劉韜

【摘要】日本具有悠久的地方自治歷史，日本政府又分別在20世紀(jì)40年代和90年代通過(guò)改革對(duì)地方自治制度進(jìn)行了發(fā)展。在制度變遷中，地方自治法的建立和完善起到了至關(guān)重要的作用。通過(guò)地方自治的法治變革，日本的行政體制的權(quán)力配置形成更為良好的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這對(duì)中國(guó)地方治理發(fā)展中如何處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系也具有一定的啟示借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】日本? 地方自治? 法治? 變革

【中圖分類號(hào)】D73/77? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.10.011

地方自治是現(xiàn)代日本政治制度的重要組成部分，也是明治維新以來(lái)日本中央與地方權(quán)力博弈的關(guān)鍵所在。有學(xué)者認(rèn)為地方自治的發(fā)展體現(xiàn)了日本民主制度的完善程度，“日本的地方自治搞得比較成功，但這恰恰是和民主齊頭并進(jìn)的結(jié)果，市町村自治與頒布憲法、召開(kāi)國(guó)會(huì)大體同步，現(xiàn)行的地方自治法也是和新憲法一起制訂的?！盵1]因此，對(duì)日本地方自治發(fā)展過(guò)程中的法治變革進(jìn)行深入的研究，既有利于更好地認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)代日本地方自治的特色，也對(duì)中國(guó)地方自治制度的完善具有一定的啟示和借鑒作用。

日本歷史上的地方自治傳統(tǒng)及法治背景

日本是有著漫長(zhǎng)自治傳統(tǒng)的國(guó)家。公元645年，中大兄皇子聯(lián)同中臣鐮足等人發(fā)動(dòng)政變并于翌年開(kāi)始進(jìn)行統(tǒng)治制度的改革，史稱“大化改新”。大化改新的目的是維護(hù)以天皇為首的中央政權(quán)，建立以古代中國(guó)為模板的具有中央集權(quán)特色的封建國(guó)家，但是這種使多數(shù)人處在生存艱難前提下的社會(huì)體制顯然是無(wú)法持久的，“迫使90%以上的人民處于立即需要救濟(jì)的生活狀態(tài)的社會(huì)體制，無(wú)論其上層的貴族們?nèi)绾胃桧灧睒s，也是不久就要崩潰的”。[2]隨著越來(lái)越多的農(nóng)民逃離自己的土地投奔外鄉(xiāng)的豪族和富農(nóng)，掌握地方土地的名主階層的權(quán)力逐漸擴(kuò)大。在幕府建立以后，幕府對(duì)地方的統(tǒng)治都是通過(guò)設(shè)置他們?cè)诘胤降拇砣恕笆刈o(hù)”和“地頭”來(lái)進(jìn)行管理，“他們不斷侵吞莊園，將領(lǐng)國(guó)的國(guó)人變成自己的家臣團(tuán)，逐漸發(fā)展為守護(hù)領(lǐng)國(guó)的守護(hù)大名”。[3]在室町幕府統(tǒng)治時(shí)期，幕府的實(shí)力日漸衰弱，大名成為各自領(lǐng)地內(nèi)事實(shí)上的統(tǒng)治者。為了鞏固自己的領(lǐng)土并在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，各大名紛紛加強(qiáng)了領(lǐng)地內(nèi)的治理，提出了一系列的富國(guó)強(qiáng)兵的政策，建立起規(guī)范而嚴(yán)厲的法治體系，堪稱日本地方自治法制建設(shè)的先導(dǎo)。

在更為微觀的鄉(xiāng)村治理層面，自治的傳統(tǒng)則更加久遠(yuǎn)和穩(wěn)固。“我邦原來(lái)設(shè)立的五人組、莊屋、名主、總代、年寄等制度中，本來(lái)就存在著自治制度的精神”[4]，這里的自治制度就是建立在稱作“惣”的日本村落共同體基礎(chǔ)上的。從鐮倉(cāng)幕府末期到室町幕府時(shí)期，“畿內(nèi)、近國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的村落共同組織，在名主等農(nóng)村上層農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)下，地位正在提高的中小農(nóng)民階層組織起來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村自衛(wèi)、管理灌溉用水和入會(huì)地”。[5]

江戶幕府時(shí)期，幕府建立了“幕藩制”的統(tǒng)治體制強(qiáng)化中央集權(quán)，這一體制的特征是幕府將土地分給各個(gè)藩國(guó)，在允許各藩具有一定自治權(quán)的前提下加強(qiáng)了幕府對(duì)各藩的統(tǒng)治。這種體制是守護(hù)將軍及其家族的牢固屏障，但對(duì)于代表地方力量的大名與下級(jí)武士來(lái)說(shuō)，則是一種變相的限制。當(dāng)武士離開(kāi)了賴以生存的土地以后，他們?cè)诘胤降挠绊懥θ諠u衰落，便不再能夠?qū)δ桓慕y(tǒng)治形成威脅。

現(xiàn)代日本地方自治制度建立過(guò)程中的法治變革

江戶時(shí)代的中央與地方關(guān)系，明顯地體現(xiàn)出官僚化的幕府的集權(quán)思維與地方藩主追求藩內(nèi)自治意愿的內(nèi)在矛盾。而倒幕運(yùn)動(dòng)得以成功的先決條件，即為幕府的衰落和長(zhǎng)洲、薩摩這些雄藩的傾力支持，因此，地方自治也成為明治維新一項(xiàng)基本的內(nèi)容。

明治維新時(shí)期日本地方自治的法治變革。1878年，根據(jù)首相大久保利通的建議，被稱作三新法的《郡區(qū)町村編制法》、《府縣會(huì)規(guī)則》和《地方稅規(guī)則》正式頒布，這三部法律的頒布標(biāo)志著日本地方自治進(jìn)入了以立法為基礎(chǔ)的新階段。但這一自治體系只是給予地方有限的選舉和自治形式，最終目的還是要建立中央集權(quán)的天皇專制制度?！懊髦握菩械胤阶灾蔚哪康氖菫榱送ㄟ^(guò)有限制的地方選舉和地方自由形式，建立中央集權(quán)的天皇專制制度的廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)”[6]即使在那些有限的地方自治領(lǐng)域，地方自治體獲得的也僅僅是非權(quán)力性的服務(wù)工作，在行使這些有限自治權(quán)的時(shí)候，地方行政官員必須要在中央委派的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督之下才可以完成。“在當(dāng)時(shí)的地方制度中，中央政府的監(jiān)督權(quán)得以嚴(yán)格保留，自治的要素未得到充分的保障?！盵7]20世紀(jì)20年代，一批思想開(kāi)化、具有現(xiàn)代民主思維的內(nèi)務(wù)省青年官員認(rèn)為在地方自治問(wèn)題上，應(yīng)該“致力于在地方實(shí)行社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策，針對(duì)地方存在的現(xiàn)實(shí)課題摸索解決的方策”，在他們的推動(dòng)下，地方自治制度曾經(jīng)得到一定的加強(qiáng)。[8]遺憾的是，此后的日本隨著法西斯主義和帝國(guó)主義的興起，官僚主義的中央集權(quán)得到無(wú)限加強(qiáng)，地方自治制度的完善無(wú)法沿著正確的道路持續(xù)發(fā)展。

二戰(zhàn)之后日本地方自治的法治變革。二戰(zhàn)之后，在美國(guó)占領(lǐng)當(dāng)局的推動(dòng)之下，日本重新開(kāi)始推動(dòng)地方自治制度的建設(shè)。1947年發(fā)布的《日本國(guó)憲法》的第八章即為專門的地方自治條款，其中最為關(guān)鍵的是第92條，該條款規(guī)定必須要根據(jù)地方自治的基本宗旨和法律規(guī)定設(shè)置地方工團(tuán)組織并規(guī)范其運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)。在憲法頒布的同時(shí)，日本《地方自治法》也于1947年5月同步開(kāi)始實(shí)施。該法對(duì)之前已經(jīng)形成的包括東京都制、府縣制、市制、町村制等進(jìn)行了全面的修改與整合。這種整合改變了過(guò)去各地方之間相互隔絕、利益復(fù)雜多變的局面，但是也有觀點(diǎn)認(rèn)為，新法的頒布并沒(méi)有體現(xiàn)各個(gè)地方、各個(gè)層級(jí)之間的差異性。在憲法—地方自治法的法治體系中，地方公共團(tuán)體在制度上從以前的集權(quán)官僚制約束中獨(dú)立出來(lái)，成為具有獨(dú)立法律地位的自治體。但問(wèn)題在于，在地方自治宗旨的兩個(gè)方面中，團(tuán)體自治的保障充分卻凸顯出居民自治的缺陷。對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，自主參與地方公共事務(wù)的途徑仍然是缺少保障的。

日本地方自治的當(dāng)代困境與解決思路。20世紀(jì)80年代之后，在全球范圍市民運(yùn)動(dòng)興起的背景之下，日本基層治理中來(lái)自于居民和合作組織的謀求參與政治決策的呼聲也逐漸高漲。“隨著全球化的到來(lái)和冷戰(zhàn)的終結(jié)，國(guó)家權(quán)力的比重有所下降，自覺(jué)已步入后工業(yè)化時(shí)代的居民意識(shí)的變化，成為推動(dòng)上述直接民主主義運(yùn)動(dòng)開(kāi)展的動(dòng)力?！盵9]為了應(yīng)對(duì)這種局面，避免地方自治制度再次被官僚集權(quán)所控制，20世紀(jì)90年代，日本開(kāi)啟以對(duì)“地方自治的宗旨”所蘊(yùn)含的理念的再理解為基礎(chǔ)的地方自治改革。日本參議院于1999年7月通過(guò)《地方分權(quán)一攬法》并于2000年4月開(kāi)始正式實(shí)行。內(nèi)容主要包括五個(gè)方面：（1）以立法的方式確定中央政府和地方負(fù)責(zé)公共事務(wù)的組織之間的職能分工，轉(zhuǎn)變中央和地方的關(guān)系。（2）廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)的制度，將地方公團(tuán)體的職能重新劃分界定為自治性質(zhì)的事務(wù)與法律規(guī)定的受托事務(wù)。（3）將中央對(duì)地方進(jìn)行干預(yù)的基本原則、類型、程序以及具體處理程序進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，從而以全新的視角審視中央與地方的關(guān)系。（4）進(jìn)一步推動(dòng)權(quán)力的下放，將中央政府的權(quán)限下放到地方政府，或者將地方政府的權(quán)限下放到市町村等基層組織。（5）重新審視“必置規(guī)制”。對(duì)地方公共團(tuán)體在人員、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步提高地方公共團(tuán)體的行政效率。通過(guò)這一系列改革，日本的地方自治制度得到了明顯完善，地方行政服務(wù)的品質(zhì)得以優(yōu)化，居民的服務(wù)需求和參與愿望也得到了充分的滿足。

日本地方自治變革的總體特征與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

結(jié)合日本地方自治制度各個(gè)階段的變革過(guò)程，我們可以將其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為以下方面。

第一，以法律的方式明確中央與地方權(quán)力配置。日本憲法和地方自治法當(dāng)中都有對(duì)于中央與地方關(guān)系的明確界定，地方自治團(tuán)體具有明確的憲法地位，進(jìn)一步的權(quán)限分工、職能配置則通過(guò)地方自治法中的相關(guān)條款加以設(shè)定。在此基礎(chǔ)上，中央政府與地方自治團(tuán)體之間在進(jìn)行權(quán)力委托和業(yè)務(wù)往來(lái)過(guò)程中始終能夠有清晰的標(biāo)準(zhǔn)。因此，明確中央與地方的法律關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力合理配置的前提條件。

第二，以立法作為行政改革的保障條件。這種做法一方面以法律的力量推動(dòng)改革的進(jìn)程，可以更好應(yīng)對(duì)改革當(dāng)中所面對(duì)的阻力，減少失敗的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，由于采取法律預(yù)設(shè)的方式，改革的結(jié)果有具體的藍(lán)本可作依托，并且在成文法律的規(guī)范下，改革在完成之后出現(xiàn)反復(fù)和倒退的可能性會(huì)大大降低，這樣就保障了改革的成果。

第三，減少干預(yù)、下放權(quán)力是提高行政效率的關(guān)鍵。差異性的政治體制決定了各國(guó)可以進(jìn)行權(quán)力下放的尺度，但盡可能多地進(jìn)行授權(quán)，在體制框架內(nèi)給予地方公共團(tuán)體更多的參與公共治理的機(jī)會(huì)，是提高行政效率和民主參與程度的有效途徑。日本政府在《地方分權(quán)一攬法》中所做的廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度等改革措施，其本質(zhì)就是通過(guò)弱化政府的干預(yù)力度，給地方公共團(tuán)體參與公共事務(wù)治理提供更多的自主選擇。

（本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“現(xiàn)代日本管理的歷史演進(jìn)與啟示研究——基于管理哲學(xué)的視角”、黑龍江省政府博士后資助項(xiàng)目階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：16YJC630074、LBH-Z17025）

注釋

[1][4]郭冬梅：《近代日本的地方自治和村落共同體》，《日本學(xué)論壇》，2004年第1期。

[2][日]井上清：《日本歷史》，天津人民出版社，1974年，第89頁(yè)。

[3]浙江大學(xué)日本文化研究所：《日本歷史》，北京：高等教育出版社，2003年，第110～111頁(yè)。

[5][日]竹內(nèi)理三等：《日本歷史辭典》，天津人民出版社，1988年，第85頁(yè)。

[6]劉小林：《當(dāng)代各國(guó)政治體制——日本》，蘭州大學(xué)出版社，1998年，第252頁(yè)。

[7]楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國(guó)法制出版社，1998年，第250頁(yè)。

[8]郭冬梅：《日本大正民主時(shí)期新內(nèi)務(wù)官僚的地方自治論》，《日本學(xué)刊》，2017年第1期。

[9][日]五十嵐曉郎：《日本政治論》，北京大學(xué)出版社，2015年，第153～154頁(yè)。

責(zé) 編/趙鑫洋