任志濤 郭美 袁政 韋暢

（1 天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 天津 300384 2 河北盛世圓福項(xiàng)目管理集團(tuán)有限公司 河北廊坊 065013 3 華藍(lán)設(shè)計(jì)（集團(tuán)）有限公司 廣西南寧 530011）

1 環(huán)境治理政策工具組合必要性

政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)和滿足公眾的公共物品和服務(wù)需求所采取的各種方法、手段和實(shí)物機(jī)制的總稱［1］。在環(huán)境治理全生命周期過程中，需要運(yùn)用多種政策工具保證項(xiàng)目順利實(shí)施和效用最優(yōu)實(shí)現(xiàn)。環(huán)境治理政策工具主要分為命令控制型、激勵型和自愿型三類［2］。

命令控制型政策工具是我國環(huán)境治理體系形成以來的初級探索，是政府職能部門對環(huán)境治理的直接監(jiān)管與控制，通常包含政府職能部門制定統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求企業(yè)采取控制污染技術(shù)。這種“一刀切”的治理手段弊端明顯，沒有考慮環(huán)境問題之間的異質(zhì)性和治理成本的差異性，在實(shí)際運(yùn)用中容易出現(xiàn)效率低下現(xiàn)象。

激勵型政策工具可分為供給激勵型、需求激勵型和環(huán)境激勵型。供給激勵型是通過提供人才、信息、技術(shù)、資金等要素，激發(fā)環(huán)境治理主體的參與動力；需求激勵型是通過外包、管制、公共技術(shù)采購等，減少環(huán)境治理工作中的阻礙；環(huán)境激勵型是通過目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、法制法規(guī)等，提供有利的外部環(huán)境［3］。但激勵型政策工具會使企業(yè)產(chǎn)生套取政策紅利的動機(jī)，存在“搭便車”現(xiàn)象。

自愿型政策工具由市場主體的自愿意識決定，由于大部分企業(yè)缺乏主動披露環(huán)境數(shù)據(jù)的意識，自愿型政策工具在我國的應(yīng)用并不普遍。

在環(huán)境治理實(shí)踐中，政策工具使用應(yīng)該考慮環(huán)境治理問題的復(fù)雜性。譬如隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快，環(huán)境污染源頭不再唯一，而由社會活動外部性、技術(shù)溢出效應(yīng)以及信息流通阻礙等多重原因造成的。因此環(huán)境治理的整體改善和優(yōu)化需要多重政策工具的組合使用才能實(shí)現(xiàn)，相比較尋找“最優(yōu)解”，如何使“組合拳”體現(xiàn)其適應(yīng)性、有效性和穩(wěn)定性成為關(guān)鍵。

2 政策工具與政策價(jià)值的雙向聯(lián)動

政策價(jià)值來源于政策行動者的意識形態(tài)，這種意識形態(tài)逐漸發(fā)展為一種意識偏向，是政策背后對價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則的假定［4］。從政策價(jià)值的混合性來剖析政策工具的選擇和使用具有溯源性，政策價(jià)值“混合性”由政策工具制定者和受眾者價(jià)值偏好共同決定，政策的基本價(jià)值觀和價(jià)值行為就是由這種價(jià)值偏好所決定，對政策內(nèi)容和政策實(shí)施過程起指導(dǎo)作用。由此看來，政策工具選擇反應(yīng)了政策價(jià)值，而政策價(jià)值也體現(xiàn)于政策工具的制定與運(yùn)用中。

從我國環(huán)境治理政策發(fā)展進(jìn)程來看，政策形成都是被兩種或兩種以上相互矛盾的政策價(jià)值所影響［5］，這是環(huán)境治理中政策價(jià)值中和的“混合性”特征。這種“混合性”特征實(shí)際上是對價(jià)值沖突的解決和對價(jià)值偏好的排序，反應(yīng)了“效率”與“公平”之間的動態(tài)關(guān)系，提倡多元價(jià)值取向共存，優(yōu)化權(quán)衡價(jià)值次序。在環(huán)境治理實(shí)踐中，政策價(jià)值取向也逐漸從“技術(shù)性效率”發(fā)展成“社會性效率”，提倡多元性的價(jià)值取向。從環(huán)境治理價(jià)值域解釋看，政策目標(biāo)大體分為“效率目標(biāo)”與“公平目標(biāo)”，但環(huán)境治理多元主體不同的價(jià)值偏好會產(chǎn)生不同的政策結(jié)果。因此，探討環(huán)境治理政策工具價(jià)值建構(gòu)必須首先厘清“效率”與“公平”這一悖論。

3 政策工具組合的價(jià)值建構(gòu)

政策的制定者首先從“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為效率價(jià)值是政策價(jià)值的根源。效率是一切政策得以實(shí)行的基石，也是衡量政策的準(zhǔn)繩［6］。在政策價(jià)值排序過程中，效率價(jià)值是頭號公理，效率價(jià)值決定了技術(shù)和工具合理性的最低要求，而公平正義是政府職能轉(zhuǎn)變所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一，公平價(jià)值與效率價(jià)值應(yīng)交叉并存。

政策工具價(jià)值建構(gòu)包含政策使用目標(biāo)和政策使用手段。不同的政策工具對于不同的政策目標(biāo)具有不同的影響路徑，對政策活動的影響效果也不同。為了實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值有效發(fā)揮，通常采用多種政策工具組合的形式實(shí)現(xiàn)某一政策目標(biāo)。若政策組合的效果能滿足多方需求并實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果，說明此政策結(jié)構(gòu)狀態(tài)良好，其功能也較為完善；若政策組合的效果不理想，不能夠?qū)崿F(xiàn)其效用時(shí)，表明政策工具數(shù)量較多，政策結(jié)構(gòu)冗雜，其功能不能充分發(fā)揮，往往容易導(dǎo)致社會資源錯配。

4 政策工具組合反應(yīng)政策價(jià)值的案例分析

本文選取了南寧市運(yùn)用政策工具進(jìn)行環(huán)境治理的案例進(jìn)行實(shí)證分析，案例選擇遵循了以下原則：①時(shí)間跨度，案例的發(fā)生時(shí)間涵蓋2005 年到2015 年，一方面說明政策工具作為環(huán)境治理手段的現(xiàn)象長期存在，另一方面為本文探究政策工具與政策價(jià)值之間的聯(lián)動關(guān)系提供了長期的實(shí)踐基礎(chǔ)；②所運(yùn)用的政策工具多元，涉及命令控制型政策、激勵型政策和自愿型政策，確保了環(huán)境治理政策工具的普遍性；③案例材料的可獲得性，本文基于實(shí)地調(diào)研、政策文本、媒體報(bào)道等方式獲取案例材料。案例政策工具使用情況如表1 所示。

表1 南寧市環(huán)境治理政策工具使用情況

南寧市在環(huán)境治理過程中，首先增加政府職能部門的執(zhí)法力度和處罰力度，有效發(fā)揮命令控制型政策工具的使用效果，加大財(cái)政投入力度，提高環(huán)境治理項(xiàng)目和生態(tài)服務(wù)的供給速率，在促進(jìn)生態(tài)功能穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)為公眾提供了良好的生活環(huán)境；其次借助“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等信息技術(shù)手段，調(diào)動南寧市環(huán)保企業(yè)參與積極性和自覺性，擴(kuò)展環(huán)境治理公眾參與渠道，使得社會公眾參與環(huán)境監(jiān)督的主動性增高，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的信息不對稱，降低環(huán)境治理成本；然后南寧市政府環(huán)保職能部門利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行社會環(huán)保教育，組織環(huán)保專題對公眾進(jìn)行培訓(xùn)，通過向社會公眾傳遞環(huán)境資源價(jià)值，提升社會對環(huán)境治理的認(rèn)知，增加社會的環(huán)保意識，培養(yǎng)了公眾的環(huán)保行動力，促使社會公眾承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)責(zé)任；最后環(huán)保行業(yè)自身主動承擔(dān)自我監(jiān)督、自我更新、自我優(yōu)化的環(huán)境責(zé)任，規(guī)范了該行業(yè)的環(huán)保行為。

通過分析南寧市環(huán)境政策工具的選擇和使用，認(rèn)為環(huán)境政策工具是南寧市環(huán)境治理效果顯著提升的重要手段。在南寧市運(yùn)用環(huán)境治理政策工具過程中，充分考慮了政策制定者和政策受眾者的價(jià)值偏好，推動了環(huán)境治理價(jià)值共創(chuàng)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理過程中效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了政策工具與政策價(jià)值的雙向聯(lián)動關(guān)系，提高了環(huán)境治理效率和效益。

5 政策價(jià)值增值實(shí)現(xiàn)路徑

（1）注重政策工具與價(jià)值良性匹配。政策工具具有其自身的適用性，例如在稅務(wù)管理中的政策工具并不一定適用于市場治理，所以環(huán)境治理政策工具選擇和使用應(yīng)盡量避免“互斥性”，注重工具理性與價(jià)值理性之間的良性匹配。在環(huán)境治理政策工具選擇時(shí)，首先考慮其適用性，在環(huán)境治理價(jià)值共創(chuàng)過程中同時(shí)存在利益價(jià)值與公共價(jià)值，且兩者之間存在一定的互斥現(xiàn)象，所以簡單的將適用于民營市場的政策工具運(yùn)用于環(huán)境治理領(lǐng)域并不恰當(dāng)；其次是對效率與公平的理性考量，政府雖以“公平-保障”為公民權(quán)理念，但是部分政府過于追求效率目標(biāo)而導(dǎo)致治理脫嵌，政策設(shè)計(jì)者應(yīng)通過實(shí)際調(diào)研，了解環(huán)境治理利益相關(guān)者的真實(shí)訴求，對政策工具進(jìn)行權(quán)衡設(shè)計(jì)。

（2）消解政策工具之間的異質(zhì)沖突。政策工具在使用過程中存在多種沖突類型，包括工具與工具之間的沖突、工具與制度之間的沖突，工具與對象之間的沖突。無論哪種類型的沖突都會導(dǎo)致效率內(nèi)耗現(xiàn)象，在一定程度上降低政策工具運(yùn)用的預(yù)期效果。這是因?yàn)檎吖ぞ呔哂衅洫?dú)特性，在性質(zhì)、使用方式、前提條件等方面都不盡一致，很難輕易使其整合起來協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在政策工具選擇時(shí)需要細(xì)致甄選，首先明確政策工具組合的政策價(jià)值，尋求政策價(jià)值共識；然后準(zhǔn)確把握政策工具使用時(shí)機(jī)，在時(shí)機(jī)不成熟時(shí)使用政策工具會因?yàn)檎吖ぞ邲_突而導(dǎo)致其效果大打折扣，因此需要在政策工具組合使用過程中做好績效評估，為政策工具使用時(shí)機(jī)提供參考。

（3）保證政策工具組合的可管理性。政策工具組合的目的是為了提高政府環(huán)境治理能力，但環(huán)境治理涉及主體過多，若政策工具的選擇和使用過于復(fù)雜，那政策工具的組合效果將會適得其反。因此在環(huán)境治理價(jià)值共創(chuàng)過程中，政策工具的選擇和使用并非越多越好，保證政策工具組合的可管理性和政策工具效果的可控性，才是政策工具發(fā)揮組合效應(yīng)的基礎(chǔ)。對需要政策工具的地方進(jìn)行精準(zhǔn)管理、有的放矢，必要時(shí)將政策工具進(jìn)行合理組合，才能得到政策工具組合的最優(yōu)效應(yīng)。