王麗男

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

當(dāng)前，自然資源管理體制改革日趨完善，為適應(yīng)中央提出的生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念和要求，2017年10月8日，第三次全國國土調(diào)查工作正式啟動，以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時點(diǎn)取得階段性成果。三調(diào)成果顯示，我國多數(shù)地區(qū)耕地后備資源漸趨緊張，未來將無法持續(xù)滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的占用需求，堅守18億畝紅線的耕地保護(hù)壓力越來越大，如何拓展補(bǔ)充耕地途徑，有效履行占補(bǔ)平衡政策，維持可耕土地動態(tài)平衡迫在眉睫。

目前，對補(bǔ)充耕地潛力的研究相對薄弱，且在耕地占卜平衡工作實(shí)施過程中所參考的制度標(biāo)準(zhǔn)存在以下問題：城鄉(xiāng)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾更加顯著，建設(shè)用地侵占農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地數(shù)量大幅消減；可耕優(yōu)質(zhì)耕地規(guī)模日趨減少，整體耕地質(zhì)量急劇降低；追求數(shù)量忽略質(zhì)量，數(shù)量平衡質(zhì)量不平衡問題突出；耕地后備資源短缺后續(xù)儲備能力不足，違法買賣占補(bǔ)平衡指標(biāo)行為愈烈。

一、補(bǔ)充耕地潛力分析

1.傳統(tǒng)耕地補(bǔ)充途徑及存在問題

傳統(tǒng)耕地補(bǔ)充的方式主要有三種，包括土地開發(fā)、土地整理和省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑[1,2]。

土地開發(fā)：是通過補(bǔ)充耕地實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的一種有效途徑。為了滿足人們生產(chǎn)和生活日益增長的需求而采用一定的科技手段，將未利用土地資源開發(fā)成宜農(nóng)地（如旱地、水田等）的活動[3,4]，著重將宜耕土地變?yōu)檗r(nóng)用地或耕地。

土地整理：是在一定區(qū)域內(nèi)，利用工程、經(jīng)濟(jì)等手段對土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和重新分配，以達(dá)到提高土地質(zhì)量或利用效率，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生活生產(chǎn)條件，保證糧食安全的的行為方式[5,6]。

省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑：是指在省域范圍內(nèi)，由國土資源主管部門監(jiān)督協(xié)助，從具有較高補(bǔ)充耕地能力的區(qū)域選取一定數(shù)量、質(zhì)量的耕地，劃入到本省域內(nèi)補(bǔ)充耕地能力不足且后備資源短缺的區(qū)域代為保護(hù)的易地有償交易。

傳統(tǒng)依賴土地開發(fā)和整理項(xiàng)目補(bǔ)充耕地的方式存在著很多弊端和不足：投資巨大、項(xiàng)目周期長、實(shí)施難度較大等問題；對宜耕低丘緩坡進(jìn)行開發(fā)的方式，破壞了該區(qū)域原本的植被覆蓋結(jié)構(gòu)和生物物種體系，可能導(dǎo)致水土流失的問題更加嚴(yán)峻；省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地交易給后續(xù)監(jiān)管工作帶來不便，增加了監(jiān)管不力的風(fēng)險。

2.基于三調(diào)成果的補(bǔ)充耕地潛力分析

（1）理論基礎(chǔ)

參考“二調(diào)”成果公布后頒布的國土資廳發(fā)〔2009〕70號文件中指出，根據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果確定耕地數(shù)量增加的地區(qū)，在省級國土資源行政主管部門核定后，并滿足土地利用規(guī)劃最低指標(biāo)要求的前提下，對在修訂的《土地管理法》以后實(shí)施的單位或個人自行開墾、未納入“二調(diào)”統(tǒng)計范疇也未公開標(biāo)示過的新增耕地圖斑，經(jīng)過申請、調(diào)查、評定、確認(rèn)之后可用于耕地占卜平衡[7]。同理，基于第三次國土調(diào)查新增耕地可用于耕地占補(bǔ)平衡的政策，以緩解各地耕地占補(bǔ)平衡壓力，助力各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）潛力分析

針對傳統(tǒng)補(bǔ)充耕地方式存在的諸多問題，提取“二調(diào)”成果為未利用地或其他農(nóng)用地（不包括有林地、公益林地和基本草原），且未納入耕地保護(hù)范圍，經(jīng)農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行開墾，“三調(diào)”成果為耕地的現(xiàn)狀耕地的范圍，制作補(bǔ)充耕地潛力區(qū)，以此作為日后立項(xiàng)的基礎(chǔ)或者通過出臺相應(yīng)政策直接實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。 “二調(diào)”成果為旱地或水澆地，“三調(diào)”成果為水田的現(xiàn)狀耕地，一并納入自墾耕地范圍（單獨(dú)成塊的自墾耕地地塊規(guī)模應(yīng)不少于400平方米，與周邊原有耕地連片的不受限制）。技術(shù)流程如圖1。

圖1 基于三調(diào)成果的補(bǔ)充耕地潛力區(qū)制作流程圖

國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中規(guī)定， 25°坡度以上坡耕地，不適宜種植作物，因?yàn)槿菀自斐伤亮魇耶a(chǎn)量過低，要全部退耕還林還牧；《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施開墾活動，要保持生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定性、連續(xù)性和生物種類的多樣性；生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)國家生態(tài)安全的需要，在此基礎(chǔ)上才能構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國家生態(tài)安全，因此是必須嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，不宜作為補(bǔ)充耕地潛力區(qū)；采礦權(quán)范圍內(nèi)由于開采行為會導(dǎo)致農(nóng)用地耕作層被破壞，是耕地嚴(yán)重毀壞無法耕種；已規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)是一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃擬選址的范圍，也是規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)完成兌現(xiàn)的區(qū)域，不宜作為補(bǔ)充耕地潛力區(qū)；退耕還林還草制度的提出是國家從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，改善生態(tài)環(huán)境，追求社會經(jīng)濟(jì)效益最大化而做出的重大戰(zhàn)略決策，因此該范圍內(nèi)不宜作為補(bǔ)充耕地潛力區(qū)。

二、項(xiàng)目例證分析

1.數(shù)據(jù)來源

選取朝陽縣某鎮(zhèn)作為研究區(qū)，通過第三次全國國土調(diào)查耕地地類與第二次土地調(diào)查未利用地或其他農(nóng)用地（不包括有林地、公益林地和基本草原）數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，并扣除允許建設(shè)區(qū)、25°以上坡耕地、采礦權(quán)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線、退耕還林等范圍內(nèi)圖斑，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位篩選出符合占補(bǔ)平衡要求的自墾耕地地塊。其中涉及其他草地圖斑327個，面積118.9172公頃；其他林地圖斑8個，面積3.4836公頃；內(nèi)陸灘涂圖斑2個，面積0.9857公頃；河流水面圖斑15個，面積3.4823公頃；溝渠圖斑4個，面積1.2346公頃（表1）。

表1 農(nóng)民自墾耕地潛力分析成果表（節(jié)選）

2.結(jié)果分析

（1）朝陽縣平均海拔300米，境內(nèi)丘巒起伏，山脈縱貫，河流沖積形成既有連綿起伏的中低山，又有溝壑低橫的丘陵和沿河緩平的沖積平原，地形較為復(fù)雜。山區(qū)與丘陵相對高度為300~600米，平地40萬畝、坡地71.4萬畝、山地25.7萬畝[8]。其山地、坡地地形造就了朝陽縣具備了一定補(bǔ)充耕地潛力，如通過減小田坎系數(shù)，則可增加耕地。

（2）農(nóng)民自行開墾是主要原因。由于平原面積少，為追求收益，農(nóng)民自主開發(fā)意向強(qiáng)烈，朝陽縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值亦呈同比上漲趨勢。

三、結(jié)語

2021年8月26日，“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果正式公布，距離“二調(diào)”完成已經(jīng)十年有余，我國整體的國土空間規(guī)劃、土地利用情況都發(fā)生了巨大的變化，如何有效地深度挖掘使其更好地服務(wù)各行各業(yè)，找到準(zhǔn)確的切入點(diǎn)是解決后續(xù)研究中一些問題的關(guān)鍵。

稿 約

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