王鳳珍

(莆田市涵江區(qū)環(huán)境應(yīng)急與信息中心，福建 莆田 351100)

全面實施排污許可制度是近年國家深化環(huán)境治理、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的一項重要部署。當(dāng)前我國以排污許可制度為核心的管理體系已基本形成，全國排污許可證管理信息平臺(以下簡稱“信息平臺”)基本建成，排污許可全覆蓋已基本實現(xiàn)[1-2]。本文梳理以排污許可制度為核心的固定污染源制度體系的建立過程，結(jié)合筆者在排污許可證核發(fā)工作中的實際經(jīng)驗，分析總結(jié)排污許可制度在實施過程中存在的問題，并針對這些問題提出相應(yīng)的對策建議，以推進在基層建立以排污許可證為核心的“一證式”管理模式，為不斷發(fā)揮排污許可證的核心作用，促進企業(yè)按證排污、依法排污、自覺守法提供參考。

1 以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的建立

1.1 以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度的建立

《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》及《水污染防治法》等法律法規(guī)明確污染物要素排放實施排污許可管理。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)，要求完善污染物排放許可制度，禁止無證排污或不按證排污。黨的十九屆四中、五中全會均提出構(gòu)建以排污許可制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，全面實行排污許可證。

1.2 固定污染源排污許可實現(xiàn)全覆蓋

2016年，《控制污染物排放許可制實施方案》要求到2020年底，完成所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，實現(xiàn)排污企業(yè)“一企一證”[3]。2018年，《排污許可管理辦法(試行)》規(guī)定了排污許可證申請、核發(fā)、復(fù)核、執(zhí)行、監(jiān)管、執(zhí)法的內(nèi)容和流程。2019年，《關(guān)于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作的通知》發(fā)布，為固定污染源清理整頓、2020年排污許可發(fā)證和登記制定了任務(wù)時間表、分類處置辦法、任務(wù)完成保障措施。截至2020年底，共計273.44萬家固定污染源已納入排污許可管理，其中大氣污染物排放口172.9萬個、水污染物排放口128.3萬個，基本實現(xiàn)了固定污染源排污許可的全覆蓋[1]。

1.3 排污許可證“一證式”管理模式的確立

2021年3月1日，《排污許可管理條例》開始施行?！稐l例》為規(guī)范制度、加強監(jiān)管、強化責(zé)任提供了法律依據(jù)，全面實行排污許可制有了法律保障。排污許可制讓企業(yè)從被動守法變?yōu)橹鲃邮胤?，環(huán)保部門從全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉旨壉O(jiān)管，公眾和媒體可以更好地監(jiān)督企業(yè)排污行為。固定污染源排污許可全覆蓋的實現(xiàn)和《排污許可管理條例》的實施，使排污許可“一證式”管理走進了新時代。

2 莆田市涵江區(qū)排污許可制度實施情況

莆田市涵江區(qū)位于福建省東南沿海、莆田市北部。作為莆田市的工業(yè)重區(qū)，涵江區(qū)工業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達，擁有莆田市唯一的國家級高新園區(qū)，另有莆田市新涵工業(yè)集中區(qū)、城北工業(yè)園區(qū)、板梁工業(yè)園區(qū)、濱海產(chǎn)業(yè)新區(qū)等市區(qū)級工業(yè)園。經(jīng)過多年發(fā)展，涵江形成了以電子信息、食品加工、機械設(shè)備、鞋服為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群，另有數(shù)量眾多的中小型企業(yè)。

2017年，涵江區(qū)核發(fā)第一張造紙行業(yè)國版排污許可證。截至2021年底，涵江區(qū)共核發(fā)排污許可證129家，排污登記1426家，做到《固定污染源排污許可分類管理名錄》(2019年版)規(guī)定的所有行業(yè)排污單位“應(yīng)發(fā)盡發(fā)、應(yīng)登盡登”，基本實現(xiàn)了排污許可全覆蓋。

涵江區(qū)持排污許可證的企業(yè)共涉及行業(yè)30多個，大小規(guī)模不一。簡化管理和重點管理的企業(yè)主要是制鞋業(yè)、電子信息、金屬制品、紙制品制造等行業(yè)。登記管理企業(yè)主要是制鞋業(yè)、塑料制造業(yè)、金屬制品、家具制造、服飾制造、電子信息、金屬制品制造等行業(yè)。

3 涵江區(qū)排污許可制度實施存在的問題

3.1 環(huán)境影響評價制度和排污許可制度銜接不充分

環(huán)評制度已經(jīng)發(fā)展三十多年，不同時期的環(huán)評及批復(fù)詳略不一、水平不一、要求不一[4]。2016年根據(jù)原環(huán)保部的要求，在全區(qū)范圍內(nèi)開展了環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項目的環(huán)保備案工作，備案意見亦作為發(fā)放排污證的依據(jù)。早期的環(huán)評及環(huán)保備案文件內(nèi)容簡單，不能很好地支撐排污許可證的申請和核發(fā)。比如，1998年編制的電鍍企業(yè)環(huán)評，原輔料缺失，生產(chǎn)工藝和產(chǎn)污環(huán)節(jié)描述簡略，設(shè)施設(shè)備漏報，污染因子不明確，都為排污許可證的核發(fā)帶來困難。

雖然《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(2021年版)(以下簡稱《環(huán)評名錄》)和《固定污染源排污許可分類管理名錄》(2019年版)(以下簡稱《排污名錄》)經(jīng)過調(diào)整近年才開始實施，但是兩者之間仍然存在銜接不充分的情況。比如，集成電路制造屬于電子器件制造，在《環(huán)評名錄》中為報告表項目，但《排污名錄》規(guī)定“年使用10噸及以上溶劑型涂料(含稀釋劑)”的集成電路制造企業(yè)才是簡化管理，涵江區(qū)有10余家廢水排放量較大且涉及鎳、銅金屬排放的集成電路制造企業(yè)因涂料使用量未達10噸，僅需排污登記。又如，廢舊輪胎收集破碎項目《環(huán)評名錄》中為報告表項目，《排污名錄》則需重點管理，企業(yè)實際僅排放少量顆粒物。

3.2 排污單位主體責(zé)任意識不強

涵江區(qū)大部分企業(yè)屬于中小微企業(yè)，管理水平粗放、環(huán)保意識薄弱。排污許可制度實施以來，排污單位存在諸多問題。一是排污單位的主體責(zé)任意識淡薄，沒有將排污許可工作列為重要工作，在核發(fā)和登記階段不積極主動，甚至不配合。二是企業(yè)存在一定技術(shù)障礙，在不依靠第三方的情況下，企業(yè)難以獨立完成排污證的填報申領(lǐng)工作，自行填報的排污證質(zhì)量不高。三是證后管理存在問題，排污證證后管理過程的臺賬記錄、自行監(jiān)測、信息公開、執(zhí)行報告等要求不符合規(guī)定。

3.3 第三方服務(wù)機構(gòu)水平參差不齊

一是本地區(qū)缺少規(guī)范化、規(guī)?；谌椒?wù)機構(gòu)。目前，技術(shù)力量強、具備一定規(guī)模、運作規(guī)范的環(huán)保第三方機構(gòu)十分緊缺，沒有示范性的第三方機構(gòu)。二是缺少專業(yè)技術(shù)力量。第三方機構(gòu)多存在人員年輕、流動性大、中高級環(huán)境類技術(shù)人員短缺的問題，排污許可相關(guān)技術(shù)規(guī)范多、更新快，技術(shù)人員需步步緊跟新技術(shù)、新指南。三是缺乏行業(yè)自律。部分第三方機構(gòu)采取低價競爭、承諾拿證等手段惡性競爭，或沒有提出符合技術(shù)規(guī)范、切實可行的污染防治方案，或沒有告知企業(yè)做好排污證核發(fā)后要求的環(huán)境管理、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告，不能引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮主體作用，忽略了核發(fā)排污許可證的本質(zhì)和意義，傷害了企業(yè)的積極性，造成不良影響。

3.4 排污許可證核發(fā)工作質(zhì)量亟待提高

排污許可證的核發(fā)質(zhì)量不僅關(guān)系轄區(qū)內(nèi)固定污染源的底數(shù)是否清晰，還關(guān)系到總量控制、環(huán)境統(tǒng)計、排污稅征收、污染源監(jiān)測、事中事后執(zhí)法監(jiān)管的準(zhǔn)確性。全區(qū)排污許可證的核發(fā)審核和排污登記表的填報指導(dǎo)由2個人完成，除此之外，他們還需完成有環(huán)評審批、排污權(quán)核定、環(huán)境統(tǒng)計等工作。排污許可審核人員需要掌握最新的環(huán)保法律法規(guī)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范、污染源核算方法、行業(yè)污染物治理可行技術(shù)、數(shù)據(jù)分析評價等系統(tǒng)、全面的專業(yè)知識[5-7]，才能確保核發(fā)質(zhì)量。在人員緊、時間緊、任務(wù)重、涉及面廣、技術(shù)要求高等情況下，排污證核發(fā)工作質(zhì)量可能存在一些短板。

3.5 證后監(jiān)管有待加強

隨著固定污染源排污許可核發(fā)工作全覆蓋工作的基本完成，排污許可工作重心逐步由核發(fā)和質(zhì)量審核轉(zhuǎn)向證后執(zhí)法監(jiān)管。目前排污許可制度處于初期發(fā)展階段，在工作規(guī)程、管理體系、執(zhí)法指南等方面均存在不少薄弱之處，而《排污許可管理條例》自2021年3月才開始實施，初始階段的證后執(zhí)法缺乏法律支撐。環(huán)境執(zhí)法人員未接受排污許可技術(shù)性培訓(xùn)、前期未參與排污許可審核、缺乏排污許可執(zhí)法相關(guān)經(jīng)驗，基層普遍存在執(zhí)法人員少、執(zhí)法相關(guān)工作任務(wù)重等情況，這導(dǎo)致排污許可證后監(jiān)管能力不足。

4 對策建議

4.1 加強排污許可制度與環(huán)評制度的銜接融合

一是進一步完善《環(huán)評名錄》和《排污名錄》。結(jié)合省市大氣、水、土壤重點監(jiān)管名單，合理確定項目的環(huán)評類別和排污證類別，使分類管理標(biāo)準(zhǔn)盡量統(tǒng)一。二是統(tǒng)一環(huán)評與排污許可表單。推動形成環(huán)評和排污證使用一套標(biāo)準(zhǔn)、一套表單、一個平臺、一套數(shù)據(jù)，形成環(huán)評管準(zhǔn)入、許可管排污的環(huán)境管理體系[8]，簡化申報流程。目前，報告表的編制已基本實現(xiàn)和排污許可表單統(tǒng)一，應(yīng)進一步推動報告書項目與排污許可表單內(nèi)容統(tǒng)一。三是不斷修訂完善相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范、填報系統(tǒng)。根據(jù)實際執(zhí)行情況進一步優(yōu)化、簡化技術(shù)規(guī)范、指南和填報系統(tǒng)，更加合理地確認填報內(nèi)容、格式、臺賬內(nèi)容、執(zhí)行報告等要求，更好地服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展，并為事中事后監(jiān)管提供科學(xué)保障。

4.2 落實排污單位的主體責(zé)任

全面實施排污許可制度是新形勢下深化生態(tài)環(huán)境保護工作的重要舉措，排污許可制度將污染物排放治理的責(zé)任回歸到企業(yè)本身。排污單位應(yīng)盡快熟悉排污許可制度，從思想、技術(shù)、管理上主動緊跟步伐。一是規(guī)范建立環(huán)境管理制度。持證單位應(yīng)對排污口規(guī)范化設(shè)置并樹立標(biāo)志牌，設(shè)置可供采用監(jiān)測的平臺。二是落實自行監(jiān)測方案。持證單位應(yīng)按照排污許可證的規(guī)定開展自行監(jiān)測，并保存原始監(jiān)測記錄，沒有監(jiān)測能力的可以委托第三方監(jiān)測公司開展監(jiān)測。三是建立環(huán)境管理臺賬記錄制度。持證單位應(yīng)按照行業(yè)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的格式、排污證要求的內(nèi)容和頻次要求，如實記錄基礎(chǔ)信息、主要設(shè)施運行情況、污染物監(jiān)測情況、排放量等信息。四是及時、準(zhǔn)確、完整地上傳執(zhí)行報告。持證單位應(yīng)當(dāng)按信息平臺對污染物排放濃度、排放量、落實環(huán)境管理要求等提交年度、季度、月度執(zhí)行報告。五是信息公開要求。持證單位應(yīng)在信息平臺上如實公開企業(yè)基本情況、污染物排放濃度等信息。

4.3 規(guī)范第三方服務(wù)市場

出臺加強排污許可第三方技術(shù)機構(gòu)管理的文件，規(guī)范第三方技術(shù)機構(gòu)管理?？稍谛畔⑵脚_設(shè)置第三方信息公開模塊，加強信用信息公示，依法依規(guī)實施獎懲。生態(tài)環(huán)境部門在定期開展排污許可證質(zhì)量復(fù)核工作中，發(fā)現(xiàn)因第三方技術(shù)機構(gòu)原因出現(xiàn)嚴重質(zhì)量問題的，應(yīng)在信用信息模塊予以公開。

4.4 提高排污許可核發(fā)質(zhì)量

一是核發(fā)工作人員應(yīng)提升自身業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識水平，積極參加上級生態(tài)環(huán)境部門組織的各項技術(shù)培訓(xùn)，及時主動學(xué)習(xí)新發(fā)布的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、排放標(biāo)準(zhǔn)等。此外，核發(fā)人員須以實事求是、認真負責(zé)、公平公正的態(tài)度處理核發(fā)中的各項爭議。二是建立聯(lián)合審查制度，水、大氣、總量、固體廢物等有關(guān)科室，環(huán)境監(jiān)測部門、環(huán)境執(zhí)法部門派專業(yè)人員參加聯(lián)合審查會，結(jié)合各自領(lǐng)域?qū)I(yè)工作對申請材料相關(guān)部分提出意見和合理要求。三是落實固定污染源排污許可“雙百”任務(wù)目標(biāo)。“雙百”是指自2021年起3年內(nèi)排污許可證質(zhì)量審核率100%，1年內(nèi)執(zhí)行報告審核率100%。嚴格落實上級生態(tài)環(huán)境部門核查、同地區(qū)兄弟生態(tài)環(huán)境部門交叉核查發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，引導(dǎo)排污單位自查自糾，建立自檢制度。四是推進排污許可證核發(fā)現(xiàn)場審核工作。必要情況下，對申請材料中存在疑問的，排污許可證審批部門可組織相關(guān)部門人員、技術(shù)專家前往現(xiàn)場開展審核，從源頭把控排污許可證核發(fā)質(zhì)量。

4.5 加強排污許可證后執(zhí)法監(jiān)管

一是加強執(zhí)法人員隊伍建設(shè)。定期開展排污許可證后管理培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，加強依證監(jiān)管意識和能力。重點學(xué)習(xí)證后企業(yè)環(huán)境管理要求，學(xué)習(xí)如何通過現(xiàn)場檢測、核查臺賬、查閱執(zhí)行報告等手段督促排污單位按證排污。二是建立以排污許可證為核心的日常執(zhí)法監(jiān)管體系。按照不同行業(yè)編制操作性強的日常執(zhí)法監(jiān)督程序、指南等，更好指導(dǎo)基層執(zhí)法。三是提升排污證后監(jiān)管信息化水平，將排污許可數(shù)據(jù)與在線監(jiān)控數(shù)據(jù)、移動執(zhí)法系統(tǒng)數(shù)據(jù)相銜接，實現(xiàn)自動預(yù)警、自動計算總量等功能，提升證后監(jiān)管能力。四是按照《排污許可管理條例》，加大排污許可證的證后執(zhí)法工作，打擊各類排污許可違法行為，公開執(zhí)法信息。五是加強宣傳，及時曝光一批典型違法案例，有效督促企事業(yè)單位增強持證排污、按證排污意識。