摘? 要：受案范圍作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的啟動條件，決定著磋商制度適用范疇的大小和生態(tài)環(huán)境遭受損害時能夠通過生態(tài)環(huán)境損害賠償制度救濟的程度。但貴州省現(xiàn)有規(guī)范性文件對磋商受案范圍的界定仍存在生態(tài)環(huán)境損害泛化、賠償權(quán)利人提起磋商范圍與標準不明等問題。本文借鑒行政訴訟法中對受案范圍的厘定方式，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的核心概念、影響受案范圍的因素，提出界定磋商受案范圍的識別標準，以期更好的實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商目的。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;磋商受案范圍;識別標準

引言

貴州省作為全國首批生態(tài)文明試點地區(qū)之一，在緊緊圍繞中央印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點改革方案》（以下簡稱《試點方案》）、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），率先啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，印發(fā)了《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點實施方案》，以解決“企業(yè)污染、群眾受損、政府買單”環(huán)境污染問題。在全面推進試點工作的過程中，相繼印發(fā)了《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》（以下簡稱《磋商辦法》）及《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理規(guī)程（試行）》（以下簡稱《案件辦理規(guī)程》，對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件的來源、磋商主體、磋商啟動的條件等進行了細化和完善，但對磋商受案范圍的規(guī)定只有寥寥數(shù)語。磋商受案范圍作為磋商程序的啟動條件以及損害賠償訴訟慶的前置程序，不僅決定了磋商制度的適用范圍，也間接影響著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他環(huán)境訴訟之間的界定。貴州省在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點過程中，工作成效顯著，為其他省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度起到了一定的示范作用。本文在總結(jié)貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度改革試點經(jīng)驗中存在的經(jīng)驗與不足，以期為其他省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革綜合試點工作提供參考。

一、概況：貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受案范圍現(xiàn)狀之梳理

貴州省在結(jié)合中央對磋商受案范圍的基礎(chǔ)上在《案件辦理規(guī)程》中基于《若干意見》增加了一條磋商案件來源的兜底條款。但并未對磋商案件的啟動條件提供判斷依據(jù)?！洞枭剔k法》對生態(tài)環(huán)境損害的概念進行了界定，并規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍依據(jù)國家和省的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，也未提及磋商受案范圍。中央印發(fā)的《改革方案》中規(guī)定了發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的;在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的;發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的可以提起磋商。根據(jù)《改革方案》中對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用的規(guī)定，賠償權(quán)利人提起磋商的條件可以歸為以下幾個方面：第一，發(fā)生重大的突發(fā)環(huán)境事件;第二，在特定功能區(qū)發(fā)生環(huán)境污染事件;第三，造成了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能退化或組成生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境要素發(fā)生不利改變的損害后果的。

二、審視：貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受案范圍現(xiàn)象之解讀

（一）規(guī)范性文件對磋商受案范圍規(guī)定不明

本省的《案件辦理規(guī)程》對中央層面規(guī)定的磋商受案范圍進行了擴充，但內(nèi)容仍呈現(xiàn)出“粗而不細”、“廣而不精”的特點，特別是兜底性的“法律法規(guī)規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男袨椤比狈σ欢ǖ恼J定標準。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件作為一種新型的環(huán)境污染案件，理論與實踐正處于摸著石頭過河的階段，籠統(tǒng)而模糊的磋商受案范圍使的賠償權(quán)利人難以根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受案范圍的特征和適用條件來判斷某一環(huán)境案件是否應該進行磋商，更難以滿足立法文件對司法實踐指導需求。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)實中發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害案件更加各異，如果磋商受案范圍界定不清，容易導致該制度在生態(tài)環(huán)境的救濟體系中形同虛設，無法發(fā)揮該制度的價值功能1。據(jù)此，應進一步明細生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的受案范圍，分析受案范圍的識別標準，為賠償權(quán)利人判斷涉及環(huán)境侵權(quán)案件是否可以提起磋商程序提供一個衡量標準。

（二）磋商受案范圍識別標準不明

沒有正確認識磋商受案范圍的識別標準是造成不正當運用磋商制度的主要原因。時下，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實施，實踐中一切有“損害生態(tài)環(huán)境”之嫌的“污染環(huán)境”和“破壞生態(tài)”行為，均在可磋商之列，不限領(lǐng)域、類型，甚至也不以“造成生態(tài)環(huán)境損害”為必要條件2。但現(xiàn)行法律對磋商的受案范圍僅為抽象的、原則性的規(guī)定，不利于賠償權(quán)利人的識別判斷，而一種真正意義上的司法裁判制度的基本特征之一，就是司法必須能有效地讓所有人接近，并不僅僅是停留在理論上的讓所有人接近3。在此意義下受案范圍的明文規(guī)定可以彌補可訴范圍的立法模糊的不足，能夠更好地救濟環(huán)境權(quán)利4。社會的發(fā)展必然會進一步產(chǎn)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題，將導致生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件的增多及當事人糾紛的復雜化，之前在立法中被認定不符合可磋商范圍的案件，將逐漸以受案范圍的形式予以接收。而我國目前對磋商受案范圍的識別標準并未有任何的規(guī)定，賠償權(quán)利人又以何種依據(jù)辨別對是否對污染環(huán)境或生態(tài)破壞案件進行索賠？因此明確磋商受案范圍的識別標準是對生態(tài)環(huán)境損害案件可訴性標準的基本認識，影響著司法機關(guān)接收案件的處理行為，也將不受限于因法律的滯后性而影響新型生態(tài)環(huán)境損害案件的可訴性判斷。

三、反思：貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受案范圍問題成因

（一）立法者對生態(tài)環(huán)境損害的理解存在偏差

由于中央對生態(tài)環(huán)境損害未進行明確規(guī)定，導致地方對生態(tài)環(huán)境損害的理解存在差異?？v觀現(xiàn)有法律，尚沒有針對生態(tài)環(huán)境損害這一概念專門的法律定義。雖然《改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害的定義進行了規(guī)定，但沒有明確規(guī)定什么是不利變化，以及不利變化的程度。其次，該定義僅廣泛列舉了環(huán)境要素和生物要素的范圍，對生態(tài)系統(tǒng)的概念也未做出解釋。何謂生態(tài)系統(tǒng)？生態(tài)系統(tǒng)應該具有哪些特點？其他規(guī)范性文件也未對此予以解釋。生態(tài)環(huán)境損害的法律概念尚缺乏，不能為地方立法者對生態(tài)環(huán)境損害概念的理解提供有效借鑒。最后《改革方案》中規(guī)定的兜底條款：各地方可以根據(jù)本地實際情況，明確具體的適用情形。但這并不是地方想當然的對生態(tài)環(huán)境損害程度的要求進行任意性規(guī)定。德國法學家拉德布魯赫提出：“沒有經(jīng)過變形的非法律科學概念，法律科學是不會接受的”5。只有將非法律科學的生態(tài)環(huán)境損害概念通過立法技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系母拍?，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的邏輯起點的內(nèi)涵和范疇，才能推動地方對受案范圍的準確界定并進行有效的生態(tài)環(huán)境保護，也可避免法律萬能論現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）立法者對“嚴重”、“特大”等程度副詞理解不一

《改革方案》在適用范圍第三條對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍進行了兜底性規(guī)定，使用其他嚴重損害后果代替了未在文件中規(guī)定的其他可能適用賠償制度的生態(tài)環(huán)境損害案件。但地方立法者對其理解不同，磋商受案范圍的規(guī)定也會截然不同。要準確理解《改革方案》中的“嚴重”、“較大”其他等詞義，應該遵循法的解釋學的一般規(guī)則，運用合適的解釋學。“文字之意義，為法律之精神”6。因此，法律解釋必須從文字開始，文義解釋是法律解釋的開始，同時也是法律解釋的終點4。文義解釋是指按照法律條文用語之文義及通常使用方式來解釋法律之意義內(nèi)容。但地方立法者不能單純的就以文義解釋解讀后的詞義對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍進行無限制地擴張、擴大，將所有涉及生態(tài)環(huán)境的案件納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍。

四、構(gòu)建：明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受案范圍識別標準

（一）識別標準之損害核心利益——“生態(tài)環(huán)境利益”

損害“生態(tài)環(huán)境利益”是識別生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商范圍的基本依據(jù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的設立目的是權(quán)利主體基于自然資源所有權(quán)或公共信托理念圍繞生態(tài)環(huán)境發(fā)生的不利益而與責任人進行協(xié)商從而落實保護生態(tài)環(huán)境的理念，可以說，符合“生態(tài)環(huán)境利益”的磋商制度在規(guī)范意義上則已達到制度的設立目的。即使不是純粹為了保護生態(tài)環(huán)境利益，但也會與保護生態(tài)環(huán)境有關(guān)，甚至產(chǎn)生保護生態(tài)環(huán)境利益的效果。因此，責任人是否侵害了“生態(tài)環(huán)境利益”成為了磋商制度受案范圍的判斷依據(jù)。

（二）識別標準之實施行為——損害行為

損害行為是造成生態(tài)環(huán)境損害或危險，包括生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟價值上的減損或滅失，也包括其在非財產(chǎn)價值上的減損或功能減退的一切污染或生態(tài)破壞行為，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度被運用的前提。按照傳統(tǒng)侵權(quán)理論中責任的構(gòu)成要件，只有當行為具有違法性時，行為才有可能構(gòu)成侵權(quán)，行為人才有可能承擔民事責任。但生態(tài)環(huán)境損害賠償責任是行為人因生態(tài)環(huán)境損害行為而引起的一種環(huán)境法上的民事責任，其行為是否也需要具備違法性這一條件？要回答該問題，需要從傳統(tǒng)侵權(quán)責任和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設立的功能和目的出發(fā)進行解答。傳統(tǒng)侵權(quán)責任法調(diào)整的法律關(guān)系時承擔著限制侵權(quán)行為的限制功能，是為了防止個人侵權(quán)行為過度擴張從而影響到他人行使權(quán)益的自由，從而保障市場經(jīng)濟的正常運行。因為在市場經(jīng)濟體制下，私法主體可以在法律允許的范圍內(nèi)自主經(jīng)營、自由競爭7。為了更好的發(fā)揮市場主體的主觀能動性以及不過度干涉其意志自由，法律不能過度干預私法主體的行為，因此，在構(gòu)建侵權(quán)行為民事責任時對損害行為這一構(gòu)成要件做出應當具備違法性這一條件的規(guī)定，有利于將合法經(jīng)營與違法行為加以區(qū)別，有利于保障私法主體的經(jīng)營活動，更有利于社會的發(fā)展和個人自由與尊嚴的維護。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要承擔生態(tài)環(huán)境預防和填補功能，保護社會的公共利益。而構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的要素包括各種環(huán)境資源，如水、土壤、大氣等等，在損害生態(tài)環(huán)境行為的同時會伴隨著自然資源的合理利用，因此將損害行為應當具有違法性這一要件顯然不太合理。其次《改革方案》將賠償義務人界定為違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人。此處的損害行為強調(diào)違法性，但在實踐中明顯存在不合理性。第一，環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)的滯后性難以避免，通常只是最低要求，往往低于可供選擇的更高的科學技術(shù)標準的要求。如在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)責任中，污染者不得以排污達標為由進行抗辯。也就是說，符合國家排放標準的，仍需承擔民事責任。標準排放不同于無污染排放，即使是排污達標，因科技水平的限制對具體污染物的了解也會存在誤差，多種污染物排放的疊加造成環(huán)境破壞，污染物之間發(fā)生反應也會造成破壞。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆韶熑螒斖瑫r具有事先預防和事后填補功能。因此，生態(tài)環(huán)境損害的判斷不應考慮客觀違法和主觀過錯為要件。第二，生態(tài)環(huán)境自凈能力并非依靠法律之規(guī)定。利用生態(tài)環(huán)境、向環(huán)境排污是難以避免的，造成損害是因超過了生態(tài)環(huán)境的自凈能力，而自凈能力有賴于環(huán)境科學的準確判斷，環(huán)境法律法規(guī)難以“硬性”規(guī)定。第三，遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，僅僅不承擔行政和刑事責任，不能免除生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。即使在事先取得行政許可，遵守環(huán)境標準，也可能存在行政行為審批不當，環(huán)境標準制定不合理等情形，最終增加生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生可能性。故在生態(tài)環(huán)境損害賠償法律責任中，不要求違法性，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度才能發(fā)揮威懾作用，為生態(tài)環(huán)境行政管理增加一道“安全閥”8。

（三）識別標準之行為對象——生態(tài)環(huán)境

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的救濟對象是生態(tài)環(huán)境，即生態(tài)環(huán)境問題關(guān)注的本身應該為生態(tài)環(huán)境。而生態(tài)環(huán)境是指以整個生物界為中心，可以直接或者間接影響人類生活和發(fā)展的自然因素和人工因素的環(huán)境系統(tǒng)。它包括各種自然資源物質(zhì)、能量和外部空間等生物生存條件組合成的自然環(huán)境和經(jīng)過人工活動改造過的人工環(huán)境共同構(gòu)成9。最大的特點是具有系統(tǒng)性，強調(diào)組成生態(tài)環(huán)境要素之間——包括生物與生物、生物與環(huán)境以及環(huán)境各要素之間的功能上的相互影響。在社會生活中，組成生態(tài)環(huán)境的要素具有多方面的用途。它能相對獨立存在，如草原、礦藏、土壤等資源等具有經(jīng)濟意義。而各要素之間又具有不同的環(huán)境功能，彼此之間互相影響又密切聯(lián)系，故生態(tài)環(huán)境要素之間具有突出的整體效果。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的目的就是為了預防和救濟生態(tài)環(huán)境，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從而維持生態(tài)平衡。雖然生態(tài)環(huán)境賠償制度的權(quán)利義務所指向的對象為生態(tài)環(huán)境，但這是一個整體概念，在實踐中，生態(tài)環(huán)境損害行為的對象一般為某一環(huán)境要素或多個環(huán)境要素，當損害達到一定程度時，進而影響生態(tài)環(huán)境，需要通過環(huán)境科學進行判斷是否對生態(tài)環(huán)境造成了損害10。因此在禁漁期非法捕撈水產(chǎn)品、因未獲得行政許可而進行的非法采礦而進行磋商是否符合磋商制度中的構(gòu)成要件——生態(tài)環(huán)境受損有待商榷。

（四）識別標準之產(chǎn)生后果——生態(tài)環(huán)境受損

立法雖未明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的目的。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范主要體現(xiàn)在《改革方案》以及地方性文件中。但根據(jù)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心要義所謂損害即為保護法益所受的不利益，無損害則無賠償，無損害亦無責任11。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的起點應當以生態(tài)環(huán)境發(fā)生損害為前提。《改革方案》中將生態(tài)環(huán)境損害規(guī)定為生態(tài)環(huán)境要素的不利改變和生態(tài)環(huán)境功能退化等不利后果，在這損害結(jié)果的基礎(chǔ)上，為了方便判斷生態(tài)環(huán)境是否受損，應厘清生態(tài)環(huán)境受損的具體表現(xiàn)形式。首先需要明確的問題是“生態(tài)環(huán)境受損”僅指客觀發(fā)生的實際損害還是包括具有蓋然性的潛在損害？對于該問題，學術(shù)界有不同理解，但基于生態(tài)環(huán)境的屬性以及磋商制度的價值考量，應該對“生態(tài)環(huán)境受損”做寬泛理解。申言之，“生態(tài)環(huán)境受損”即包括現(xiàn)實的物理形態(tài)上的損害，也包含因污染環(huán)境或者生態(tài)破壞可能發(fā)生損害結(jié)果的危險情形。因為對可能發(fā)生態(tài)環(huán)境損害的危險無法通過停止損害等預防磋商予以救濟，將不利于生態(tài)環(huán)境的保護和受到損害威脅的受害方的利益保護。而生態(tài)環(huán)境損害的影響之大、范圍較廣，損害一旦形成可能會造成更大的損害且生態(tài)系統(tǒng)也將不可逆轉(zhuǎn)。如果只將損害限制在僅發(fā)生了實際損害，將不利于社會的可持續(xù)性發(fā)展?；诖?，可以生態(tài)環(huán)境損害案件所造成的影響、造成的資源物理性損害程度、影響權(quán)利的性質(zhì)等具體標準去判斷生態(tài)環(huán)境是否受損。比如，損害重大標準存在普遍的外部效應，可結(jié)合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的變化、影響地域廣泛、社會影響惡劣等情形加以把握。而對于即將發(fā)生的既定事實，也包括雖然損害尚未發(fā)生但是若不阻止就會造成損害的預判事實12。在某一特定時間段內(nèi)，損害后果處于不確定的狀態(tài)，環(huán)境損害鑒定評估會有減輕或者加劇的變化結(jié)果，也應該經(jīng)此認定為生態(tài)環(huán)境受損。

（五）識別標準之必要性——達到“嚴重”程度

生態(tài)環(huán)境損害應達到相當“嚴重”的程度。生態(tài)環(huán)境因自身具有經(jīng)濟利益和生態(tài)利益沖突，個人生存和企業(yè)因此在一定程度內(nèi)應當允許損害的發(fā)生，利益主體應當負有容忍義務。故，何種程度的生態(tài)環(huán)境損害需要被救濟，此為利益衡量的結(jié)果。在《改革方案》頒布之后，整個司法審查的體系中，考慮某些特定的損害也屬于生態(tài)環(huán)境賠償制度的案件范圍，應當考慮到賠償制度的經(jīng)濟性和實效性，不能所有涉及到環(huán)境問題的案件都被納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之中，不然會出現(xiàn)矯枉過正的效果。如某些企業(yè)未進行環(huán)境影響評價，或者在申請環(huán)境影響評價的過程中出現(xiàn)程序錯誤，其行為并不必然導致生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生，但將該類行為納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的范圍之內(nèi)，不僅浪費司法資源，更混淆了行政管理與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之間的功能。倘若通過其他更適宜的渠道就能夠解決此問題，就沒有啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或者賠償訴訟的必要。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受案范圍的客體，應該契合磋商制度具有明確的主體、生態(tài)環(huán)境受損嚴重、生態(tài)環(huán)境利益遭受不利等要素。不屬于法律層面事實上的生態(tài)環(huán)境損害以及沒有必要在訴訟中化解的類型，不宜作為磋商受案范圍拓展的對象，如歷史遺留且無責任主體的生態(tài)環(huán)境損害問題由所在地人民政府納入正常環(huán)境治理工作。對生態(tài)環(huán)境損害程度的認定是識別依據(jù)的客觀方面，必要性標準的適用，應置于磋商程序啟動之前，賠償權(quán)利人決定向責任人協(xié)商磋商時，應該通過對生態(tài)環(huán)境損害的必要性進行審查從而決定是否需要啟動磋商程序。

結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受案范圍是該制度啟動的條件，也是與相關(guān)制度區(qū)別的依據(jù)和進行制度銜接的重要途徑。學界雖然對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度研究甚廣，卻未對該制度的受案范圍以及識別標準進行專門研究，大多學者以《改革方案》以及各地方規(guī)定受案范圍作為論述依據(jù)。其實，細究本省對受案范圍的規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害概念的理解與具體適用情形之間存在不周延、生態(tài)環(huán)境損害的理解不一，排除適用的情形規(guī)定不合理等問題。通過明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度受案范圍的識別依據(jù)，可以克服法律的滯后性以及立法技術(shù)的不周延性，實踐中為賠償權(quán)利人能否就環(huán)境污染案件或生態(tài)破壞案件提起磋商制度提供了判斷依據(jù)。

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[12]汪勁：《環(huán)境法學》，北京：北京大學出版社，2014年版，第259頁。

[13]劉鵬：論生態(tài)環(huán)境損害責任承擔方式，西部法學評論，2018年第4期，第95頁。

作者簡介：趙瑞（1994.03）、女、漢族 、陜西咸陽人、貴州大學法學院、碩士在讀、生態(tài)環(huán)境損害制度。

基金項目：貴州省教育廳高校人文社會科學研究青年（大學生）項目“貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商受理范圍研究”（2020DXS001）