張海峰,馬慧珍

（1. 青海地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，青海 西寧 810001)

基于貫徹踐行自然資源部“兩統(tǒng)一”工作職責(zé)的現(xiàn)實(shí)考慮，在新時(shí)期背景之下組織開展指向自然資源的管理干預(yù)工作，迫切需要建構(gòu)執(zhí)行一套具備規(guī)范性和統(tǒng)一性特點(diǎn)的自然資源調(diào)查底圖，提供有效的數(shù)據(jù)支撐[1-2]。第三次國土調(diào)查是我國在設(shè)定自然資源職能部門之后實(shí)施的，間隔時(shí)間最近且覆蓋調(diào)查對(duì)象范圍最為廣泛的國土資源調(diào)查工作。挖掘利用第三次國土調(diào)查相關(guān)成果，建構(gòu)形成具備統(tǒng)一性特點(diǎn)的應(yīng)用性底圖，具有重要的探究意義。

1 概 述

第三次國土調(diào)查與第二次國土調(diào)查工作相比，工作效率和成果質(zhì)量，均得到較大的改善和提升，客觀上為調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果推廣運(yùn)用，創(chuàng)造并且提供了充足的基礎(chǔ)。

第三次國土調(diào)查工作從2017 年開始實(shí)施，且到2019 年底獲取到處于初始狀態(tài)之下的調(diào)查工作成果，繼而借由開展基于統(tǒng)一化時(shí)點(diǎn)的更新處理環(huán)節(jié)，支持獲取了基于2019-12-31的第三次國土調(diào)查工作成果。在第三次國土調(diào)查工作具體推進(jìn)過程中，技術(shù)人員通過調(diào)動(dòng)運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)形態(tài)，以及“互聯(lián)網(wǎng)+舉證”技術(shù)形態(tài)，在內(nèi)業(yè)與外業(yè)一體化建庫技術(shù)的支持保障條件下，以縣級(jí)/區(qū)級(jí)行政單位作為調(diào)查單元，在確保調(diào)查工作成果逐級(jí)經(jīng)歷縣級(jí)自查、省級(jí)預(yù)檢、國家級(jí)核查，以及多輪督察條件下，更加精準(zhǔn)詳實(shí)。

土地資源利用基本現(xiàn)狀分類本質(zhì)是基于土地資源開發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施狀態(tài)視角，針對(duì)土地資源的具體化利用活動(dòng)類型展開劃分處理過程，其在本質(zhì)性層面之上具備相對(duì)廣泛覆蓋波及面，涉及多樣化資源類型的分類處理方法。在第三次國土調(diào)查工作具體推進(jìn)過程中，實(shí)際運(yùn)用的工作分類方法，與土地資源利用基本現(xiàn)狀分類方法具備高度一致性，且其實(shí)際獲取的調(diào)查工作成果能夠覆蓋全域。第三次國土調(diào)查工作顯著提升了針對(duì)各種類型生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)注程度，在一級(jí)類層面引入增加了“濕地”項(xiàng)目；針對(duì)建筑物內(nèi)部空間環(huán)境開展的調(diào)查過程，具備更加充足的詳實(shí)性；針對(duì)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村內(nèi)部空間環(huán)境開展的調(diào)查環(huán)節(jié)，遵照二級(jí)類層面的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)加以實(shí)施，其實(shí)際涉及的部分調(diào)查工作環(huán)節(jié)，已經(jīng)被細(xì)化處理到三級(jí)類層面。除卻上述工作內(nèi)容之外，在第三次國土調(diào)查工作推進(jìn)過程中，還針對(duì)應(yīng)用性土地資源的屬性特征展開了標(biāo)注處理，比如將耕地標(biāo)注為種植屬性，或者是種植園地屬性等[3]。

在第三次國土調(diào)查工作過程中，始終致力于將針對(duì)自然資源開展的精細(xì)化管理工作環(huán)節(jié)，以及針對(duì)土地資源使用行為開展的節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作環(huán)節(jié)視作基本導(dǎo)向，并且持續(xù)擴(kuò)充專項(xiàng)化調(diào)查內(nèi)容項(xiàng)目，具體涉及耕地資源細(xì)化調(diào)查項(xiàng)目、耕地資源質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)項(xiàng)目，以及耕地資源分等定級(jí)評(píng)價(jià)調(diào)查項(xiàng)目等多元化的專項(xiàng)調(diào)查項(xiàng)目。其主要目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)針對(duì)耕地資源要素的，基于數(shù)量層面、質(zhì)量層面，以及生態(tài)層面的保護(hù)干預(yù)和管理干預(yù)，建構(gòu)形成拆除未建區(qū)專項(xiàng)圖層組成部分、推土區(qū)專項(xiàng)圖層組成部分，以及光伏板區(qū)專項(xiàng)圖層組成部分[4]。

2 基本應(yīng)用需求與現(xiàn)存問題梳理分析

2.1 基本應(yīng)用需求

立足于貫徹落實(shí)自然資源部“兩統(tǒng)一”工作職責(zé)的具體過程，各級(jí)政府自然資源主管職能部門，組織推進(jìn)各項(xiàng)日常工作過程中需要依賴的基礎(chǔ)條件，在于要獲取具備統(tǒng)一化特點(diǎn)的底圖底數(shù)[5]。

遵照我國自然資源部提出和倡導(dǎo)的相關(guān)要求，在新時(shí)期和新業(yè)務(wù)體系的支持背景下，參與推進(jìn)針對(duì)國土空間規(guī)劃方案的編制工作環(huán)節(jié)，必須引入第三次國土調(diào)查工作過程中獲取的數(shù)據(jù)結(jié)果，充當(dāng)其底數(shù)基礎(chǔ)與底圖基礎(chǔ)。

開展針對(duì)全民所有屬性自然資源要素的清查工作環(huán)節(jié)，必須在確定各類已有自然資源的基數(shù)，以及底圖過程中，將“第三次國土調(diào)查工作”成果作為前提條件，規(guī)范化分析提取種類多樣的全民所有屬性自然資源的種類信息、權(quán)屬信息、數(shù)量信息、質(zhì)量信息、分布范圍信息、用途信息等具體化信息，優(yōu)質(zhì)整合處理形成具備實(shí)物屬性的數(shù)據(jù)結(jié)果和底圖結(jié)果。

除此之外，在針對(duì)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系開展的建設(shè)工作環(huán)節(jié)持續(xù)過程中，第三次國土調(diào)查工作是基礎(chǔ)性調(diào)查工作實(shí)踐環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。在自然資源確權(quán)登記工作環(huán)節(jié)推進(jìn)過程中，需要在參考結(jié)合自然資源調(diào)查工作結(jié)果基礎(chǔ)上，才能具體實(shí)現(xiàn)對(duì)基本登記單元的劃分處理環(huán)節(jié)。在針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作紅線，以及永久基本農(nóng)田展開補(bǔ)劃調(diào)整過程中，也需要嚴(yán)格依賴和運(yùn)用第三次國土調(diào)查工作成果，從宏觀性視角展開闡釋分析，建構(gòu)形成具備統(tǒng)一性表現(xiàn)特點(diǎn)的自然資源應(yīng)用底圖，具備扎實(shí)且充分的必要性。

2.2 目前存在的基本問題與基本挑戰(zhàn)

1）基礎(chǔ)調(diào)查工作環(huán)節(jié)與專項(xiàng)調(diào)查工作環(huán)節(jié)之間需要實(shí)現(xiàn)相互銜接。自然資源調(diào)查工作的推進(jìn)過程，通常應(yīng)當(dāng)被具體劃分成基礎(chǔ)調(diào)查工作環(huán)節(jié)與專項(xiàng)調(diào)查工作環(huán)節(jié)2 個(gè)組成部分。借由基礎(chǔ)調(diào)查工作環(huán)節(jié)與專項(xiàng)調(diào)查工作環(huán)節(jié)之間的相互結(jié)合，能夠共同支持實(shí)現(xiàn)針對(duì)自然資源總體存在情況的描述。

從我國政府自然資源主管職能部門基本工作職責(zé)履行過程中需要面對(duì)的土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、水資源、濕地資源、海域海島資源等多樣化自然資源類型展開分析，“第三次國土調(diào)查”工作的推進(jìn)過程與自然資源專項(xiàng)調(diào)查工作的推進(jìn)過程，在基本的分類標(biāo)準(zhǔn)層面和技術(shù)方法層面，都存在差異，客觀上較難支持建構(gòu)形成具備統(tǒng)一化表現(xiàn)特點(diǎn)的自然資源調(diào)查成果體系。

在圍繞森林資源類型開展的二類調(diào)查工作過程中，通常將林地資源劃分處理成7 個(gè)二級(jí)類別；而在“第三次國土調(diào)查”工作的分類處理體系之中，則通常將林地資源劃分處理成4 個(gè)二級(jí)類別。遵照“地類”內(nèi)涵，上述2 種分類處理方法之下涉及的類別劃分項(xiàng)目結(jié)果之間并不具備穩(wěn)定的相互對(duì)應(yīng)關(guān)系，甚至存在無法支持實(shí)現(xiàn)彼此相互對(duì)應(yīng)的客觀情形。

在以往工作思路之中，通常將宜林地視作經(jīng)由縣級(jí)以上地方人民政府相關(guān)職能部門規(guī)劃認(rèn)可為林地的土地資源；但在“第三次國土調(diào)查”工作具體推進(jìn)過程中，則認(rèn)為只有其在現(xiàn)狀特征層面契合滿足“第三次國土調(diào)查”林地判斷界定特征的土地資源才能夠被認(rèn)定為林地，其他的都必須被認(rèn)定為非林地。

2）基本現(xiàn)狀與管理需求之間需要相互銜接。第三次國土調(diào)查成果，反映揭示的是基于特定時(shí)點(diǎn)背景之下的土地資源利用客觀現(xiàn)狀，因此其必然存在調(diào)查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)信息結(jié)果，以及自然資源管理數(shù)據(jù)信息之間的相互脫節(jié)問題。由于問題的客觀真實(shí)存在，開展針對(duì)國土空間規(guī)劃方案的編制工作環(huán)節(jié)，必須借由基本現(xiàn)狀與管理需求之間的相互銜接，支持形成具備統(tǒng)一化表現(xiàn)特點(diǎn)的規(guī)劃底數(shù)與規(guī)劃底圖。

3）針對(duì)自然資源基礎(chǔ)屬性特征的表達(dá)揭示程度不夠充分。第三次國土調(diào)查成果反映揭示的是我國現(xiàn)有土地資源的基本利用狀態(tài)，其重點(diǎn)關(guān)注的方面，在于自然資源的空間分布位置、數(shù)量規(guī)模、耕地質(zhì)量，并不能全面準(zhǔn)確地反映自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性、生態(tài)屬性。

要切實(shí)將已經(jīng)獲取的專項(xiàng)調(diào)查工作成果中包含的，相對(duì)豐富且充足的自然資源屬性信息項(xiàng)目內(nèi)容，引入補(bǔ)充到自然資源調(diào)查工作成果的內(nèi)容構(gòu)成體系之中。針對(duì)自然資源屬性信息表達(dá)內(nèi)容展開豐富充實(shí)，能支持針對(duì)全民所有屬性自然資源清查專項(xiàng)工作環(huán)節(jié)優(yōu)質(zhì)有序地開展，為具體推進(jìn)的自然資源管理干預(yù)工作環(huán)節(jié)，創(chuàng)造提供具備全面性表現(xiàn)特點(diǎn)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支持條件，以及決策依據(jù)支持條件。

3 應(yīng)用底圖的建設(shè)形成思路

3.1 基本框架

遵照?qǐng)?zhí)行全域?qū)用?、全要素層面、全過程層面調(diào)查了解掌握自然資源基本分布狀況的客觀考量，借由“基礎(chǔ)調(diào)查+專項(xiàng)調(diào)查”思路與“現(xiàn)狀+管理”思路的相互結(jié)合，建構(gòu)形成自然資源管理工作進(jìn)程中包含的應(yīng)用底圖，其具體框架參見圖1。

圖1 應(yīng)用底圖建設(shè)過程中的基本框架

參照結(jié)合第三次國土調(diào)查工作，以及其他專項(xiàng)調(diào)查工作推進(jìn)過程中獲取的相關(guān)信息成果，本次開展底圖建設(shè)工作過程中，僅考慮引入土地資源、森林資源、濕地資源、草原資源、水資源，以及礦產(chǎn)資源六類自然資源。

3.2 數(shù)據(jù)融合處理環(huán)節(jié)

1）建構(gòu)形成分類對(duì)照關(guān)系格局。針對(duì)自然資源展開基于大類層面的分析梳理，森林資源與“第三次國土調(diào)查”林地資源相互對(duì)應(yīng)；濕地資源與“第三次國土調(diào)查”濕地資源相互對(duì)應(yīng)；草原資源與“第三次國土調(diào)查”草地資源相互對(duì)應(yīng)；水資源與“第三次國土調(diào)查”河流水面資源、湖泊水面資源、水庫水面資源、坑塘水面資源相互對(duì)應(yīng)；礦產(chǎn)資源與“第三次國土調(diào)查”采礦用地資源相互對(duì)應(yīng)。

從分類定義視角展開闡釋分析，通?？梢詫⒒镜膶?duì)照關(guān)系結(jié)構(gòu)，劃分處理成“一對(duì)一對(duì)照關(guān)系類型”、“一對(duì)多對(duì)照關(guān)系類型”、“多對(duì)多對(duì)照關(guān)系類型”，以及“無對(duì)應(yīng)關(guān)系類型”。

2）數(shù)據(jù)融合處理指導(dǎo)規(guī)則。在開展地類數(shù)據(jù)融合處理環(huán)節(jié)過程中，應(yīng)當(dāng)遵循執(zhí)行如下基本規(guī)則：①如果基于地類層面之上存在相互對(duì)應(yīng)關(guān)系，通?？梢宰裾铡暗谌螄琳{(diào)查”地類劃分標(biāo)準(zhǔn)展開認(rèn)定；如果基于專項(xiàng)地類分類標(biāo)準(zhǔn)的處理程度更加精細(xì)化，則可以遵照專項(xiàng)地類劃分標(biāo)準(zhǔn)展開認(rèn)定，并且嚴(yán)格規(guī)范做好與“第三次國土調(diào)查”地類劃分標(biāo)準(zhǔn)之間的相互對(duì)照。要致力于推進(jìn)完成針對(duì)“第三次國土調(diào)查”工作成果與專項(xiàng)調(diào)查工作成果的基于其他屬性特征層面的相互融合。②如果基于地類層面之上不存在相互對(duì)應(yīng)關(guān)系，且在基礎(chǔ)定義層面無法實(shí)現(xiàn)相互對(duì)照，則仍然可以遵照“第三次國土調(diào)查”地類劃分標(biāo)準(zhǔn)展開認(rèn)定，且借由對(duì)字段符號(hào)工具的利用，清晰標(biāo)注專項(xiàng)調(diào)查地類信息。比如對(duì)于開展森林資源二類調(diào)查工作環(huán)節(jié)過程中涉及的宜林地資源，在“第三次國土調(diào)查”工作成果中無法找尋到與之相對(duì)應(yīng)的分類，因而應(yīng)當(dāng)將其標(biāo)注為宜林地，且同時(shí)建立形成其與“第三次國土調(diào)查”圖斑符號(hào)之間的相互關(guān)聯(lián)。③如果在具體開展的地類認(rèn)定工作環(huán)節(jié)中存在矛盾問題，或者是沖突問題，應(yīng)當(dāng)參考結(jié)合最新獲取的，具備較高水平分辨率的影像結(jié)果，借由內(nèi)業(yè)判讀工作方式與外業(yè)補(bǔ)充核實(shí)工作方式之間的相互結(jié)合，完成其具體化的分類處理干預(yù)環(huán)節(jié)；要將已經(jīng)不契合原有地類特征劃分結(jié)果的數(shù)據(jù)信息項(xiàng)目加以調(diào)出，將新增添的契合地類特征劃分結(jié)果的數(shù)據(jù)信息項(xiàng)目加以調(diào)入，在資源復(fù)合區(qū)內(nèi)部建立形成復(fù)合區(qū)圖層管理體系，針對(duì)資源疑問區(qū)遵照外業(yè)核實(shí)環(huán)節(jié)獲取的相關(guān)情況展開處理。

在開展權(quán)屬數(shù)據(jù)信息融合處理環(huán)節(jié)過程中，對(duì)于土地所有權(quán)信息項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以“第三次國土調(diào)查”過程中獲取的數(shù)據(jù)信息結(jié)果作為基準(zhǔn)，并且還要參照結(jié)合相關(guān)性管理數(shù)據(jù)信息完成更新操作環(huán)節(jié)。對(duì)于土地使用權(quán)信息項(xiàng)目，要以不動(dòng)產(chǎn)登記信息結(jié)果作為基礎(chǔ)。對(duì)于林木所有權(quán)信息、林木使用權(quán)信息、采礦權(quán)信息等，要參考結(jié)合專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)信息成果，或者是管理性數(shù)據(jù)信息成果具體加以確定。

3）數(shù)據(jù)融合處理。開展數(shù)據(jù)融合處理環(huán)節(jié)，要控制確保完成融合之后的數(shù)據(jù)信息成果，能夠最大限度地覆蓋包含各類資源的分布狀態(tài)、數(shù)量規(guī)模、質(zhì)量狀態(tài)，以及權(quán)屬結(jié)構(gòu)等自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性，以及生態(tài)屬性。

3.3 支持實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀與管理之間的相互銜接

“第三次國土調(diào)查”工作數(shù)據(jù)成果，通常反映揭示的是我國現(xiàn)有土地資源的真實(shí)運(yùn)用情況，為支持確保實(shí)際制作形成的應(yīng)用底圖充分彰顯管理工作過程，更加充分地實(shí)現(xiàn)與管理工作進(jìn)程之間的相互銜接，必須做好針對(duì)第三次國土調(diào)查工作數(shù)據(jù)信息成果，與管理性數(shù)據(jù)信息成果之間的相互融合環(huán)節(jié)。

在現(xiàn)狀與管理之間的相互融合過程中，要積極擇取和執(zhí)行從整體到局部、分層級(jí)逐步實(shí)現(xiàn)的工作實(shí)踐思路。

針對(duì)“第三次國土調(diào)查”的3 大類數(shù)據(jù)信息成果和管理數(shù)據(jù)信息體系中的建設(shè)用地進(jìn)行初步的比對(duì)融合，將已批準(zhǔn)狀態(tài)、已供地狀態(tài)、已登記狀態(tài)但實(shí)地未建設(shè)及違法建設(shè)的圖斑，組織管理數(shù)據(jù)構(gòu)成體系中的批準(zhǔn)土地用途信息項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)充處理。

3.4 開展必要且充分的補(bǔ)充調(diào)查工作環(huán)節(jié)

對(duì)于內(nèi)業(yè)環(huán)節(jié)推進(jìn)過程中無法實(shí)現(xiàn)合理判別的疑問圖斑，以及因地方精細(xì)化管理工作流程的推進(jìn)需要細(xì)化處理的圖斑，必要情況下要開展補(bǔ)充調(diào)查工作環(huán)節(jié)。在補(bǔ)充調(diào)查工作具體推進(jìn)過程中，要參考借鑒“第三次國土調(diào)查”外業(yè)工作模式，擇取“互聯(lián)網(wǎng)+舉證”手段，內(nèi)外業(yè)一體化完成建庫環(huán)節(jié)，確保補(bǔ)充調(diào)查工作的最終質(zhì)量，支持實(shí)現(xiàn)工作銜接與成果共享。

4 結(jié) 語

立足于第三次國土調(diào)查工作過程中獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)信息成果，推進(jìn)完成指向自然資源管理工作實(shí)踐過程中的應(yīng)用性底圖研究工作環(huán)節(jié)，在遵循踐行全域指導(dǎo)原則、全要素指導(dǎo)原則，以及全過程指導(dǎo)原則認(rèn)識(shí)掌握我國各類現(xiàn)有自然資源的基本狀況前提下，創(chuàng)建并且提出了以“基礎(chǔ)調(diào)查與專項(xiàng)調(diào)查”和“現(xiàn)狀與管理”作為核心內(nèi)容的，具備分布融合特點(diǎn)的底圖構(gòu)建形成思路，闡釋了具體需要遵循執(zhí)行的基本性融合處理指導(dǎo)干預(yù)原則，同時(shí)還針對(duì)改良提升圍繞應(yīng)用底圖的基于自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性，以及生態(tài)屬性的豐富度水平，作出了闡釋。