郭旺平

（冷水江市不動產(chǎn)登記中心，湖南 冷水江 417500）

0 引言

隨著我國資源的全面實施，對自然資源、房地產(chǎn)的保護更加廣泛，相關(guān)的資源登記和管理工作也取得了一些新的進展。然而，在自然資源與不動產(chǎn)登記協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，因其制度內(nèi)容涵蓋的范圍不盡相同，導(dǎo)致其在實際操作中仍有諸多問題。要推動有關(guān)制度的內(nèi)容和管理的規(guī)范化，為二者的協(xié)調(diào)發(fā)展開拓一條創(chuàng)新之路。

1 自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記之間的關(guān)系

1.1 相似點

自然資源屬于我國的生態(tài)環(huán)境，具有特定的使用條件。自然資源除了具有一定的生態(tài)功能外，還具有經(jīng)濟功能轉(zhuǎn)換的作用，因此，這些資源的登記屬于不動產(chǎn)登記的范疇，是對不動產(chǎn)登記的一種擴充和完善。有2013 年以來，國家就開始實行土地、房屋、森林等不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記，建立健全的、明確的產(chǎn)權(quán)體系。直至2019 年，自然資源部進一步細化了自然資源的統(tǒng)一登記制度，明確了相關(guān)工作的具體要求。在這樣的大環(huán)境下，對自然資源與不動產(chǎn)登記的改革進行協(xié)調(diào)發(fā)展，可以從認識二者的制度內(nèi)容與管理上的相似之處，進行綜合創(chuàng)新。我國對土地、房屋、森林等不動產(chǎn)登記，經(jīng)過了一系列的改進，由原來的分散式登記向集中式轉(zhuǎn)變，有效地解決了以前分散式登記內(nèi)容不完整、信息不一致等問題，建立一個更為完善的登記體系，形成一個更為協(xié)調(diào)一致的登記環(huán)境。兩者在實施過程中采取了更為類似的方法，即自然資源和不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記，從而促進了兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。自然資源確權(quán)登記目的是推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；不動產(chǎn)登記是產(chǎn)權(quán)保護的一項重要內(nèi)容，實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的需要。二者的登記都具有“歸屬清晰、權(quán)責明確”的共同目的，都是為了保障交易安全、保護權(quán)利人合法權(quán)益。

1.2 差異點

自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記在制度與管理內(nèi)容上有一些差別，因此，在實際操作和登記過程中，要明確其在登記內(nèi)容、登記對象、登記目的等方面的區(qū)別，又要將其納入統(tǒng)一登記管理。首先，在登記制度體系方面，自然資源確權(quán)登記正處在初步探索階段，國家有關(guān)部門出臺的《辦法》以及試點方案，未形成完善的技術(shù)規(guī)范標準，更沒有可循的具體規(guī)章辦法，在實踐操作層面，自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)還在摸索中。而不動產(chǎn)登記的制度體系已經(jīng)相當完備，經(jīng)驗相對豐富，登記手段也隨信息化發(fā)展持續(xù)進步。其次，在登記體系的內(nèi)容上，明確地劃分了各種資源。在自然資源登記管理中，資源歸屬權(quán)的內(nèi)容包括資源使用情況、資源保護情況、權(quán)屬問題等，這些內(nèi)容與不動產(chǎn)登記內(nèi)容沒有重疊。不動產(chǎn)的登記內(nèi)容以所有權(quán)和擔保權(quán)為主，其重點是對其自然利用的記載，而不是對其進行調(diào)查、登記。最后，從登記管理的角度來看，自然資源登記管理的主要目標是擴大登記的范圍，明確自然資源領(lǐng)域中有價值的部分，明確歸屬權(quán)和管理權(quán)，并在權(quán)責確定中進一步明確個人與政府之間的權(quán)利分配，這一方面要充分考慮到不動產(chǎn)登記制度，并在此基礎(chǔ)上進行細化。在登記的對象上，以前的不動產(chǎn)登記的內(nèi)容，多為土地、房屋、樹木等實物形態(tài)，而對無法實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)移的附屬設(shè)施的合理管理。而自然資源登記的對象主要是水資源、礦產(chǎn)、能源等，這些資源本身具有很高的使用價值[2]。

2 自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

在自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)的登記關(guān)系中，存在著物權(quán)的界定問題。首先，相對于可移動的、有價值的物品而言，它的存在本身的價值決定了它的特殊性。而隨著我國有關(guān)立法的不斷完善，關(guān)于不動產(chǎn)的描寫也越來越全面，自然資源確權(quán)登記涵蓋的范圍與不動產(chǎn)登記范圍存在著一定的重疊。其次，不動產(chǎn)登記和自然資源確權(quán)登記，都是在土地上開展的登記，不動產(chǎn)登記是對土地上的房屋、樹木等進行的登記，自然資源確權(quán)登記主要是對土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記。因此，在推進自然資源與不動產(chǎn)登記協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，必須深入認識不動產(chǎn)權(quán)屬的范圍，采取統(tǒng)一的管理辦法，使自然資源、不動產(chǎn)等信息的全面登記；由于自然資源、房地產(chǎn)涉及的各類項目類型繁多，因此，在進行綜合管理時，各部門之間的層次劃分會造成一些信息的整合障礙，而登記管理的標準又不統(tǒng)一，使得這些工作難以實施[3]。

3 自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記相互促進作用

首先，不動產(chǎn)登記中不動產(chǎn)單元的劃分，拓寬自然資源中不動產(chǎn)單元的思路。確定不動產(chǎn)單元是自然資源確認登記和不動產(chǎn)登記的首要技術(shù)工作。自然資源確權(quán)登記的不動產(chǎn)單元劃分是“三層疊加”，即集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證與土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，明確國有未利用土地的范圍，結(jié)合國家有關(guān)規(guī)劃和自然資源保護登記的自然資源范圍，確定是否需要實行統(tǒng)一確權(quán)登記的具體空間范圍。而實際工作中，對于除國家公園、森林公園等自然保護地之外的登記單元劃界，無法合理確定不動產(chǎn)單元，但可以根據(jù)不動產(chǎn)登記中工業(yè)用地的不動產(chǎn)單元劃分思路，按登記所發(fā)揮的功能完整來劃定不動產(chǎn)單元，從而，自然資源確權(quán)登記中不動產(chǎn)單元可根據(jù)各類國有自然資源斑塊的生態(tài)功能區(qū)和反映生態(tài)功能定位的各類保護管理區(qū)域（如生態(tài)公益林、水環(huán)境功能區(qū)）的界限，初步劃定各登記單元的范圍，再以自然邊界、管理界限、權(quán)屬界限等對該范圍進行調(diào)整，有效的解決了不動產(chǎn)單元劃分難的問題。

其次，參照不動產(chǎn)登記中權(quán)屬問題處理，可緩解自然資源確權(quán)登記難題。自然資源確權(quán)登記與不動產(chǎn)登記二者核心工作就是確權(quán)，在全國推行的不動產(chǎn)登記歷史遺留問題處理，不動產(chǎn)登記的確權(quán)有一套成熟地、可行的操作辦法，在自然資源確權(quán)登記中，可以參照不動產(chǎn)登記的權(quán)屬問題處理，找準問題癥結(jié)，對有爭議的范圍盡量縮小空間的前提下確定，使土地與地上附著物分離確權(quán)，將部分糾紛納入退出補償機制，同時，對爭議處理主體、處理程序、處理時限和行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯程序等作出有效地規(guī)定，逐步有效地化解爭議范圍。因此，各地政府可根據(jù)不動產(chǎn)登記歷史遺留問題處理辦法出臺自然資源權(quán)屬爭議處理相關(guān)規(guī)定。

最后，自然資源確權(quán)登記信息平臺建設(shè)，促推不動產(chǎn)登記信息平臺不斷完善。自然資源確權(quán)登記和不動產(chǎn)登記兩類不同的業(yè)務(wù)在同一平臺上運作，而且登記內(nèi)容等不相同，就有可能影響當前不動產(chǎn)登記的良好秩序，不動產(chǎn)登記信息平臺需不斷完善登記需求，建議采用集成數(shù)據(jù)庫建設(shè)的技術(shù)策略，采用統(tǒng)一操作平臺、統(tǒng)一系統(tǒng)入口、統(tǒng)一身份認證，集成自然資源登記與不動產(chǎn)登記兩個業(yè)務(wù)，實現(xiàn)自然資源登記數(shù)據(jù)庫和不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫在同一軟硬件環(huán)境下的建設(shè)和運行，兩個數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)實時共享，并保障二者的一致性。

4 自然資源與不動產(chǎn)登記制度改革協(xié)同發(fā)展路徑

4.1 合理利用先進信息技術(shù)， 拓展自然資源與不動產(chǎn)登記制度改革范圍

隨著全球信息化進程的加快，先進的信息技術(shù)已經(jīng)越來越廣泛地應(yīng)用于生產(chǎn)、教育、經(jīng)濟領(lǐng)域中，受到高度的關(guān)注和支持，自然資源與不動產(chǎn)登記可利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)自身信息化建設(shè)和與時俱進發(fā)展，保證自己在行業(yè)、經(jīng)濟市場領(lǐng)域中占據(jù)領(lǐng)先地位。因此，在自然資源和不動產(chǎn)登記制度的改革中，可以適當?shù)乩矛F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強科技力量的支持，從而促進二者的合作，具體措施如下：①運用現(xiàn)代的大數(shù)據(jù)分析、處理技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)、人工智能等，為自然資源和房地產(chǎn)登記制度的改革提供理論基礎(chǔ)和政策體系，為資源和不動產(chǎn)登記制度的改革提供參考。②通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建一個虛擬的網(wǎng)上不動產(chǎn)登記服務(wù)環(huán)境，搭建網(wǎng)上自然資源和不動產(chǎn)登記平臺，例如通過人工智能、區(qū)塊鏈、視頻處理、人臉識別等技術(shù)開發(fā)網(wǎng)上身份智能驗證、登記申請、信息自助查詢、不動產(chǎn)自助繳費、電子證照以及人工客服答疑解難等服務(wù)功能，以此來提高不動產(chǎn)登記管理水平與服務(wù)效率，為人民提供更加便利、便捷的服務(wù)。③運用三維影像、建模、人工智能等技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下建立三維的自然資源和不動產(chǎn)虛擬現(xiàn)實環(huán)境，并與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合，可以進行地籍測繪、權(quán)屬調(diào)查、外業(yè)核查等工作，實現(xiàn)在家就可以進行自然資源和不動產(chǎn)的外業(yè)調(diào)查。④與國家發(fā)改委等部委聯(lián)合建設(shè)網(wǎng)上政務(wù)平臺，保證各部門間的信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息資源的實時共享和傳輸，能從部門間獲取的信息，不需再重復(fù)提供資料，有效地提升自然資源和不動產(chǎn)登記管理效率。⑤要切實深化自然資源與不動產(chǎn)登記體制改革，必須運用現(xiàn)代信息技術(shù)，擴大自然資源與不動產(chǎn)登記制度改革的范圍，擴大自然資源登記范圍，將登記主體作為自然資源與不動產(chǎn)制度改革的核心，推進自然資源與不動產(chǎn)目標有效覆蓋。比如森林、河流、礦產(chǎn)、海洋、草原、灘涂等，都要進行統(tǒng)一的登記和確權(quán)，制定相應(yīng)的政策和制度，為雙方的改革范圍擴大提供重要支撐[4]。

4.2 積極創(chuàng)新為民服務(wù)理念，注重完善自然資源與不動產(chǎn)登記制度體系

首先，在推進自然資源與不動產(chǎn)登記制度的改革過程中，有關(guān)部門和行政機關(guān)要堅持為民服務(wù)的執(zhí)政理念，始終以群眾需求為中心，以實現(xiàn)便民利民為導(dǎo)向，不斷優(yōu)化自然資源與不動產(chǎn)登記制度體系，提升整體服務(wù)意識，樹立一心為民、創(chuàng)新服務(wù)的大思想觀。其次，要積極推行新的信息技術(shù)體系，將人工智能、區(qū)塊鏈、人臉識別、聲波校驗、瞳孔識別等技術(shù)應(yīng)用到自然資源和不動產(chǎn)登記工作之中，以此來推進登記制度改革向信息化建設(shè)方向發(fā)展。再次，要加強對自然資源和不動產(chǎn)登記制度的完善，加強制度上的支持，可以通過制定《不動產(chǎn)登記法》《信息化建設(shè)管理法》《數(shù)據(jù)安全法》等相關(guān)法規(guī)，為自然資源和不動產(chǎn)登記制度的改革提供法律保障。最后，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的自然資源和不動產(chǎn)登記體系，改革總體標準、應(yīng)用標準、信息安全標準、數(shù)據(jù)庫標準，為開放和共享資源、擴大應(yīng)用等方面的技術(shù)支撐[5]。

4.3 加大人財物投入力度， 為自然資源與不動產(chǎn)登記制度改革提供支持

人力、物力、財力作為推進自然資源和不動產(chǎn)登記制度改革的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在這兩個方面都具有舉足輕重的作用。因此，在自然資源和不動產(chǎn)登記制度的改革中，要加大人力、物力、財力等力量，加強對自然資源和不動產(chǎn)登記制度的改革，并給予相應(yīng)的經(jīng)費和設(shè)備設(shè)施支持，以此保證各項改革能落到實處，具體措施如下：①加強與當?shù)叵嚓P(guān)部門的聯(lián)系和配合，協(xié)調(diào)當?shù)卣?，把不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)建設(shè)和維護納入年度財政預(yù)算，圍繞自然資源與不動產(chǎn)登記系統(tǒng)信息化建設(shè)需求，制定切實可行的經(jīng)濟預(yù)算方案，為相關(guān)系統(tǒng)信息化建設(shè)提供財政方面的支持。②積極與關(guān)聯(lián)部門和單位進行交流和合作，通過網(wǎng)絡(luò)平臺將自然資源和不動產(chǎn)登記制度改革的成果與各方共享，并根據(jù)各自的分工要求，共同分擔在信息化建設(shè)過程中消耗的資金，以此來降低登記制度改革方面的經(jīng)濟壓力。③加強人才隊伍建設(shè)，根據(jù)信息化建設(shè)需要引進具備自然資源確權(quán)登記、不動產(chǎn)登記政策法規(guī)、信息化技術(shù)能力、綜合素質(zhì)等方面職業(yè)技能的復(fù)合型人才，來滿足自然資源和不動產(chǎn)登記制度改革的人才需求。④采取積極有效的人才管理模式，對現(xiàn)有的人才根據(jù)貢獻情況進行相應(yīng)的獎勵和級別晉升，鼓勵現(xiàn)有的專業(yè)人士積極參加培訓(xùn)、提升自己的能力，由此提升級別和薪酬，同時對濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的采取降級、降薪、開除、罰款等懲罰機制，從而保證自然資源和房地產(chǎn)登記制度的改革順利進行[6]。

5 結(jié)語

綜上所述，隨著國家對自然資源保護的重視，有關(guān)自然資源、不動產(chǎn)登記等方面的制度建設(shè)相對完備，而在新的歷史時期，自然資源與不動產(chǎn)登記制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，就要求有關(guān)方面積極認識二者的共同點和不同點，并不斷拓展其涵蓋的領(lǐng)域，強化信息系統(tǒng)的建設(shè)，確保改革的執(zhí)行與落實。加強協(xié)調(diào)發(fā)展體系的管理與監(jiān)管，充分認識到自然資源與不動產(chǎn)制度的內(nèi)涵在實際運用中的有效性，全面實施各種有價值的資源，為國家的可持續(xù)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。