李海濤 巫蘭蘭 宋琳琳 徐江華

摘 要：通過梳理我國檔案服務(wù)行業(yè)相關(guān)法規(guī)、政策及標(biāo)準(zhǔn)，參考國際成熟文檔管理服務(wù)行業(yè)規(guī)則及指南，依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效益（3E）原則，初步構(gòu)建了我國檔案服務(wù)承包方篩選參考指標(biāo)體系。該體系由準(zhǔn)則層和指標(biāo)層構(gòu)成，準(zhǔn)則層包含服務(wù)價(jià)格、承包實(shí)力及服務(wù)實(shí)績，指標(biāo)層由8個(gè)定性指標(biāo)、32個(gè)定量指標(biāo)構(gòu)成。旨在為我國檔案主管部門及發(fā)包方監(jiān)管、篩選檔案服務(wù)承包方提供管理、選擇的依據(jù)，提升檔案服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)我國檔案服務(wù)外包行業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檔案服務(wù)外包；篩選標(biāo)準(zhǔn)；檔案監(jiān)管

分類號(hào)：G270

Research on the Construction of Archival Service Outsourcing Contractors Screening Reference Indictors System in China

Li Haitao1， Wu Lanlan1， Song Linlin1， Xu Jianghua2

（ 1.School of Information Management of Sun Yat-Sen University， Guangzhou， Guangdong 510006； 2.Yinyan Technology Service Group Co.， Ltd.， Shenzhen， Guangdong 518000 ）

Abstract： By sorting out relevant laws， norms and standards of archival service industry in China， referring to the rules and guidelines of international mature information and records management service industry， and basing on the principle of economy， efficiency and benefit （3E）， the archival service outsourcing contractors screening reference indictors system is preliminarily constructed. It is composed of the guidelines and indicator layers， and the guideline layer includes service prices， contractual strength and service performance. The indicator layer consists of 8 qualitative indicators， 32 quantitative indicators. The purpose of this paper is to provide the basis for the management and selection of the archival service contractors， improve the quality of the archival service and promote the healthy development of the archival service outsourcing industry in China.

Keywords： Archival Service Outsourcing； Screening Standards； Archival Supervision

1 引 言

近3年來，隨著我國“放管服”改革的逐步深入，社會(huì)檔案服務(wù)承接能力不斷提升，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等作為發(fā)包方將檔案整理、檔案寄存、數(shù)字化加工、檔案咨詢、檔案培訓(xùn)等業(yè)務(wù)以外包形式推向市場(chǎng)，一時(shí)間不同資質(zhì)、背景的檔案服務(wù)企業(yè)（即承包方）大量涌入，造成了一定的問題。如檔案主管部門對(duì)承包方缺乏必要的資質(zhì)審核與監(jiān)管規(guī)范，導(dǎo)致該行業(yè)入行門檻低，承包方“野蠻生長”，資質(zhì)服務(wù)良莠不齊，低價(jià)競(jìng)爭，劣幣驅(qū)逐良幣[1-3]等現(xiàn)象頻生。根據(jù)前期調(diào)研可知，發(fā)包方因不熟悉市場(chǎng)及檔案服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，常將服務(wù)價(jià)格作為篩選服務(wù)企業(yè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，招投標(biāo)中“低價(jià)中標(biāo)”成為常態(tài)，長此以往將不利于檔案服務(wù)外包行業(yè)的健康發(fā)展。

針對(duì)上述問題，部分學(xué)者表示應(yīng)以檔案主管部門為主，面向市場(chǎng)需求，基于服務(wù)企業(yè)實(shí)績，構(gòu)建科學(xué)的檔案服務(wù)承包方篩選指標(biāo)體系[4]；部分學(xué)者指出應(yīng)形成檔案服務(wù)外包行業(yè)與專業(yè)資質(zhì)認(rèn)證雙層指標(biāo)體系，依據(jù)檔案主管部門指導(dǎo)的第三方機(jī)構(gòu)開展承包方服務(wù)評(píng)估[5]；還有學(xué)者在具體指標(biāo)設(shè)定上提出了“費(fèi)用經(jīng)濟(jì)、服務(wù)高效、形式靈活、保證安全”等指導(dǎo)原則[6]，強(qiáng)調(diào)把握承包方雇員信息、項(xiàng)目管理基礎(chǔ)、報(bào)價(jià)合理性及合同靈活性[7]，指出要重點(diǎn)審核營業(yè)執(zhí)照、相關(guān)資質(zhì)、許可證明、業(yè)績能力、設(shè)備規(guī)模、安全事故等。[8]

簡言之，目前關(guān)于我國檔案服務(wù)承包方篩選指標(biāo)體系構(gòu)建的相關(guān)研究多基于具體項(xiàng)目開展，缺乏綜合性和通用性。因此，本文嘗試基于國際成熟的文件與信息管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)則、國內(nèi)法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)等文檔管理相關(guān)條文，結(jié)合實(shí)踐調(diào)研，根據(jù)3E原則構(gòu)建我國檔案服務(wù)承包方篩選參考指標(biāo)體系（Archival Service Outsourcing Contractors Screening Reference Indictors System，下文簡稱為ASOCSI），綜合考慮服務(wù)價(jià)格、承包實(shí)力與服務(wù)實(shí)績，以保證指標(biāo)體系的通用性。

2 ASOCSI 構(gòu)建依據(jù)

2.1 國際層面

（1）國際文檔管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

由國際銷毀認(rèn)證委員會(huì)（NAID）和國際文件與信息管理服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)（PRISM international）合并而成的國際安全信息治理與管理協(xié)會(huì)（i-SIGMA）為6大洲約2000家文件與信息管理服務(wù)企業(yè)制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。i-SIGMA下屬的PRISM international發(fā)布的文件信息管理服務(wù)企業(yè)運(yùn)營指南性文件可為承包方的運(yùn)營管理、災(zāi)難恢復(fù)、文件保管期限、存儲(chǔ)介質(zhì)選擇與排架、建筑標(biāo)準(zhǔn)和防火等提供指導(dǎo)。[9]

聯(lián)合國檔案與文件管理部、國際檔案理事會(huì)（ICA）、國際文件管理工作者協(xié)會(huì)（ARMA international）等國際文檔管理協(xié)會(huì)也制定了較多可作參考的標(biāo)準(zhǔn)及指南性文件。如聯(lián)合國檔案與文件管理部出臺(tái)的《文件存儲(chǔ)設(shè)施指南》《保管期限實(shí)施指南》，ICA出臺(tái)的《檔案災(zāi)難防治與控制》《檔案共同宣言：評(píng)估工具》《檔案存儲(chǔ)貨架的選擇》等。ARMA international發(fā)布的《場(chǎng)外記錄存儲(chǔ)設(shè)施評(píng)估指南》可用于評(píng)估發(fā)包方存儲(chǔ)需求及供應(yīng)商服務(wù)能力，另外該機(jī)構(gòu)出臺(tái)的《文件云存儲(chǔ)外包指南》《電子文件存儲(chǔ)外包指南》等均涉及文件與信息管理服務(wù)企業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)。

（2）其他國際標(biāo)準(zhǔn)

《ISO 15489-1：2016信息和文件-文件管理-第1部分：概念和原則》提供了文件生成、捕獲和管理所依賴的概念和原則；《ISO 23081-1：2017-信息和文件-文件元數(shù)據(jù)-第1部分-原則》規(guī)定了元數(shù)據(jù)及其管理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建與維護(hù)、捕獲、描述、利用、固化等內(nèi)容。其他如《ISO/TR 17068：2017信息和文件-可信第三方數(shù)字文件存儲(chǔ)庫》《ISO/TR 23081-3：2011信息和文件-管理文件元數(shù)據(jù)-第3部分：自我評(píng)估方法》《ISO/TR 26122：2008信息和文件-文件工作過程分析》等國際標(biāo)準(zhǔn)也可為ASOCSI的構(gòu)建提供參考。

2.2 國內(nèi)層面

（1）相關(guān)法律

《中華人民共和國檔案法》第二十四條指出“應(yīng)當(dāng)與符合條件的檔案服務(wù)企業(yè)簽訂委托協(xié)議，約定服務(wù)的范圍、質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并對(duì)受托方進(jìn)行監(jiān)督”，明確了服務(wù)產(chǎn)生的形式要件；第四十八條指出應(yīng)依法對(duì)于檔案損毀、丟失、檔案管理安全事故、檔案工作人員玩忽職守等行為予以處分。

同時(shí)，因檔案服務(wù)常以招投標(biāo)的形式開展，承包方的篩選也應(yīng)符合我國招投標(biāo)及采購相關(guān)法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條指出投標(biāo)應(yīng)“最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，或“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”。并對(duì)中標(biāo)人投標(biāo)做出規(guī)定。在發(fā)、承包方的規(guī)范上，第十八條賦予了招標(biāo)人相關(guān)資質(zhì)審查權(quán)利。對(duì)于中標(biāo)人不履行訂立合同的行為，第六十條明確了賠償責(zé)任與懲罰措施?！吨腥A人民共和國政府采購法》規(guī)定了承包方的基本及特殊條件。第二十二、二十三條指出“采購人可要求供應(yīng)商提供相關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并對(duì)規(guī)定的特定要求審查承包方資格”。

（2）相關(guān)規(guī)范

國家檔案局2014—2016年度發(fā)布的系列政策文件，如《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》對(duì)檔案數(shù)字化服務(wù)的場(chǎng)所、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境與數(shù)據(jù)載體安全管理等作出規(guī)定；《檔案保管服務(wù)管理規(guī)范》對(duì)檔案寄存服務(wù)作出具體規(guī)范。此外，具體服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域規(guī)范如《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范》《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》《公證檔案數(shù)字化規(guī)范》《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》等也可為ASOCSI的構(gòu)建提供參考。

（3）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

一些國家或檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《CAD電子文件光盤存儲(chǔ)、歸檔與檔案管理要求 第一部分：電子文件歸檔與檔案管理》《文書檔案案卷格式》《檔案分類標(biāo)引規(guī)則》等均規(guī)定了檔案管理過程中的具體業(yè)務(wù)要求，亦可為篩選檔案服務(wù)企業(yè)提供參考。

3 ASOCSI 分析框架及構(gòu)建說明

根據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性（3E）原則，初步構(gòu)建了ASOCSI分析框架（如表1所示）。

其中經(jīng)濟(jì)性指維持服務(wù)質(zhì)量的成本付出；效率性指投入和產(chǎn)出比，受承包方管理能力、業(yè)務(wù)水平及投入資源等因素影響；效益性則是指購買服務(wù)前后的效益對(duì)比。[10]反映到ASOCSI一級(jí)指標(biāo)，即底層指標(biāo)上便是服務(wù)價(jià)格、承包實(shí)力及服務(wù)實(shí)績。在此基礎(chǔ)上，文章參照上述國內(nèi)外法律、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合前期調(diào)研，進(jìn)一步研究構(gòu)建了ASOCSI二級(jí)與三級(jí)指標(biāo)（如表2所示）。

3.1 服務(wù)價(jià)格維度

產(chǎn)品的生產(chǎn)成本是影響其市場(chǎng)定價(jià)的重要因素。英國國家檔案館《識(shí)別和規(guī)定實(shí)體文件的異地存儲(chǔ)要求》指出“比較成本時(shí)需了解潛在提供商的收費(fèi)模式，并根據(jù)不同變量對(duì)其測(cè)試”“確保選定的承包商經(jīng)濟(jì)上是安全的”。[11]保障服務(wù)質(zhì)量應(yīng)以維持一定的服務(wù)成本為依托，如果單純依靠低價(jià)篩選承包方，長此以往將形成“劣幣”驅(qū)趕“良幣”的不良業(yè)態(tài)。以佛山市檔案數(shù)字化加工服務(wù)為例，A4紙張數(shù)字化成本均價(jià)為0.25元/頁，但部分承包方報(bào)價(jià)僅為0.09元/頁，低于成本價(jià)格的服務(wù)多難以保證服務(wù)質(zhì)量。發(fā)包方可以政府購買相關(guān)服務(wù)價(jià)格為參考，結(jié)合實(shí)際，將采購服務(wù)的類別、業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和緊迫性、價(jià)格競(jìng)爭、成本分析、承包方技術(shù)資金條件、承包方會(huì)計(jì)核算體系、同期履約定價(jià)、采購歷史等[12]納入?yún)⒖挤懂?。通過計(jì)算服務(wù)消耗的人力物力及管理成本，核查報(bào)價(jià)有無漏項(xiàng)，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否合理。故政府同類服務(wù)購買價(jià)格和發(fā)包方預(yù)期價(jià)格、文檔狀況及服務(wù)類型應(yīng)作為篩選指標(biāo)。

同時(shí)，還需要注意檔案服務(wù)需求的不穩(wěn)定性、突發(fā)性等因素均會(huì)影響服務(wù)價(jià)格，而同一時(shí)間段與同行的報(bào)價(jià)偏差在一定程度上反映了服務(wù)企業(yè)的運(yùn)維實(shí)力。發(fā)包方應(yīng)在調(diào)研服務(wù)成本之后，將有效投標(biāo)報(bào)價(jià)均值作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，通過比較各承包方投標(biāo)價(jià)與評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的差值衡量承包方服務(wù)價(jià)格穩(wěn)定性。另外也可通過歷史報(bào)價(jià)衡量服務(wù)企業(yè)報(bào)價(jià)穩(wěn)定程度，為篩選承包方提供參考。

3.2 承包實(shí)力維度

除了合理的服務(wù)價(jià)格外，篩選承包方還應(yīng)考慮其承包實(shí)力，即企業(yè)背景、資質(zhì)信用、業(yè)務(wù)保障及服務(wù)能力等。企業(yè)背景是指與承包方經(jīng)營資質(zhì)相關(guān)的信息，包括經(jīng)營許可范圍、公司法人代表、股東信息、員工身份及狀態(tài)、經(jīng)營現(xiàn)狀等。具體而言，需核查承包方是否為依法注冊(cè)的企業(yè)法人，是否具有獨(dú)立民事責(zé)任能力，股東及員工是否為中國境內(nèi)公民，是否具有履約所必需的經(jīng)營執(zhí)照和相關(guān)資質(zhì)許可證明，業(yè)務(wù)范圍是否限定在許可業(yè)務(wù)內(nèi)，是否具有行政備案等。

在資質(zhì)信用方面，首先需從管理體系認(rèn)證和特殊專業(yè)資質(zhì)角度入手。管理體系認(rèn)證應(yīng)覆蓋質(zhì)量、環(huán)境、信息安全、職業(yè)健康等方面，如ISO 9001質(zhì)量管理體系、ISO 27001信息安全管理體系；特殊專業(yè)資質(zhì)則是行政主管部門賦予的特殊或?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)業(yè)資質(zhì)，目前與檔案服務(wù)相關(guān)的主要包括檔案整理資質(zhì)、數(shù)字化加工資質(zhì)、檔案寄存資質(zhì)、國密資質(zhì)及綜合性認(rèn)證資質(zhì)等。[13]其次，黨的十九大將“誠信建設(shè)”作為戰(zhàn)略目標(biāo)，旨在通過誠信建設(shè)促進(jìn)服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展?？梢娖髽I(yè)相關(guān)信用證書，如地級(jí)市以上政府采購供應(yīng)商資格、AAA級(jí)信用等級(jí)證書等也應(yīng)作為評(píng)估承包方資質(zhì)信用狀況的指標(biāo)。此外，通過前期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分檔案服務(wù)外包企業(yè)為降低成本，常常忽略稅收和員工社會(huì)保障金的繳納，因此也應(yīng)將繳納稅收、社會(huì)保障金及相關(guān)經(jīng)營違法記錄等指標(biāo)納入體系。

業(yè)務(wù)保障主要指的是承包方開展工作的人才隊(duì)伍、基礎(chǔ)設(shè)施、制度、資金與智力支持。承包方人才隊(duì)伍素養(yǎng)直接影響服務(wù)績效，具體可從服務(wù)團(tuán)隊(duì)人員是否具有檔案培訓(xùn)上崗證、保密培訓(xùn)證，項(xiàng)目經(jīng)理是否具有項(xiàng)目管理專業(yè)資格認(rèn)證及團(tuán)隊(duì)檔案學(xué)專業(yè)背景人數(shù)等方面進(jìn)行考察?；A(chǔ)設(shè)施需重點(diǎn)關(guān)注設(shè)施設(shè)備保障和庫房規(guī)模及安全建設(shè)，考察承包方庫房選址、建筑條件、安防系統(tǒng)等配置情況?？茖W(xué)合理的制度設(shè)計(jì)可讓承包方有章可循?？蓞⒖紘鴥?nèi)外相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，從檔案管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)范制度、售后服務(wù)制度等方面對(duì)承包方制度完備性進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，ICA《檔案災(zāi)難預(yù)防與保護(hù)》指出良好的金融狀況可以提供良好的預(yù)防措施與及時(shí)的災(zāi)后補(bǔ)救。企業(yè)金融狀況主要體現(xiàn)在注冊(cè)資本和保險(xiǎn)的購買上，注冊(cè)資本是企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的實(shí)力體現(xiàn)，保險(xiǎn)的購買可以彌補(bǔ)因意外造成的損失，一般包括財(cái)產(chǎn)、火災(zāi)、雇員賠償、辦公室綜合保險(xiǎn)等。發(fā)包方可通過注冊(cè)資本、財(cái)務(wù)運(yùn)營報(bào)告、商業(yè)保險(xiǎn)保障等情況判斷承包方的損失賠償及持續(xù)合作能力。此外，產(chǎn)品知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專利產(chǎn)品是承包方創(chuàng)新能力的體現(xiàn)，因此知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專利數(shù)量也應(yīng)作為篩選承包方的指標(biāo)。

服務(wù)能力主要是指承包方提供服務(wù)的能力程度，即最大產(chǎn)出率。通過調(diào)研，認(rèn)為需從全流程服務(wù)能力、項(xiàng)目與流程管理能力、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、風(fēng)險(xiǎn)管理等角度衡量承包方的最大產(chǎn)出能力。其中全流程服務(wù)能力考察的是服務(wù)企業(yè)業(yè)務(wù)上下游的銜接程度，即是否可以提供“一條龍”式的服務(wù)。項(xiàng)目與流程管理考察的是承包方能否充分利用技術(shù)、人才等基礎(chǔ)資源進(jìn)行策劃、招投標(biāo)和正式工作，并暢通項(xiàng)目內(nèi)外部關(guān)系，順利實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。而檔案服務(wù)外包業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度則與工作隊(duì)伍的專業(yè)化以及繼續(xù)教育程度有關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)管理則是企業(yè)識(shí)別與降低風(fēng)險(xiǎn)的管理措施。參考國內(nèi)《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》中突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，ICA《檔案災(zāi)難預(yù)防與保護(hù)》中的相關(guān)規(guī)劃和控制要求，發(fā)包方應(yīng)著重考察承包方是否具備突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的成熟預(yù)案。

3.3 服務(wù)實(shí)績維度

服務(wù)實(shí)績主要考察承包方的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)質(zhì)量。其中，針對(duì)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的考察可從服務(wù)案例、服務(wù)對(duì)象角度入手。成功的服務(wù)案例直接反映了承包方過往的服務(wù)質(zhì)量，特別是大型的檔案服務(wù)案例一般耗時(shí)較長，人物力投資較大，可有效證明承包方的綜合運(yùn)維及服務(wù)能力。同時(shí)，以往的服務(wù)對(duì)象類型也具有較高的參考價(jià)值，如承包方若與政府、央企等有合作先例，或其服務(wù)范圍覆蓋商業(yè)、法律、金融、保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域，也可充分證明其實(shí)力。而針對(duì)服務(wù)質(zhì)量的考察則可通過計(jì)算承包方續(xù)約率和續(xù)費(fèi)率、客戶滿意度以及客戶表揚(yáng)次數(shù)等方式實(shí)現(xiàn)。

*本文系國家社科基金項(xiàng)目“我國副省級(jí)市檔案社會(huì)存管服務(wù)供給側(cè)改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BTQ100）階段性研究成果。

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