高 悅

（吉林省長吉圖開發(fā)建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，吉林 長春 130000）

1 引言

根據(jù) 《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號）文件，“盤活現(xiàn)有重大水利工程國有資產(chǎn)，選擇一批工程通過股權(quán)出讓、委托運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用于新工程建設(shè)”，探索政府與社會資本合作（PPP）的機制，鼓勵社會資本參與重大水利工程建設(shè)。PPP 模式的初衷是利用社會資金快速建設(shè)一些重大民生項目工程，由于此類項目在國內(nèi)起步時間短，缺少可借鑒的成熟經(jīng)驗，其項目管理模式尚處在初級階段，很多PPP 項目普遍面臨建設(shè)前期、中期、運營、移交等階段或是整個項目不同階段的長周期建設(shè)，最長建設(shè)運營期可達30 年。

在當(dāng)前社會經(jīng)濟高速發(fā)展時期，PPP 項目受到一些社會因素制約， 長周期會帶來很多不確定的風(fēng)險，以A 水利樞紐工程PPP 項目為例，其工程建設(shè)中矛盾較為突出的是建設(shè)工期嚴重滯后， 由此帶來項目建設(shè)超出概算，造成項目的經(jīng)濟損失。 本文從社會資本方角度貫穿分析PPP 整體項目周期的風(fēng)險識別，探討項目的建設(shè)風(fēng)險及其防控策略，以期為相關(guān)項目提供管理經(jīng)驗積累。

2 PPP 項目風(fēng)險識別

2.1 項目各階段產(chǎn)生的風(fēng)險

PPP 項目建設(shè)一般分為建設(shè)前期階段、建設(shè)期階段、運營期階段、移交階段等這幾個階段。 本文重點分析建設(shè)前期、建設(shè)期、運營期風(fēng)險的識別及其防控措施。

2.2 項目參與方產(chǎn)生的風(fēng)險

PPP 項目各階段中，以建設(shè)前期、建設(shè)期較為復(fù)雜， 工程建設(shè)的參建主體較多， 主要參與主體有：授權(quán)的實施機構(gòu)、政府出資代表、行政審批機構(gòu)、聯(lián)合體成員、項目公司、金融機構(gòu)、工程保險機構(gòu)、工程建設(shè)承包人、設(shè)備材料供應(yīng)商等多個主體參與方。

2.3 項目時間跨度產(chǎn)生的風(fēng)險

項目建設(shè)、運營、移交時間跨越性較長（財務(wù)部關(guān)于PPP 特許經(jīng)營期規(guī)定： 最低不得少于10年，最高不超出30 年），從而涉及參與各方的法律關(guān)系比較復(fù)雜，各種不確定風(fēng)險較多。 導(dǎo)致PPP 項目的風(fēng)險識別、風(fēng)險控制難度遠大于常規(guī)項目。

2.4 項目主要風(fēng)險

項目建設(shè)實施中存在各種不利因素， 風(fēng)險種類復(fù)雜。 根據(jù)某地域A 水利工程建設(shè)經(jīng)驗而談，PPP 項目風(fēng)險主要包括項目基建程序是否完備存在的風(fēng)險、項目招標是否切合實際存在的風(fēng)險、法律法規(guī)部委PPP 文件更新的風(fēng)險、 參與方信用風(fēng)險、移民征拆風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、建設(shè)施工能力風(fēng)險、投資方融資風(fēng)險、社會資本方后期收益風(fēng)險等。

3 工程項目風(fēng)險識別和風(fēng)險控制

根據(jù)項目風(fēng)險的經(jīng)濟損失、工期損失、社會影響等重要指標對風(fēng)險進行識別和控制， 根據(jù)作者親歷的A 水利樞紐工程PPP 項目建設(shè)為例，將PPP 項目風(fēng)險分析歸納，其中主要風(fēng)險來源：項目招標、信用風(fēng)險、社會資本方后期收益風(fēng)險等，其他風(fēng)險如工程設(shè)計、 移民征拆風(fēng)險、 不可抗力風(fēng)險、建設(shè)施工風(fēng)險等是都要應(yīng)對的風(fēng)險。 以下將分別從風(fēng)險識別和風(fēng)險控制兩個角度進行分析。

3.1 項目自身基建程序風(fēng)險

3.1.1 風(fēng)險識別

根據(jù) 《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，規(guī)范了PPP 項目應(yīng)當(dāng)符合的條件，實踐中，A 水利工程PPP 項目建設(shè)模式基本符合財政部要求，但卻與發(fā)改委建設(shè)批復(fù)不符，項目建設(shè)模式與項目立項批復(fù)存在部分出入，致使主體項目建設(shè)后期重復(fù)投入大量人力物力進行項目建設(shè)模式的整改。

3.1.2 風(fēng)險控制

項目的基建程序風(fēng)險貫穿項目初期識別、項目準備、項目采購、項目建設(shè)、運營和移交全過程。社會資本方應(yīng)對項目自身風(fēng)險識別和控制提前至項目準備階段， 尤其是必須組織專業(yè)團體按照相關(guān)規(guī)范、文件制度要求，進行全方位的評估。 評估后社會資本方仍應(yīng)關(guān)注項目建設(shè)特性必須滿足相關(guān)文件， 防止因項目建設(shè)過程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為導(dǎo)致不應(yīng)有的項目風(fēng)險發(fā)生， 從而帶來不必要的經(jīng)濟損失。

3.2 特許經(jīng)營項目合同風(fēng)險

3.2.1 風(fēng)險識別

本項風(fēng)險主要指PPP 項目招標中合同的合理性以及后期實施過程中存在問題的解決意向。 招標程序完成前后社會資本方與招標人就PPP 項目應(yīng)進行實質(zhì)性談判。 是合同趨近于現(xiàn)實，并對預(yù)測的問題進行初步的框架規(guī)范。

某地域A 水利工程在此階段未引起足夠重視，合同重要條款約定詞語不準確，在較長時間項目建設(shè)運營時， 隨著政府和社會資本方負責(zé)人的更換，對某些條款理解產(chǎn)生歧義。 在建設(shè)、采購、設(shè)備、 材料過程中出現(xiàn)項目公司和實施機構(gòu)個別事項分工不清晰，造成工程建設(shè)工期緊張。

A 水利工程合同約定是12 月分進場， 但是實際上是東北地區(qū)12 月份完全處于停工狀態(tài)，直至次年4 月份前基本無法實質(zhì)性開工建設(shè)， 工期在招標時判斷不合理，進場時間嚴重影響工程建設(shè)。

此外該工程就建設(shè)期招標、結(jié)算、資金管理未詳細約定，致使工程建設(shè)資金使用程序繁雜。

3.2.2 風(fēng)險控制

停工中的A 水利工程溢洪道閘門建設(shè)局部

特許經(jīng)營協(xié)議風(fēng)險主要發(fā)生在項目準備階段。 因此，本項風(fēng)險的控制應(yīng)自項目識別開始，社會資本方在與授權(quán)的實施機構(gòu)會商的時候， 應(yīng)準確把握好特許經(jīng)營協(xié)議關(guān)鍵條款。 在允許的前提下盡可能與實施機構(gòu)進行溝通， 使特許經(jīng)營協(xié)議符合相關(guān)規(guī)定并與自身利益訴求相符合。 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等6 部委第25 號令）第三十四條亦規(guī)定了“實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴格履行有關(guān)義務(wù)， 為特許經(jīng)營者建設(shè)運營特許經(jīng)營項目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。 行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。 ”

3.3 招標人信用風(fēng)險

3.3.1 風(fēng)險識別

招標人信用風(fēng)險是指招標人對特許經(jīng)營協(xié)議履行不完善或拒絕履行特許經(jīng)營協(xié)議， 招標人履約能力不足所產(chǎn)生的風(fēng)險。 主要表現(xiàn)在甲方負責(zé)人換屆、部門負責(zé)人工作變遷，影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。 水利工程由于建設(shè)期較長，政府建設(shè)中對工程建設(shè)、工程資金干預(yù)過大，工作的連續(xù)性銜接性很難順暢。

3.3.2 風(fēng)險控制

招標人的信用風(fēng)險難以控制， 針對招標人信用風(fēng)險的防控，是在PPP 項目的初始階段，尤其是產(chǎn)生投標意向時。 首先是發(fā)起擬參與項目招標人履約意愿和履約能力進行全方位的評估和審查，擬參與項目信用較差的招標人應(yīng)慎之又慎。 其次是在項目特許經(jīng)營協(xié)議簽訂前把相應(yīng)信用條款，一定要補充完善，減少損失。

3.4 招標人履約風(fēng)險

3.4.1 風(fēng)險識別

PPP 項目履約過程中招標人的支持力度問題，即招標人的義務(wù)事宜，PPP 項目全壽命周期中因招標人不完全履行義務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險。 例如：此項風(fēng)險一般的PPP 項目都存在， 某地域水利工程的政府部門和實施機構(gòu)往往為了規(guī)避責(zé)任或者不明白專業(yè)性的前提下，互相推諉，導(dǎo)致工期和經(jīng)濟不應(yīng)有的損失。

3.4.2 風(fēng)險控制

本項風(fēng)險主要發(fā)生于項目建設(shè)階段。 針對該項風(fēng)險的防控， 應(yīng)在項目擬參與階段對招標人信用狀況評估，在簽訂協(xié)議時完善條款，將義務(wù)分化清晰，并會商合同義務(wù)分工，重視事前控制。

3.5 法律法規(guī)文件更新風(fēng)險

3.5.1 風(fēng)險識別

本項風(fēng)險主要指項目建設(shè)、運行、移交期，歷經(jīng)30 年，相關(guān)權(quán)屬部門一定會頒布法律、法規(guī)，修訂部門規(guī)章、更新文件和規(guī)范等，導(dǎo)致項目的建設(shè)期、運營期、移交期變成非法過程，項目收益隨之產(chǎn)生變化。 A 水利工程招標于2015 年完成，招標時PPP項目均符合當(dāng)時的環(huán)境和文件要求，歷經(jīng)6 年未建設(shè)完成， 期間部委關(guān)于PPP 項目的文件下達較多，項目公司經(jīng)常疲于整改。關(guān)鍵是有些整改項目實施艱難，甚至根本無法完成，如財政部要求成立項目參與方成立股份公司，并認為運作不規(guī)范等。

3.5.2 風(fēng)險控制

法律、法規(guī)，修訂部門規(guī)章、更新文件和規(guī)范充斥整個項目生命周期。 在簽訂協(xié)議時完善預(yù)測條款，簽訂因此項風(fēng)險導(dǎo)致?lián)p失的補償條款。

3.6 項目公司自身風(fēng)險

3.6.1 風(fēng)險識別

本項風(fēng)險是指項目公司自身管控不利， 專業(yè)化，工作程序繁雜，導(dǎo)致重大事項決策偏差過大。水利工程項目公司，自身管理執(zhí)行力度不強，加之缺少專業(yè)人員，同時由于國企受控于上級單位，又不能大量利用社會資源，造成管理失誤。 某地域A水利工程建設(shè)中， 關(guān)于項目公司辦公場所判斷失誤， 之后按照合同約定購買駐地辦公司及其文化設(shè)施，實施機構(gòu)遲遲不予批復(fù)，造成項目公司手里拿著合同，卻無法執(zhí)行。 實踐中，政府干預(yù)建設(shè)期全過程，主要是因為資金管理問題導(dǎo)致的，并且項目公司基本上無權(quán)直接支付工程款。

3.6.2 風(fēng)險控制

本項風(fēng)險貫穿在整個項目生命周期。 為保障項目公司決策統(tǒng)一和效率， 排除實施機構(gòu)的過度干預(yù)，在簽訂協(xié)議時完善管理權(quán)屬條款。

3.7 項目融資風(fēng)險

3.7.1 風(fēng)險識別

由于投資匹配結(jié)構(gòu)不合理、 資金被違規(guī)占用等因素引起的風(fēng)險。 在A 地域水利工程融資合同約定資金構(gòu)成相對合理， 但是部分資金卻被政府整合，導(dǎo)致資金出現(xiàn)斷鏈，嚴重影響工程建設(shè)，同時，合同約定項目公司做資金兜底，但是卻不出具財承等關(guān)鍵性文件， 項目公司資金的投入和回收堪憂。

3.7.2 風(fēng)險控制

本項風(fēng)險主要發(fā)生在工程建設(shè)階段。 首先，項目融資時， 應(yīng)針對融資匹配問題嚴格規(guī)范在特許經(jīng)營協(xié)議中， 款項應(yīng)融資到位后及時控制在項目公司賬戶中，按照既有的支付方案支付，確保工程建設(shè)保質(zhì)保量。

3.8 項目臨時征地拆遷風(fēng)險

3.8.1 風(fēng)險識別

主要指項目征地不及時導(dǎo)致項目實施無法按時推進，一般永久占地影響較小，主要是臨時占地影響較嚴重，涉及到的林業(yè)、國土、耕地、村民等，嚴重影響項目的建設(shè)工期， 甚至?xí)绊戫椖抗举J款本金利息還款時間節(jié)點。 某地域水利工程的融資安排多以預(yù)估的建設(shè)期節(jié)點為依據(jù)， 部分項目征拆滯后， 致使原定建設(shè)期滿時項目建設(shè)內(nèi)容僅完成不足。 實踐中，項目征拆風(fēng)險主要表現(xiàn)為：因被拆遷主體歷史權(quán)屬問題的原因無法按時供地，已公告的禁建禁播依然會出現(xiàn)搶建搶播，引起建設(shè)項目工期和經(jīng)濟損失。

3.8.2 風(fēng)險控制

征地拆遷風(fēng)險主要發(fā)生在項目建設(shè)期， 且風(fēng)險發(fā)生幾率高。 本項風(fēng)險應(yīng)完整評估項目征拆風(fēng)險，做到事前控制，協(xié)議中應(yīng)明確責(zé)任，防止項目征拆風(fēng)險導(dǎo)致的損失。

3.9 項目投資收益風(fēng)險

3.9.1 風(fēng)險識別

標的收益影響因素較多，例如建設(shè)、運營管理不善均可能影響項目收益， 最重要的是招標人履約能力和履約意向。

3.9.2 風(fēng)險控制

招標人履約能力和履約意向尤為重要，30 年的期限，部門、架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)的更換都是難以防控的。因此， 針對該項風(fēng)險的控制還是在項目擬參與階段， 項目的特許經(jīng)營協(xié)議關(guān)于此項應(yīng)進行詳盡的財務(wù)收益評估。

4 PPP 項目風(fēng)險管控策略

PPP 項目生命周期中無成熟制度環(huán)境，造成項目風(fēng)險成因復(fù)雜，產(chǎn)生的風(fēng)險類型復(fù)雜，一旦發(fā)生風(fēng)險，可控性較差，經(jīng)濟損失十分嚴重，因此對社會資本方的前瞻性、預(yù)判能力、反應(yīng)能力要求極高。

本文僅就某地域A 水利工程PPP 項目實施中遇到的問題，進行項目風(fēng)險類別及其防控的論述，根據(jù)該項目中的實施經(jīng)驗， 關(guān)于社會資本方風(fēng)險的管理策略應(yīng)從事前風(fēng)險管理、事中風(fēng)險管理、事后風(fēng)險管理三個方面入手。

4.1 事前風(fēng)險管理

事前風(fēng)險管理是整個風(fēng)險管理的重中之重，主要包括風(fēng)險識別和風(fēng)險策劃。 其中減低風(fēng)險度尤為重要，經(jīng)過詳盡的評估和策劃，降低風(fēng)險發(fā)生的概率和發(fā)生后及時止損， 在可能的情況下進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

4.2 事中風(fēng)險管理

事中風(fēng)險管理主要根據(jù)風(fēng)險策劃， 保持高度的防控力度，對已經(jīng)識別的風(fēng)險，盡可能的按照既有的方案進行風(fēng)險化解， 不斷地總結(jié)， 并按照策劃、落實、檢查、整改的閉環(huán)模式監(jiān)控風(fēng)險。

4.3 事后風(fēng)險管理

事后風(fēng)險管理主要指對風(fēng)險策劃的事后總結(jié)與策劃更新，通過動態(tài)管理，實現(xiàn)風(fēng)險度降低達到項目預(yù)期收益。 □