lì)行為應(yīng)為行為的規(guī)制行為模式,體現(xiàn)的是科學(xué)證據(jù)與規(guī)范制定之間的關(guān)系。這種類型的規(guī)范包括,規(guī)定規(guī)范制定者需要參考相應(yīng)的科學(xué)數(shù)據(jù),例如,措施16(2015)規(guī)定,“這些普查的數(shù)據(jù)將是未來修訂區(qū)域管理戰(zhàn)略的主要決定因素和貢獻(xiàn)因素”[34];決定3(2010)規(guī)定,“委員會(huì)在必要時(shí)可以臨時(shí)征求專家的意見”[35]。這種類型的規(guī)范規(guī)定需要考慮科學(xué)家專家組等提出的建議,例如,決議6(2011)的附件《非本地物種手冊(cè)》規(guī)定,“當(dāng)一個(gè)非本地物種(包括野生動(dòng)物疾病)被監(jiān)測(cè)到時(shí),應(yīng)當(dāng)咨詢專家意見”[36];又例如,建議I-XI(1961)規(guī)定,“該會(huì)議應(yīng)當(dāng)考慮南極研究科學(xué)委員會(huì)通訊工作小組的相關(guān)建議以及各個(gè)南極科考隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)”[37]。

這類規(guī)范還包括了要求規(guī)范制定者等根據(jù)最新的研究成果,更新管理規(guī)定等。例如,決議4(2018)規(guī)定,“當(dāng)科學(xué)與技術(shù)對(duì)遙控駕駛航空器系統(tǒng)的環(huán)境影響有新的進(jìn)展時(shí),鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)繼續(xù)制定和發(fā)展這些指南”[38]。又例如,決議3(2016)的附件《南極研究科學(xué)委員會(huì)關(guān)于南極陸地地?zé)岘h(huán)境活動(dòng)的行為準(zhǔn)則》規(guī)定,“該《行為準(zhǔn)則》將根據(jù)在陸地地?zé)岘h(huán)境的最新科學(xué)成果和環(huán)境影響報(bào)告進(jìn)行更新和完善”[39]。一些規(guī)范認(rèn)識(shí)到制定參考科學(xué)研究成果的重要性,例如,決議1(2017),“請(qǐng)注意在討論這些問題時(shí),尤其是對(duì)重要的環(huán)境價(jià)值的確認(rèn),讓科學(xué)家和在了解該區(qū)域的業(yè)務(wù)管理者參與討論是特別重要的”[40]。

在南極地區(qū),如何有效地促進(jìn)科學(xué)研究成果向規(guī)范或政策決策的轉(zhuǎn)換仍然需要進(jìn)一步的完善。雖然南極地區(qū)的主要活動(dòng)是科學(xué)活動(dòng),從這個(gè)角度來看,科學(xué)家是南極治理的直接利益相關(guān)者,而根據(jù)決定2(2016),科學(xué)家及其組織仍然無法參與南極條約協(xié)商會(huì)議的決策[41]。各國已經(jīng)提出建立一種促進(jìn)科研成果向政策決策轉(zhuǎn)換的機(jī)制。例如,決議3(2015)中的“參考科學(xué)活動(dòng)”類型的規(guī)范是提出建立一種機(jī)制,以促進(jìn)科學(xué)證據(jù)向政策的轉(zhuǎn)換,該決議提出,“鑒悉南極環(huán)境門戶也將提供一種機(jī)制來支持南極研究科學(xué)委員會(huì)向南極條約體系提供獨(dú)立的基于科學(xué)的信息”[42]。

相對(duì)來看,“基于科學(xué)活動(dòng)”的規(guī)范是已經(jīng)制定完成的規(guī)范,即,制定這份規(guī)范時(shí),已經(jīng)參考了相關(guān)的科學(xué)家或科學(xué)組織的建議等,例如,決議6(2012)規(guī)定,“此項(xiàng)決議中的‘生物地理區(qū)域’可與南極條約體系內(nèi)商定的環(huán)境領(lǐng)域分析和其他方法一起使用,共同作為劃定南極特別保護(hù)區(qū)的方法”[30],該規(guī)定屬于“基于科學(xué)活動(dòng)”的規(guī)范。而“參考科學(xué)活動(dòng)”的規(guī)范屬于一種未來時(shí)態(tài),是對(duì)管理者或政策制定者的規(guī)制,例如,決定3(2010)規(guī)定,“委員會(huì)在必要時(shí)可以臨時(shí)征求專家的意見”[35],屬于一種“參考科學(xué)活動(dòng)”的規(guī)范。

2.4 需要科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范

在“需要科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范”類型中,科學(xué)家或科學(xué)組織是被規(guī)制的主體,他們被要求或鼓勵(lì)對(duì)某些具體的問題做科學(xué)研究,或者被要求為決策或管理提供參考建議等。例如,決議4(2018)規(guī)定,“鼓勵(lì)南極研究科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)界開展遙控駕駛航空器系統(tǒng)的環(huán)境影響的研究,從而減少目前的不確定因素”[38]。又例如,需要科學(xué)組織等提供相關(guān)建議,決議5(1999)要求國家南極局局長理事會(huì)和南極研究科學(xué)委員會(huì),“利用各自的專長領(lǐng)域,并與其他機(jī)構(gòu)協(xié)商,通過一份聯(lián)合工作文件的形式向第二十四屆南極條約協(xié)商會(huì)議提供參考意見”[43]。

需要注意的是,“需要科學(xué)活動(dòng)”與“支持科學(xué)活動(dòng)”這兩種類型的規(guī)范是有區(qū)別的。“需要科學(xué)活動(dòng)”的規(guī)范是以政策制定者或管理者的需求為出發(fā)點(diǎn),制定者或管理者為了實(shí)現(xiàn)政策或管理中的目標(biāo),而在規(guī)范中對(duì)需要進(jìn)行科學(xué)活動(dòng)的種類做出了具體的規(guī)定。而“支持科學(xué)活動(dòng)”的規(guī)范是以科學(xué)家為主導(dǎo),政策制定者或管理者將會(huì)為科學(xué)活動(dòng)提供支持和便利。這兩種類型的規(guī)范體現(xiàn)的是不同的規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的理念,因?yàn)榭茖W(xué)家需要進(jìn)行獨(dú)立自主的研究,體現(xiàn)的是科學(xué)自由;但很多情況下,政策制定需要基于科學(xué)證據(jù),政策制定者出于特定的管理目的等,會(huì)需要科學(xué)家或科學(xué)組織開展特定領(lǐng)域的研究,從而為他們提供建議。

2.5 管理科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范

管理科學(xué)活動(dòng)類型的規(guī)范是將科學(xué)活動(dòng)視作人類活動(dòng)的類型,對(duì)其進(jìn)行管理。這類規(guī)范管理科學(xué)活動(dòng),對(duì)科學(xué)活動(dòng)作出限制性的規(guī)定,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)南極自然環(huán)境的保護(hù)等目的。

被規(guī)制的主體可以是科學(xué)家,也可以是國際組織或國內(nèi)管理者等。這是由于南極科學(xué)活動(dòng)的管理既來自于科學(xué)家的自我遵守,也可能是來自于國內(nèi)層面或國際層面的管理。例如,措施6(2018)規(guī)定,“在該區(qū)域內(nèi)為科學(xué)或管理目的而設(shè)置的標(biāo)記標(biāo)志和構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)妥善保管和維護(hù),在不再需要時(shí)應(yīng)當(dāng)拆除”[44],該規(guī)定直接適用于在該地區(qū)進(jìn)行科學(xué)活動(dòng)的科學(xué)家。決議5(2018)規(guī)定,“建議各國政府,批準(zhǔn)此份非強(qiáng)制性的行為準(zhǔn)則,作為目前在南極陸地環(huán)境中規(guī)劃和開展活動(dòng)的最佳做法”[23]。該規(guī)定是建議各國政府批準(zhǔn)該協(xié)議,從而將其用于管理各國科學(xué)家。又例如,措施16(2009)規(guī)定,“該許可的發(fā)放應(yīng)當(dāng)受到限制,從而確保:不得捕捉除上文第二段所述目的之外的本地哺乳動(dòng)物鳥類植物或無脊椎動(dòng)物”[45]。

對(duì)于規(guī)制行為的模式,管理科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范較多地采用了應(yīng)為行為和禁止行為。例如,措施11(2015)規(guī)定,“除第1 節(jié)所明確的保護(hù)活動(dòng)外,禁止在該區(qū)域建立新建筑物或安裝科學(xué)儀器”[46]。但也有諸多規(guī)范采用的鼓勵(lì)行為模式。例如,決議5(2018)規(guī)定,“鼓勵(lì)各國的科學(xué)研究人員在陸地環(huán)境中進(jìn)行科學(xué)研究活動(dòng)時(shí),盡其所能地遵守行為準(zhǔn)則的規(guī)定”[23]。又如,決議2(2017)規(guī)定,“鼓勵(lì)各國研究人員在進(jìn)行有關(guān)冰下水生環(huán)境的科學(xué)研究活動(dòng)時(shí),充分熟悉并遵守行為準(zhǔn)則的內(nèi)容”[12]。這種鼓勵(lì)行為模式的規(guī)范賦予科學(xué)家自主選擇權(quán)利。此外,還存在一些采用“共識(shí)行為”模式來管理科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范。例如,決議3(2016)提出,“這份適用于陸地地?zé)岘h(huán)境活動(dòng)的行為準(zhǔn)則的制定是由于認(rèn)識(shí)到在普遍適用的準(zhǔn)則之外,需要為野外作業(yè)和科學(xué)活動(dòng)提供一份指南”[11]。

根據(jù)管理的方式,可以分為實(shí)質(zhì)性的管理規(guī)范和程序性的管理規(guī)范。實(shí)質(zhì)性的管理規(guī)范是對(duì)科學(xué)活動(dòng)直接做出具體的管理規(guī)定。例如,措施1(2018)規(guī)定,“在該區(qū)域進(jìn)行的科學(xué)活動(dòng)和管理活動(dòng)都必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”[47]。例如,決議2(2010)規(guī)定,“努力確保國家南極項(xiàng)目或與其相關(guān)的船舶所收集的水文和水深數(shù)據(jù)由國家南極項(xiàng)目或以其他方式轉(zhuǎn)交給國家水文測(cè)量部門”[48]。程序性的管理規(guī)范是通過組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置等程序來管理科學(xué)活動(dòng)。例如,決定5(2016)要求各國政府“按照學(xué)科,列舉去年進(jìn)行的科學(xué)研究項(xiàng)目”[49]。措施12(2013)規(guī)定,“在該區(qū)域進(jìn)行的國家南極項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)共同協(xié)商,從而確保上述管理活動(dòng)得到遵守”[50]。

對(duì)于在保護(hù)區(qū)中允許進(jìn)行科學(xué)活動(dòng),在一定程度上,含有管理的性質(zhì),將其分類為“支持科學(xué)活動(dòng)”類型的規(guī)范可能會(huì)存有一定的爭(zhēng)議。本文將其歸類為支持科學(xué)活動(dòng)類型的規(guī)范,是因?yàn)樵谙拗迫祟惢顒?dòng)的保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)仍然許可科學(xué)研究,應(yīng)屬于支持科學(xué)活動(dòng)。

2.6 定義科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范

定義類型的規(guī)范是對(duì)科學(xué)活動(dòng)的種類范圍等事項(xiàng)進(jìn)行概況解釋說明。從目前現(xiàn)有的規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的具體規(guī)定來看,包括了肯定類否定類和限定類三種類型?？隙惖囊?guī)范是直接定義科學(xué)活動(dòng)相關(guān)事項(xiàng)的種類范圍等,例如,科學(xué)活動(dòng)的類型專家的活動(dòng)類型等。在肯定類的定義規(guī)范中,兩個(gè)代表性的例子是:第一,決議1(2016)規(guī)定,“冰層鉆探活動(dòng)可以由多項(xiàng)活動(dòng)構(gòu)成,包括設(shè)備運(yùn)輸建立營地燃油管理等”[51];第二,措施1(2003)規(guī)定,“‘專家’是指代表秘書處從事短期或長期項(xiàng)目,或參與秘書處的工作,或代表秘書處從事一項(xiàng)任務(wù),而不一定從秘書處獲得報(bào)酬,但不包括管理人員在內(nèi)”[52]。

將上述齒數(shù)代入(4)式中，得，即行星輪的個(gè)數(shù)最多為4個(gè)，但當(dāng)k=4時(shí)，行星輪之間的間隔距離過小，易造成因連接行星架兩側(cè)板間的橫梁截面尺寸太小而導(dǎo)致行星架剛度不足，在實(shí)際使用中行星架連接板與側(cè)板交接處出現(xiàn)斷裂損壞的情況[4]，因此，選取k=3。

否定類的定義是排除性的規(guī)定,例如,決議5(2005)南極游客指南中規(guī)定,“‘游客’這個(gè)概念不包括在此處進(jìn)行科學(xué)研究的科學(xué)家”[53]。該游客指南從2005年開始制定,至2018年的多份更新版本中均采用了這種否定類的定義規(guī)定,從而間接地對(duì)科學(xué)活動(dòng)產(chǎn)生影響。限定類的定義規(guī)范是指將科學(xué)活動(dòng)用于界定其他概念。例如,決議4(2004)應(yīng)急計(jì)劃指南規(guī)定,“進(jìn)一步建議那些在該地區(qū)沒有受到其他運(yùn)營者或國家項(xiàng)目指導(dǎo)或支持的活動(dòng)組織者或活動(dòng)實(shí)施者遵循該指南”[54]。該規(guī)定雖然沒有直接定義科學(xué)活動(dòng),但是將“國家項(xiàng)目”用于界定旅游活動(dòng)或非政府活動(dòng)。

相對(duì)來看,肯定類的定義規(guī)范對(duì)于科學(xué)活動(dòng)的作用效果大于否定類的規(guī)范和限定類的規(guī)范。但是,如果缺少否定類或限定類的定義規(guī)范,則可能會(huì)對(duì)科學(xué)活動(dòng)產(chǎn)生較大影響,或產(chǎn)生解釋上的沖突。例如,假設(shè)決議5(2005)南極游客指南中沒有上述否定類的定義,則對(duì)于該指南是否適用于科學(xué)家會(huì)產(chǎn)生潛在的爭(zhēng)議。因此,在制定規(guī)范的過程中,尤其需要注意否定類的定義規(guī)范。

2.7 綜合類的規(guī)范

綜合類的規(guī)范是指同一項(xiàng)規(guī)定包含了多種上述規(guī)范類型的特點(diǎn)。例如,在建議VI-5(1970)中的一項(xiàng)規(guī)定:各國代表“認(rèn)識(shí)到在科學(xué)調(diào)查活動(dòng)中使用的放射性物質(zhì)可能會(huì)影響后續(xù)的科學(xué)研究活動(dòng)”[55]。該規(guī)定既包含了需要管理科學(xué)活動(dòng),同時(shí),也是對(duì)其他種類科學(xué)活動(dòng)的支持。另外,需要說明的是,諸多規(guī)范的適用范圍包括了所有的人類活動(dòng),雖然規(guī)范的原文并沒有突出強(qiáng)調(diào)科學(xué)活動(dòng),但是也包括了對(duì)科學(xué)活動(dòng)的管理。

3 會(huì)議文件的規(guī)范構(gòu)成要件

在前文對(duì)南極條約協(xié)商會(huì)議文件中具體的規(guī)定對(duì)于規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范類型進(jìn)行分類和舉例證明的基礎(chǔ)上,本部分對(duì)這些規(guī)范的構(gòu)成要件(見表1)做進(jìn)一步的解釋說明。

表1 規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的南極國際法規(guī)范的構(gòu)成要件Table 1.Elements of Antarctic international legal norms involving scientific activities

規(guī)范這個(gè)概念雖然廣泛用于國際法國際關(guān)系國際政治等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,但是對(duì)于規(guī)范結(jié)構(gòu)的探討較多地見于國際關(guān)系與政治領(lǐng)域,并且通常是綜合了社會(huì)科學(xué)的行為角度的探討。在很多國際關(guān)系學(xué)者看來,國際法中的規(guī)則雖然可以獨(dú)立存在,但是它們并不能直接對(duì)國家行為產(chǎn)生直接的影響[56](289)。Winston[57]認(rèn)為一種典型的規(guī)范理論框架包含了問題價(jià)值行為三部分;由此,國際關(guān)系中的規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)可以表達(dá)為:“如果[問題],[價(jià)值]建議[行為]”。其中,“問題”即規(guī)范所需要解決的問題;“價(jià)值”是用于判斷某種事物的益處或避免某種事物的弊端;“行為”則是主體為了解決該“問題”,從而實(shí)現(xiàn)“價(jià)值”而采取的行動(dòng)[57]。但是,南極條約協(xié)商會(huì)議通過的文件是基于南極條約體系的基本原則與目標(biāo),各項(xiàng)規(guī)范中的價(jià)值部分并不是必需的組成部分。

對(duì)比來看,國內(nèi)法的法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)存在著假定行為模式和法律后果三要素說,修正的二要素說,二要素說等不同的理論[58]。而在南極國際法中,因?yàn)槿鄙購?qiáng)制性,所以南極國際法規(guī)范普遍缺少制裁等組成部分,并且南極國際法規(guī)范普遍采用建議式命令式或陳述式的模式。但是,無論是國內(nèi)法規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu),還是國際關(guān)系領(lǐng)域中的規(guī)范的結(jié)構(gòu)理論,行為模式都是結(jié)構(gòu)的核心。規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的南極國際法規(guī)范需要與其相適應(yīng)的構(gòu)成要件。

3.1 被規(guī)制的主體

南極條約協(xié)商會(huì)議文件中被規(guī)制主體是指根據(jù)南極條約體系的規(guī)定而需要實(shí)施行為的主體。從會(huì)議文件的具體規(guī)定來看,包含了國家規(guī)范制定者科學(xué)家管理者國際組織游客等。這些被規(guī)制的主體以國家為主,但是有一些規(guī)范也包含了國際組織后勤組織者等,例如,決議1(1995)對(duì)國際水文組織的建議[59]和決議3(1995)對(duì)旅游運(yùn)營者的建議[60]。

3.2 規(guī)制行為的模式

本文發(fā)現(xiàn),南極條約協(xié)商會(huì)議文件對(duì)行為的規(guī)制包括共識(shí)行為可為行為鼓勵(lì)行為應(yīng)為行為禁止行為。規(guī)制行為的模式是從被規(guī)制主體可以自由選擇行為的程度來進(jìn)行界定的,而不是國內(nèi)法規(guī)則結(jié)構(gòu)中的權(quán)利行為模式和義務(wù)行為模式,共有以下四點(diǎn)原因。

第二,國際法的效力來源于國家的合意[61](14),國家可以自由行為的程度體現(xiàn)的是各國對(duì)于行為的合意程度。因此將南極國際法規(guī)范中的行為模式界定為對(duì)行為的合意程度,并不影響其效力的來源。

第三,將行為模式界定為被規(guī)制主體可以自由行為的程度可以更好地解釋規(guī)范對(duì)于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)制方式?！肮膭?lì)行為”模式給與被規(guī)制主體最大程度的行為選擇自由?！翱蔀樾袨椤蹦Ｊ揭话愠霈F(xiàn)在一些指南或管理規(guī)定中,給與被規(guī)制主體可以選擇的對(duì)象。例如,規(guī)定可以在某些區(qū)域進(jìn)行科學(xué)活動(dòng)。“應(yīng)為行為”和“禁為行為”模式限定了行為的程度?！皯?yīng)為行為”模式屬于積極的方式,例如,決議2(1999)建議,“請(qǐng)南極研究科學(xué)委員會(huì)與協(xié)商國南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)和其他適當(dāng)?shù)膶＜覚C(jī)構(gòu)協(xié)商,審查議定書附件二第3(4)條所述并列在附錄A 中的特別保護(hù)物種名錄”[62]?！敖剐袨椤蹦Ｊ綄儆谙麡O的行為方式。

第四,如果將被規(guī)制行為的模式與權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)聯(lián),也無法解釋“共識(shí)行為”。共識(shí)行為較多地存在于決議的前半部分,使用的是“承認(rèn)”“鑒悉”等表達(dá)方式,共識(shí)行為對(duì)于規(guī)范的形成具有重要的價(jià)值。對(duì)于規(guī)范中的共識(shí)行為,需要從多邊條約形成的過程和國際法實(shí)施的角度進(jìn)行理解。共識(shí)行為是一種達(dá)成共識(shí)階段,但是尚未進(jìn)一步通過具體的行為規(guī)范來推動(dòng)產(chǎn)生權(quán)利或者義務(wù)。共識(shí)行為可以被理解為一種授予權(quán)利或施加義務(wù)行為之間的過渡行為模式,從共識(shí)行為可以分別引申出涉及權(quán)利的行為和涉及義務(wù)的行為。

3.3 被規(guī)制的對(duì)象

南極條約協(xié)商會(huì)議文件所規(guī)制的對(duì)象包括了科學(xué)研究科學(xué)事實(shí)科學(xué)價(jià)值和其他活動(dòng)。科學(xué)活動(dòng)是指通過科學(xué)家等所進(jìn)行的科學(xué)研究,同時(shí)科學(xué)研究也屬于人類的活動(dòng)類型之一?？茖W(xué)價(jià)值是指《南極條約》及其議定書中規(guī)定的“科學(xué)價(jià)值”。南極條約協(xié)商會(huì)議的諸多決議或措施中均對(duì)“科學(xué)價(jià)值”做出了規(guī)制。例如,決議5(2018),“認(rèn)識(shí)到南極陸地環(huán)境的多樣化包含著內(nèi)在的和科學(xué)的價(jià)值”[23]。因?yàn)槟蠘O條約協(xié)商會(huì)議文件中存在大量的宣言指南等軟法性質(zhì)的決議,這些文件涉及大量對(duì)科學(xué)事實(shí)的陳述。例如,1989年的建議XV-3(1989),“認(rèn)識(shí)到南極地區(qū)的科學(xué)重要性來自于不受污染的環(huán)境”[63]。其他活動(dòng)主要是指旅游活動(dòng),這些會(huì)議文件通過規(guī)制旅游活動(dòng)來減少旅游活動(dòng)對(duì)科學(xué)活動(dòng)的影響,維護(hù)正常的科學(xué)研究,間接達(dá)到對(duì)科學(xué)活動(dòng)的規(guī)制。

4 會(huì)議文件的國際法性質(zhì)分析

南極條約協(xié)商會(huì)議雖然不是國際組織,但是會(huì)議通過的建議類措施措施決定和決議這四類文件應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是“國際法規(guī)范”,規(guī)制南極地區(qū)的科學(xué)活動(dòng),這主要基于以下五方面的考慮。

第一,這四類會(huì)議文件是南極條約體系的組成部分,但是這些文件規(guī)制了不同事項(xiàng),具有不同的法律約束力。《南極條約》第九條要求各國定期通過會(huì)議來考慮闡述并且向各自國家的政府提供建議的“措施”,旨在促進(jìn)《南極條約》的原則和宗旨,實(shí)現(xiàn)對(duì)條約義務(wù)的履行。南極條約協(xié)商會(huì)議在1975年的建議VIII-8(1975)再次確認(rèn)措施是條約制度的組成部分,鼓勵(lì)各締約國批準(zhǔn)相關(guān)建議[64]。學(xué)者們也普遍認(rèn)為這些文件屬于南極條約體系的組成部分[2](25)。對(duì)于1994年及其之前的建議類措施,Joyner 教授[14]認(rèn)為由于這些措施涉及內(nèi)容的廣泛性,需要根據(jù)其具體內(nèi)容區(qū)別對(duì)待,例如,一項(xiàng)措施如果其文本是建議類型的,即使其被所有國家批準(zhǔn),但是仍然不會(huì)改變?cè)摯胧┑姆尚再|(zhì),該措施仍然屬于“對(duì)行動(dòng)的緊急呼吁”(an urgent appeal for action)。根據(jù)一般性的理論,國際法是用以調(diào)整國家關(guān)系的,具有法律約束力的一系列原則規(guī)則和制度的總稱[65](3-4)。從1995年開始,措施類文件在由各國批準(zhǔn)后生效,對(duì)各締約國產(chǎn)生法律約束力,符合國際法的一般定義。決定類文件是程序類文件,規(guī)定的是與會(huì)議的組織或程序相關(guān)事項(xiàng)。決議類文件是不具有法律約束力的文件,具有軟法的特點(diǎn)。類比來看,對(duì)于聯(lián)合國安理會(huì)通過決議的法律效力,有觀點(diǎn)認(rèn)為安理會(huì)部分決議具有決議造法的功能,創(chuàng)設(shè)“國際法規(guī)則”,但是這種造法功能應(yīng)該受到限制[66](101)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)決議的具體內(nèi)容法律效力來源和國家實(shí)踐等多種因素來判斷安理會(huì)決議文件的國際法性質(zhì)[67](54)。無論是何種理論,其討論核心的內(nèi)容之一是這份文件是否具有法律約束力。這也同樣適用于南極條約協(xié)商會(huì)議的會(huì)議文件。因此,不能籠統(tǒng)地將南極條約協(xié)商會(huì)議通過的四類文件稱為國際法或國際法規(guī)則。但是,在南極地區(qū),無論是具有法律約束力的措施,還是不具有法律約束力的決議類文件,都屬于南極條約體系的組成部分。這些文件都會(huì)涉及科學(xué)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定,并直接或間接地對(duì)科學(xué)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。

第二,我國學(xué)界長期以來對(duì)于原則(principle)規(guī)范(norm)規(guī)則(rule)這些概念并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分[58]。在國際法領(lǐng)域,規(guī)范與規(guī)則是兩個(gè)經(jīng)常被使用但卻沒有被明確區(qū)別的概念。賈兵兵教授[61]將聯(lián)合國大會(huì)的決議統(tǒng)稱為“國際法規(guī)則”。邵沙平教授[68]在討論條約規(guī)范與習(xí)慣規(guī)范的區(qū)別時(shí),將“條約規(guī)范”界定為“以條約為形式確立的國際法主體的行為規(guī)則”。此外在法理學(xué)領(lǐng)域,雷磊教授[58]認(rèn)為,法律規(guī)范包括了法律規(guī)則和原則,法律規(guī)則是法律規(guī)范的一種;法律規(guī)則和法律條文屬于內(nèi)容與形式的關(guān)系,但并不是所有的法律條文都涉及法律規(guī)范,例如,宣言性的條文不表述法律規(guī)則,因此也不涉及法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)。張文顯教授[69]認(rèn)為規(guī)則是指“具體規(guī)定權(quán)利和義務(wù)以及具體法律后果的準(zhǔn)則”,包括了“權(quán)利和義務(wù)規(guī)定”和“法律后果”兩個(gè)必不可少的組成部分;而原則涉及法律的目標(biāo)目的或者得到廣泛承認(rèn)和認(rèn)可的法律公理。在國際關(guān)系領(lǐng)域,一種較為普遍認(rèn)可的理論是:原則是“對(duì)事實(shí)因果關(guān)系和正直的信念”;規(guī)范是“基于權(quán)利與義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)”;規(guī)則是“對(duì)行動(dòng)的具體規(guī)定或禁止”[70-71]。從上述學(xué)者們的觀點(diǎn)中可以發(fā)現(xiàn),原則規(guī)范與規(guī)則的區(qū)別一方面取決于具體的研究范圍,另一方面這三個(gè)概念可以從權(quán)利與義務(wù)行為模式的具體與模糊程度等方面進(jìn)行區(qū)分。

對(duì)南極條約協(xié)商會(huì)議文件的國際法性質(zhì)的界定,規(guī)則與原則的區(qū)別不應(yīng)該有明顯的界限。因?yàn)?隨著規(guī)范對(duì)象的復(fù)雜化和多樣化,相對(duì)于規(guī)則,原則能夠提供更多的一致性;對(duì)于復(fù)雜的行為,原則能夠提供更好的法律準(zhǔn)確性[72]。因此,將南極條約協(xié)商會(huì)議通過的文件稱為“國際法規(guī)范”更加合理,從而更加有效地應(yīng)對(duì)南極地區(qū)多樣化與復(fù)雜化的科學(xué)活動(dòng)。

第三,南極條約協(xié)商會(huì)議通過的決議屬于軟法,這些軟法對(duì)于南極條約體系的形成與發(fā)展產(chǎn)生了重要作用。賈兵兵教授[61]基于國際法具有法律拘束力的性質(zhì),認(rèn)為軟法不是法律,也不是一般意義上創(chuàng)造國際法的途徑;一個(gè)規(guī)則要么是法律,要么不是法律。Arend 教授[56]持有相同的觀點(diǎn),認(rèn)為國際法必須是有約束力的法律規(guī)則,但是Arend 教授也認(rèn)可在國際社會(huì)可以存在不同類型的規(guī)則,例如,非正式的協(xié)議議定書的規(guī)則也可以稱之為規(guī)則,但它們不是法律規(guī)則。這種基于法律約束力的觀點(diǎn)可以被認(rèn)為是一種法律實(shí)證主義,而對(duì)于理想主義者來說,軟法與硬法雖然不同,但是可以相互轉(zhuǎn)化。此外,從構(gòu)建主義的角度來看,軟法可以在各國之間產(chǎn)生共同認(rèn)可的規(guī)范目的和身份認(rèn)同[73]。學(xué)者Abbott 和Snidal[74]從國際關(guān)系法律化的角度提出可以從設(shè)定的義務(wù)規(guī)則的準(zhǔn)確性對(duì)第三方的約束力三個(gè)維度來界定軟法與硬法的界限。根據(jù)該理論,如果一項(xiàng)協(xié)議具有法律約束力,但是其內(nèi)容是模糊的,則該協(xié)議在規(guī)則的準(zhǔn)確性方面具有軟法的特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上,學(xué)者Shaffer 和Pollack[73]認(rèn)為在國際法的發(fā)展過程中,軟法與硬法可以是補(bǔ)充替代的關(guān)系,也可以是相互對(duì)立的關(guān)系,其中最常見的形式是用軟法來挑戰(zhàn)現(xiàn)有的硬法規(guī)則。

雖然學(xué)者們對(duì)于軟法與硬法有不同視角的解讀,但是這也說明軟法與硬法存在著一定程度的關(guān)聯(lián)。南極國際法規(guī)范中軟法的實(shí)施雖然不依靠國家強(qiáng)制力,但是在南極地區(qū)存在著特殊的確保國際法規(guī)范法律約束力的模式。締約國通過遵守國際法規(guī)范,可以體現(xiàn)出對(duì)該地區(qū)的管理能力,即通過國家聲譽(yù)和國家軟實(shí)力的方式來確保南極國際法的實(shí)施與執(zhí)行。這種模式在一定程度上模糊了南極地區(qū)軟法與硬法的邊界。此外,無法律約束力的決議對(duì)于南極條約體系的形成與發(fā)展起到了不可替代的作用。首先,決議具有輸出造法的作用。第一個(gè)例子,在制定《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》(未生效)之前,南極條約協(xié)商會(huì)議通過了多份關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)的決議,包括1972年的建議 VII-6(1972)[75]1975年的建議 VIII-14(1975)[76]1977年的建議IX-1(1977)[77]1979年的建議 X-1(1979)[78]和 1981年的建議 XI-1(1981)[79]等。這些建議類措施中有諸多涉及科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范,例如,1977年的建議IX-1(1977)建議各國政府發(fā)展科學(xué)研究項(xiàng)目來提高對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)潛在的技術(shù)影響的預(yù)測(cè)[77]。第二個(gè)例子,南極條約協(xié)商會(huì)議在1989年的建議XV-1(1989)建議各國政府考慮一種或多種法律制度或其他形式的措施,從而“確保南極環(huán)境及依附于它和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的維持整體一致和全面性”[80],成為了各國進(jìn)一步協(xié)商制定《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》的基礎(chǔ)。第三個(gè)例子,1989年的建議XV-3(1989)中關(guān)于廢棄物的規(guī)定很多都成為了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》附件III廢棄物處理與管理中的規(guī)定,且其中有諸多涉及科學(xué)活動(dòng)的管理規(guī)范,例如,規(guī)定“廢棄物的產(chǎn)生與處理應(yīng)該盡可能地降低對(duì)科學(xué)研究的影響”[63]。

其次,決議具有促進(jìn)和加強(qiáng)各國達(dá)成共識(shí)的作用。第一個(gè)例子,環(huán)境保護(hù)議定書第7 條“禁止在南極進(jìn)行與礦產(chǎn)資源有關(guān)的活動(dòng)”的相關(guān)內(nèi)容,在2016年的決議6(2016)中被再次重申[81]。第二個(gè)例子,《南極條約》規(guī)定了科學(xué)調(diào)查自由的原則,該原則在此后的會(huì)議文件中得到多次不同程度的重申。例如,建議XIII-6(1985)[82]建議XV-17(1989)[83]等文件重申(reaffirming)科學(xué)調(diào)查自由原則是南極條約的基本原則之一;又例如,決議9(2009)關(guān)于南極生物材料的收集和使用[84]決議5(2017)關(guān)于建立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)[85]決議7(2019)關(guān)于南極研究科學(xué)委員會(huì)成立60 周年及其在為支持南極條約體系的工作提供科學(xué)建議方面的作用[86]等多份文件中均再次念及(recalling)《南極條約》中的科學(xué)調(diào)查自由原則。

第四,南極條約協(xié)商會(huì)議文件的序言部分的法律性質(zhì)問題。對(duì)于條約中序言的法律性質(zhì),一種觀點(diǎn)認(rèn)為序言具有法律效力,序言指引著締約方對(duì)權(quán)利義務(wù)的確定,對(duì)正文條款的解釋產(chǎn)生法律約束力[87]。南極條約協(xié)商會(huì)議文件的序言部分在文字上普遍多于正文,主要是關(guān)于會(huì)議文件的目的背景原則解釋制定該文件的原因等內(nèi)容。例如,決議2(2019)游客場(chǎng)地指南的序言中確認(rèn)(confirming),游客不包括在該場(chǎng)地進(jìn)行科學(xué)研究的科學(xué)家[88]。如果沒有該序言部分的解釋,決議正文條款則無法準(zhǔn)確實(shí)施。因此,南極協(xié)商國會(huì)議的文件的序言主要起到解釋說明的作用,且應(yīng)該被認(rèn)為與正文具有相同的國際法性質(zhì)。

如果序言部分被認(rèn)為與正文具有相同的法律性質(zhì),則會(huì)產(chǎn)生第五個(gè)問題,規(guī)范與行為和事實(shí)的關(guān)系。在南極國際法中存在大量涉及事實(shí)的表述,尤其是在序言部分。規(guī)則是對(duì)人類行為的規(guī)定,規(guī)范可以擴(kuò)展為對(duì)事實(shí)的調(diào)整。國際法是國家的合意,在由各國制定并批準(zhǔn)生效的南極國際法規(guī)范中,達(dá)成共識(shí)是各國進(jìn)一步采取行動(dòng)的前提條件。例如,建議VII-3(1972)首先是在前言部分說明,各國代表認(rèn)識(shí)到科學(xué)活動(dòng)可能會(huì)受到偶然或故意的干擾,進(jìn)而在正文部分各國代表建議他們的政府,邀請(qǐng)南極研究科學(xué)委員會(huì)對(duì)這些事項(xiàng)做進(jìn)一步的研究[89]。各國對(duì)某種事實(shí)達(dá)成共識(shí),即使沒有進(jìn)一步對(duì)相關(guān)行為的調(diào)整,也會(huì)對(duì)國際法的制定與實(shí)施產(chǎn)生促進(jìn)的作用。因此,在南極地區(qū),國際法規(guī)范應(yīng)該包含對(duì)于事實(shí)的調(diào)整。

5 結(jié)論

總之,以南極條約體系中規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的國際會(huì)議文件為研究對(duì)象,基于南極獨(dú)特的國際法實(shí)踐與理論,對(duì)比國內(nèi)法規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)和國際規(guī)范的結(jié)構(gòu)理論,本文系統(tǒng)性地闡釋了南極條約體系中規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的國際法規(guī)范的類型。這些規(guī)范通過被規(guī)制的主體規(guī)制行為的模式和被規(guī)制的對(duì)象的三個(gè)組合部分實(shí)現(xiàn)了對(duì)科學(xué)活動(dòng)的多樣化規(guī)制。從微觀層面對(duì)涉及科學(xué)活動(dòng)的南極國際法規(guī)范的研究,有利于更深入地把握規(guī)范的本質(zhì)。這也是目前極地研究領(lǐng)域的一種研究趨勢(shì),例如,對(duì)于《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》中規(guī)定的“合理使用”的表述一直存在爭(zhēng)議,有學(xué)者基于南極條約協(xié)商會(huì)議和南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)歷年所通過的諸多關(guān)鍵性會(huì)議文件,使用文本研究的方法,分析了合理使用的含義,認(rèn)為這個(gè)概念包含價(jià)值判斷,且仍然處于發(fā)展與變化中[90]。

如果單獨(dú)從是否具有法律約束力的角度來探討南極條約協(xié)商會(huì)議文件的國際法性質(zhì)與作用,會(huì)直接涉及國際法的權(quán)利與義務(wù),無法合理地解釋國家合意的形成南極國際法規(guī)范的實(shí)施等諸多問題。國際法規(guī)范具有前期準(zhǔn)備文本起草討論協(xié)商實(shí)施與執(zhí)行修改完善階段等不同的階段。本文提出通過國際法規(guī)范的概念,從國際法規(guī)范的類型與結(jié)構(gòu),來探討南極條約協(xié)商會(huì)議的會(huì)議文件對(duì)于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范。這些規(guī)范是具有不同程度的法律約束力,是不同程度與不同方式的對(duì)行為與事實(shí)的規(guī)范,兼具硬法與軟法以及造法功能,這一認(rèn)識(shí)將有助于更有效地闡釋南極條約體系對(duì)科學(xué)活動(dòng)的規(guī)制機(jī)理。

本文對(duì)規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的南極國際法規(guī)范的結(jié)構(gòu)及其性質(zhì)的分析,合理地闡釋這些文件對(duì)于科學(xué)活動(dòng)的規(guī)制機(jī)理,這為進(jìn)一步豐富和發(fā)展南極科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范提供了基礎(chǔ),也將為我國參與南極治理和規(guī)范制定提供理論參考。本文的研究對(duì)象是現(xiàn)有的1961—2019年的南極條約協(xié)商會(huì)議的文件,而人類對(duì)于南極的認(rèn)知仍然處于發(fā)展的過程中,新類型的科學(xué)活動(dòng)不斷出現(xiàn),相應(yīng)地,也需要制定與之相適應(yīng)的新規(guī)范。這就需要研究者和管理者等持續(xù)的關(guān)注和研究,規(guī)制科學(xué)活動(dòng)的規(guī)范是否遇到新的問題,從而更有效地維護(hù)南極條約體系的實(shí)施和穩(wěn)定。