陳友華南京大學(xué)社會學(xué)院教授

中國目前已經(jīng)步入人口老齡化社會，這一趨勢將在未來很長時期內(nèi)持續(xù)下去。人口老齡化對中國養(yǎng)老金制度的影響是長期且深刻的，我們必須用戰(zhàn)略眼光完善中國養(yǎng)老金體系。

中國養(yǎng)老金的可持續(xù)性歷來受到政府和學(xué)界的重視，這既關(guān)系到宏觀經(jīng)濟的全局化發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)變動以及社會穩(wěn)定，又關(guān)系到勞動者退休后的利益和一系列民生問題。然而，生育率的低迷、預(yù)期壽命的延長、經(jīng)濟增長的放緩、福利制度設(shè)計缺陷等一系列不利因素?zé)o疑放大了我國養(yǎng)老保險基金的缺口與風(fēng)險。在此背景下，中國政府在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要中明確指出，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。2022年4月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），這標(biāo)志著我國已然初步構(gòu)建起以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)、以企業(yè)（職業(yè)）年金為補充、與個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險相銜接的“三支柱”養(yǎng)老保險體系。

此次個人養(yǎng)老金制度建立的最重要的政策動機源于對人口老齡化與養(yǎng)老保險基金支付壓力的應(yīng)對。

相較于個人儲蓄養(yǎng)老保險，中國養(yǎng)老保險體系中第一和第二個支柱的推行歷史更長。第一支柱是基本養(yǎng)老保險，主要由城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩大制度構(gòu)成，成為目前世界上覆蓋人數(shù)最多的養(yǎng)老金制度，起到了國民社會經(jīng)濟“安全網(wǎng)”的重要作用。第二支柱是企業(yè)年金和職業(yè)年金，主要由用人單位自主建立、市場投資運營、政府綜合監(jiān)管，起到了提高部分老年人生活水平的補充作用。第三支柱是個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險，其內(nèi)容寬泛，與國際發(fā)達國家相比，第三支柱是我國養(yǎng)老保險體系中的短板。《意見》的出臺彰顯了我國政府對建立并完善第三支柱養(yǎng)老保險制度的決心與力度。

中國的個人養(yǎng)老金制度是政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的補充養(yǎng)老保險制度，既歸屬于我國建設(shè)多層次養(yǎng)老保險體系目標(biāo)中的第三支柱，也相當(dāng)于世界銀行2006年提出“五支柱”中的第五種類型，即個人養(yǎng)老儲蓄。個人養(yǎng)老金及個人賬戶制度的核心是吸引儲蓄，鼓勵個人和家庭承擔(dān)更多的養(yǎng)老責(zé)任。不過，我國此次實施的個人養(yǎng)老金制度又與常見的個人銀行儲蓄或商業(yè)保險存在較大差異：第一，個人養(yǎng)老金制度有明顯的政府支持與政策導(dǎo)向，不同于市場或私人的自發(fā)行為。第二，個人養(yǎng)老金制度享受稅收優(yōu)惠。類似于西方國家在個人賬戶養(yǎng)老金上普遍采取的延稅制度，國民在存入賬戶時可享受稅前列支，領(lǐng)取養(yǎng)老金時再繳納個人所得稅款。第三，個人養(yǎng)老金制度鼓勵資金的投資和保值增值，完全由個人進行決策并承擔(dān)風(fēng)險。第四，個人養(yǎng)老金的支取與退休年份鎖定掛鉤，一般不允許提前取用。

此次個人養(yǎng)老金制度建立的最重要的政策動機源于對人口老齡化與養(yǎng)老保險基金支付壓力的應(yīng)對。養(yǎng)老保險本應(yīng)作為國民退休后基本生活的物質(zhì)保障，但長期以來我國原有的養(yǎng)老金缺口問題已成為影響國家經(jīng)濟安全的重要因素。我國雖已初步形成由國家、企業(yè)和個人組成的三支柱養(yǎng)老金制度，但各支柱的重要性截然不同，體系發(fā)展也面臨著非均衡困境。

首先，作為第一支柱的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險承擔(dān)起了國民養(yǎng)老最主要的公共職能。政府主導(dǎo)下的基本養(yǎng)老保險制度致力于“?；尽?，其功能最為重要，如果第一支柱出現(xiàn)了嚴重問題，不是第二支柱與第三支柱可以兜得住的。但現(xiàn)實卻是在少子老齡化之下，我國社會養(yǎng)老保險基金的收支平衡已經(jīng)并將面臨越來越嚴峻的考驗，而養(yǎng)老金替代率的逐漸下降也成為世界范圍內(nèi)的普遍趨勢，第一支柱的基本功能正在逐漸下降。此外，我國養(yǎng)老金第一支柱“一家獨大”的局面也嚴重擠壓了第二支柱和第三支柱的發(fā)育空間。

其次，作為第二支柱的企業(yè)年金與職業(yè)年金的發(fā)展未能盡如人意，并未發(fā)揮出預(yù)期的社會效益。具體而言，企業(yè)年金僅僅在國有企業(yè)或者經(jīng)濟效益好的大型民營企業(yè)才得以實行，而職業(yè)年金僅僅在黨政機關(guān)與事業(yè)單位內(nèi)實行，因此，第二支柱覆蓋的多是中上社會階層，中下社會階層基本與之無緣。加之，由于國家在推動第二支柱養(yǎng)老金建設(shè)時的稅收優(yōu)惠不足，企業(yè)（職業(yè)）年金發(fā)展緩慢，導(dǎo)致中國養(yǎng)老金體系面臨著替代率低、可持續(xù)性差的困境。

我們不宜過度夸大個人養(yǎng)老金制度的意義與作用，而應(yīng)認識到其作為第三支柱所扮演的補充角色。寄望于完全依靠個人養(yǎng)老金儲蓄來保障全體國民老年生活質(zhì)量是不現(xiàn)實的。

最后，在我國養(yǎng)老金體系第一支柱“不堪重負”和第二支柱“發(fā)育不良”的結(jié)構(gòu)性難題下，以個人養(yǎng)老金為代表的第三支柱應(yīng)運而生，似乎為化解我國養(yǎng)老金困境提供了契機。事實上，個人儲蓄養(yǎng)老保險在世界上出現(xiàn)的時間較晚，是在傳統(tǒng)社會養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)嚴重問題后的產(chǎn)物，是政府不得不推出來的一項自我補救措施。在此背景下，西方國家紛紛實行社會福利制度改革，進而提出福利多元主義的思想，其改革的主要做法是適度降低國家對個人的養(yǎng)老責(zé)任，增加個人與家庭對自己的養(yǎng)老責(zé)任。

那么，養(yǎng)老金體系的第三支柱或個人養(yǎng)老金制度的預(yù)期效果與收益又將如何呢？一般認為，個人養(yǎng)老金制度的建立有利于進一步構(gòu)建起更加完備的多層次養(yǎng)老保險體系，其政策預(yù)期是保障老年人更有質(zhì)量和水準的晚年生活。此外，個人養(yǎng)老金制度的實施還將為資本市場提供長期資金，提高資本市場機構(gòu)投資者比重。

但是，我們不宜過度夸大個人養(yǎng)老金制度的意義與作用，而應(yīng)認識到其作為第三支柱所扮演的補充角色。寄望于完全依靠個人養(yǎng)老金儲蓄來保障全體國民老年生活質(zhì)量是不現(xiàn)實的，也會因此遺漏政策本身所引致的一些缺陷。第一，此次制度設(shè)計規(guī)定參加人每年繳納個人養(yǎng)老金的上限為12000元，由于金額上限太低，實際上對改善我國老年人晚年生活的作用比較有限，甚至在高通脹下，其預(yù)期政策收益還會大打折扣。第二，目前國家出臺的鼓勵措施的吸引力也有待提升，應(yīng)該出臺更多配套支持政策，例如采取延稅制等措施。特別是在通貨膨脹時代，如何保證這些個人儲蓄金的保值增值，在這方面國家應(yīng)該給予更多的政策保證。第三，個人養(yǎng)老金的運營機構(gòu)可能具有潛在風(fēng)險，政府應(yīng)當(dāng)嚴格規(guī)范與監(jiān)管機構(gòu)的運營，避免導(dǎo)致新的金融風(fēng)險?，F(xiàn)行規(guī)定下，主要由商業(yè)銀行運行個人儲蓄養(yǎng)老保險金，假如出現(xiàn)金融風(fēng)險，政府和銀行該如何處置？所有類似問題都要提前防范好，特別是學(xué)習(xí)借鑒德國等發(fā)達國家的經(jīng)驗與做法。第四，個人賬戶資金的保值增值離不開整個國家宏觀社會經(jīng)濟大環(huán)境，面對新冠疫情困擾、中美摩擦加劇、人口紅利消失等前提下的經(jīng)濟增長放緩，我國各種支柱的養(yǎng)老保險基金的保值增值壓力是與日俱增的。并且，我國個人養(yǎng)老金制度強調(diào)個人投資的自主性，但現(xiàn)實中絕大多數(shù)人是不具備投資技能的，如此這般可能會為日后埋下更多的金融風(fēng)險。第五，充分考慮和評估個人養(yǎng)老金制度與個人儲蓄養(yǎng)金的運營與管理成本，以及由此衍生出的各種龐雜費用，盡可能降低其運營成本也是值得考慮的。