文|本刊特約評論員 張旭東
“印太經(jīng)濟(jì)框架”若能堅持開放共贏的思路,按自由貿(mào)易規(guī)則辦事,真誠謀求本地區(qū)的團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定與繁榮,而去除地緣政治的私心,不圖謀孤立、排斥中國,那么這一框架就具有建設(shè)性和可持續(xù)性。
繼2022年初出臺“印太戰(zhàn)略”之后,美國拜登政府終于在5月宣布啟動“猶抱琵琶半遮面”的“印太經(jīng)濟(jì)框架”。雖然這一框架旨在創(chuàng)立數(shù)字貿(mào)易、清潔能源、供應(yīng)鏈安全和稅收反腐敗等方面合作的高標(biāo)準(zhǔn),有利于維護(hù)美國在該地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作主導(dǎo)地位,但面對美國國內(nèi)政治阻力和域內(nèi)國家的顧慮,其存在諸多先天不足,不僅缺少關(guān)稅減讓和市場準(zhǔn)入等關(guān)鍵激勵舉措,且孤立排斥中國的戰(zhàn)略指向令眾多域內(nèi)國家踟躕不前。要想化解“印太經(jīng)濟(jì)框架”的一系列疑問,打消域內(nèi)國家的顧慮,美國就必須在“印太戰(zhàn)略”的根本指向這一問題上做出明智的回答,否則任何新戰(zhàn)略新框架都會不得人心,難逃困局。
2022年2月,美國拜登政府正式出臺“印太戰(zhàn)略”文件。在美國政府的戰(zhàn)略設(shè)計中,經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的重要組成部分,而與印太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作,關(guān)系到美國在該地區(qū)的競爭力和吸引力。然而,自特朗普政府上任伊始就退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》以來,美國已多年未能參與到亞太地區(qū)的多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判中。在此期間,不僅缺少美國的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》已經(jīng)正式生效,而且被美國視為主要競爭對手的中國還積極爭取加入美國退出后反而有所升級的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》,以及被視為數(shù)字貿(mào)易協(xié)定模板的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》。這使美國的“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的短板愈發(fā)凸顯。
美國無法接受一個“后美國時代”的亞太經(jīng)貿(mào)合作體系,也不愿錯失全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。鑒于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》在美國國內(nèi)已被判定為“政治性死亡”,而確立了“美國工人優(yōu)先”方針的拜登政府不愿也無力與亞太國家談判新的綜合經(jīng)貿(mào)協(xié)議。在此情況下,對美國而言可行的策略便是爭取與亞太國家構(gòu)建一個既突出美國優(yōu)先關(guān)切又不觸碰國內(nèi)敏感話題,最好無需國會批準(zhǔn)的松散性經(jīng)貿(mào)合作框架。美國貿(mào)易代表戴琦就曾表示:“我認(rèn)為在此有一個極其深刻的教訓(xùn),即《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》正如預(yù)想中一樣最終是相當(dāng)脆弱的”,“貿(mào)易是這個框架的一個重要組成部分,但不是唯一的組成部分”。
基于上述情況,在上任近一年半后,美國總統(tǒng)拜登開始了任內(nèi)首次東亞訪問行程,前期已同盟友和伙伴國家磋商數(shù)月的“印太經(jīng)濟(jì)框架”也正式浮出水面。5月23日,拜登在日本東京宣布,美國與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度、新加坡、印尼、泰國、菲律賓、越南、馬來西亞、文萊共13個國家成為“印太經(jīng)濟(jì)框架”的創(chuàng)始成員國。據(jù)測算,“框架”所覆蓋的人口達(dá)25億人,各成員國的經(jīng)濟(jì)總量占全球的比重為40%。值得注意的是,“印太經(jīng)濟(jì)框架”包含了美日印澳四國機(jī)制全部成員和美國在亞太地區(qū)的所有軍事盟國,也涵蓋了除緬甸、老撾、柬埔寨之外的全部東盟國家。
按照美國的設(shè)想,“印太經(jīng)濟(jì)框架”將包含四大支柱:一是在數(shù)字貿(mào)易、勞工和環(huán)境等領(lǐng)域制訂所謂公平、高標(biāo)準(zhǔn)和有約束力的規(guī)則;二是提高芯片、大容量電池、醫(yī)療產(chǎn)品、關(guān)鍵礦物等重要產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的韌性和安全性;三是推動高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、脫碳和綠色技術(shù)發(fā)展;四是推動稅收、反洗錢和反腐敗監(jiān)管合作。為了提高“印太經(jīng)濟(jì)框架”的整體包容性,美國不強(qiáng)求各成員國參與所有領(lǐng)域的談判,各成員國在6月中旬前需確定希望展開磋商的支柱領(lǐng)域,隨后將圍繞每個具體領(lǐng)域進(jìn)行部長級別的談判。換言之,“印太經(jīng)濟(jì)框架”目前尚處于確定原則方向、共同搭建框架的階段。
當(dāng)?shù)貢r間2022年5月23日下午,日本東京,美國總統(tǒng)拜登正式宣布啟動“印太經(jīng)濟(jì)框架”
對于推動“印太經(jīng)濟(jì)框架”的戰(zhàn)略意圖,美國貿(mào)易代表戴琦可謂直言不諱,她表示,有關(guān)框架旨在“有效反制中國不斷增長的影響力”。美國商務(wù)部長雷蒙多也稱,“印太經(jīng)濟(jì)框架”為亞洲國家提供了中國之外的替代方案。當(dāng)前企業(yè)界正積極尋找中國以外的替代選項(xiàng),美國企業(yè)相信會從中受益。
亞太地區(qū)確有一些國家對美國參與本地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作抱有比較大的期待,這其中以新加坡的立場最具代表性。新加坡總理李顯龍認(rèn)為,“印太經(jīng)濟(jì)框架”具有戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟(jì)利益,“它可以成為美國在印太地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)外交的寶貴平臺,清楚表明美國將繼續(xù)致力于與亞洲伙伴國家接觸和深化美國在太平洋地區(qū)的聯(lián)系”。上述表態(tài)可以解讀出兩重含義:其一,以新加坡為代表的亞太經(jīng)濟(jì)體認(rèn)為美國參與本地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作必不可少,這也是美國對該地區(qū)長期承諾的必要支撐;其二,美國既然搭建了合作平臺,未來其參與合作的深度和廣度就存在想象空間,盡管“印太經(jīng)濟(jì)框架”目前并非一項(xiàng)自貿(mào)協(xié)定,但不排除未來可能會包含這方面的內(nèi)容。實(shí)際上,許多亞太國家都對美國重新加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》抱有期待。日本在這方面的訴求尤為強(qiáng)烈,近年來鍥而不舍地勸說美國從戰(zhàn)略的角度出發(fā),重新考慮已經(jīng)做出的決定。
作為全球化和自由貿(mào)易接受度高且成績斐然的地區(qū),亞太在推進(jìn)經(jīng)貿(mào)一體化方面具有高度共識,并已形成了獨(dú)具特色的合作路徑,搭建了相互關(guān)聯(lián)的區(qū)域化合作平臺,不斷提升本地區(qū)貿(mào)易投資自由化便利化水平。
當(dāng)?shù)貢r間2022年5 月23 日 下午,日本東京,美國總統(tǒng)拜登正式宣布啟動“印太經(jīng)濟(jì)框架”,美國、韓國、日本、印度、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊13個國家成為初始成員
在當(dāng)前世界處于能源、糧食、供應(yīng)鏈等多重危機(jī)疊加的關(guān)鍵時刻,在眾多國家面臨通脹高企、民眾生活水平嚴(yán)重下滑的緊要關(guān)頭,亞太地區(qū)更加期待的是美國真誠推動區(qū)域合作升級以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,而不愿看到任何旨在迫使各方“選邊站隊”,制造分裂對抗,明里暗里鼓吹經(jīng)濟(jì)脫鉤、技術(shù)封鎖、產(chǎn)業(yè)斷鏈的圖謀。換言之,亞太各國普遍不支持美國另起爐灶沖擊現(xiàn)有地區(qū)合作架構(gòu),將“印太經(jīng)濟(jì)框架”打造成排斥中國的戰(zhàn)略競爭工具,將經(jīng)貿(mào)問題政治化甚至意識形態(tài)化的“新冷戰(zhàn)”抓手,以及升級貿(mào)易戰(zhàn)的角斗場。
對這一點(diǎn),最近與美國升級為全面戰(zhàn)略同盟關(guān)系的韓國的態(tài)度最為典型。韓國政府強(qiáng)調(diào),美韓雙方打造的所謂供應(yīng)鏈同盟,絕無將中國排除在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作之外的意圖。韓方還將加強(qiáng)與中方的密切溝通,以避免中方感到被忽視和排斥,而且韓方不僅要繼續(xù)與中國就打造更具韌性的供應(yīng)鏈進(jìn)行合作,還在積極推動中韓自貿(mào)協(xié)定升級版談判。
實(shí)際上,對于亞太地區(qū)國家的顧慮,美國心知肚明,且深知目前階段的“印太經(jīng)濟(jì)框架”存在吸引力不足這一明顯弊端。迫于國內(nèi)政治阻力,美國在推出“印太經(jīng)濟(jì)框架”時排除了關(guān)稅減讓和市場準(zhǔn)入等對其他成員加入該框架可能最具激勵性的內(nèi)容,同時還希望各參與方在數(shù)字貿(mào)易、能源環(huán)保、氣候減排、勞工權(quán)益等方面遵守相當(dāng)高的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下,亞洲許多國家都對加入“印太經(jīng)濟(jì)框架”表現(xiàn)出遲疑態(tài)度,甚至不清楚要加入的到底是什么機(jī)制,為什么要加入。美聯(lián)社評論稱,“印太經(jīng)濟(jì)框架”缺乏市場準(zhǔn)入等方面的實(shí)際內(nèi)容,令其吸引力受到質(zhì)疑?!度战?jīng)亞洲》也指出,如果美國希望各國切實(shí)遵守其提出的貿(mào)易規(guī)則,那就需要降低關(guān)稅,以激勵成員國遵守其余條款,否則新興經(jīng)濟(jì)體不會輕易地被“理想和戰(zhàn)略”打動。
為了能保證“印太經(jīng)濟(jì)框架”順利啟動并被域內(nèi)多數(shù)國家接受,拜登政府不得不收斂其戰(zhàn)略指向的針對性,而由于“印太經(jīng)濟(jì)框架”正處于創(chuàng)立的初期,其未來命運(yùn)如何尚不可知,實(shí)際上也就不可能完全排除中國未來加入的可能性。與此同時,在中國政府連續(xù)強(qiáng)有力的外交警告和軍事震懾下,即使美國國會對其施加了巨大壓力,臺灣民進(jìn)黨當(dāng)局也一再游說,拜登政府最終沒有突破“一個中國”政策的紅線,拒絕將臺灣納入“印太經(jīng)濟(jì)框架”。
總之,“印太經(jīng)濟(jì)框架”已經(jīng)在期待和質(zhì)疑聲中起步,如果它能以推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)鏈合作為主旨,堅持開放共贏的思路,按自由貿(mào)易規(guī)則辦事,真誠謀求本地區(qū)的團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定與繁榮,而去除地緣政治的私心,不圖謀孤立、排斥中國,那么這一框架就具有建設(shè)性和可持續(xù)性,就有望為美國帶來配得上其決策者政治勇氣與決策智慧的豐厚回報。