谷樹忠

《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）既是現(xiàn)實(shí)需求，也有其理論基礎(chǔ)，其理論基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在三個方面：資產(chǎn)理論、管家理論和委托代理理論。

一、《方案》充分體現(xiàn)了資產(chǎn)理論的基本思維?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)，要著力摸清自然資源資產(chǎn)家底，實(shí)施有效管護(hù)，強(qiáng)化考核監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。無論是摸清資產(chǎn)家底，還是加強(qiáng)資產(chǎn)管護(hù)，或者資產(chǎn)保值增值，都是資產(chǎn)理論的核心內(nèi)涵和基本思維。資產(chǎn)理論認(rèn)為，資產(chǎn)是人類生存發(fā)展賴以進(jìn)行的不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。資產(chǎn)分為固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)，又可分為人造資產(chǎn)和自然資產(chǎn)，或可分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。自然資源資產(chǎn)，是以自然資源形態(tài)存在的固定資產(chǎn)、有形資產(chǎn)。與其他資產(chǎn)形態(tài)相比，自然資源資產(chǎn)有其鮮明的特征屬性：一是自然性，即自然資源資產(chǎn)主要以自然形態(tài)存在；二是基礎(chǔ)性，即自然資源資產(chǎn)在國家安全、民族生存、地區(qū)發(fā)展中起著基礎(chǔ)作用；三是排他性，即自然資源資產(chǎn)使用（權(quán)）由于其空間不可重疊性而具有排他性；四是有限替代性，即自然資源資產(chǎn)往往很難有替代品，即使可以替代，也是漸進(jìn)而有限的；五是保值增值性，特別是土地資產(chǎn)、森林資產(chǎn)的保值和增值特性尤為突出；六是區(qū)位性，資產(chǎn)存量因地而異，且非遍布同質(zhì)特征顯著。

資產(chǎn)理論認(rèn)為，優(yōu)秀的資產(chǎn)管理者，首先要全面準(zhǔn)確地掌握（本公司、本單位、本地區(qū)的）資產(chǎn)的存量、占有、使用、流轉(zhuǎn)等基本情況，亦即全面準(zhǔn)確地摸清資產(chǎn)家底。其次，要著力保全（本公司、本單位、本地區(qū)的）資產(chǎn)安全，重點(diǎn)防止侵害危害、亂占亂用資產(chǎn)行為和現(xiàn)象，尤其要防止資產(chǎn)及其權(quán)益流失。最后，要著力實(shí)現(xiàn)（本公司、本單位、本地區(qū)的）資產(chǎn)保值增值，亦即通過法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等措施，維護(hù)和提升以經(jīng)濟(jì)價值為主體的資產(chǎn)價值。這些基本理論思維和內(nèi)涵在《方案》中都得到了充分反映。

二、《方案》充分體現(xiàn)了管家理論的基本思維?！斗桨浮芬?，中央、省級、地市級人民政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，即切實(shí)履行好主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益的職責(zé)。這充分體現(xiàn)了管家理論的思維，中央、省級、地市級人民政府要當(dāng)好全民所有自然資源資產(chǎn)的管家。管家理論于1997年首先提出，起初討論的是公司治理及其創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)公司管理者不應(yīng)只是公司的代理人，更不是只從公司謀取私利的機(jī)會主義者，而是處處為公司生存發(fā)展著想的管家，尤其是公司資產(chǎn)的管家，要確保公司資產(chǎn)的安全、保值、增值。管家理論一經(jīng)提出，即受到公司治理界的廣泛推崇，并廣泛用于公司治理創(chuàng)新。其實(shí)，管家理論不僅僅適用于公司治理，也適用或更適用于自然資源資產(chǎn)管理，尤其適用于我國社會主義公有制下的全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管。在我國自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系中，各級人民政府（或自然資源資產(chǎn)主管機(jī)構(gòu)），以本地區(qū)（全民所有）自然資源資產(chǎn)管家的身份，對本地區(qū)包括全民所有自然資源資產(chǎn)在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)行使管家職權(quán)，以確保自然資源資產(chǎn)的安全、保值、增值，并為本地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐。當(dāng)然，作為全民所有自然資源資產(chǎn)的管家，各級政府既要為所在地區(qū)的人民和未來負(fù)責(zé)、服務(wù)，也要全面貫徹上級人民政府直至中央政府作為全民所有自然資源資產(chǎn)大管家的監(jiān)管意圖。

三、《方案》充分體現(xiàn)了委托代理理論的基本思維。《方案》的核心關(guān)鍵詞是“委托代理”，明確規(guī)定國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行；明確規(guī)定了委托代理機(jī)制的基本要求，即統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級代理、權(quán)責(zé)對等。這些規(guī)定和要求，充分體現(xiàn)了委托代理理論的理論思維和基本內(nèi)涵。委托代理理論的源起，主要基于三個事實(shí)：第一個事實(shí)是信息不對稱，特別是管理者與被管理者之間的信息不對稱，這種信息不對稱現(xiàn)象隨著管理層級的增加而加劇。信息不對稱，對管理層、特別是最頂層管理者做出及時、正確、可行的決策提出了越來越高的要求甚至壓力。具體到自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域，由于其“非遍布同質(zhì)”的基本特性，各地區(qū)包括全民所有在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)的有效監(jiān)管，必須因地制宜、因時制宜，絕不可千篇一律、墨守成規(guī)。第二個事實(shí)是社會分工精細(xì)化、專業(yè)化，特別是伴隨科技進(jìn)步、管理創(chuàng)新等進(jìn)程，社會分工越來越精細(xì)化、專業(yè)化。這就越來越需要由具備專業(yè)素養(yǎng)、掌握專業(yè)手段、擁有專業(yè)基礎(chǔ)的管理者進(jìn)行有效管理，否則會秩序紊亂、事倍功半。具體到自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域，包括全民所有在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管，必須由專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)用專業(yè)手段、基于專業(yè)工作基礎(chǔ)來完成。由此，各級自然資源主管部門在委托代理中往往是主要落實(shí)機(jī)構(gòu)。第三個事實(shí)是契約精神受到廣泛推崇，特別是在當(dāng)今法治社會、依法治國大背景下，契約精神是確保經(jīng)濟(jì)信用、社會信用的基礎(chǔ)，是包括自然資源資產(chǎn)管理在內(nèi)的依法治理的主流精神。全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制中的契約精神，體現(xiàn)在全民所有自然資源資產(chǎn)管理的目標(biāo)、責(zé)任、分工、評價、考核、獎懲等各個方面?？傊?，資產(chǎn)理論、管家理論和委托代理理論等理論，為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理及其機(jī)制試點(diǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的理論支撐。同時，中國特色的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理及其機(jī)制試點(diǎn)，也必將進(jìn)一步豐富和發(fā)展包括資產(chǎn)理論、管家理論和委托代理理論在內(nèi)的資源（資產(chǎn)）治理理論。（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所三級職員、研究員，全國政協(xié)委員）