宣 宇

2017年1月，習(xí)近平總書(shū)記在考察張家口時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先意識(shí)，建成首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩區(qū)”），探索一條經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)興市、生態(tài)強(qiáng)市的路子。習(xí)近平總書(shū)記明確提出張家口首都“兩區(qū)”的功能定位，是根據(jù)區(qū)域自然資源稟賦條件和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求作出的戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計(jì)。2019年1月，習(xí)近平總書(shū)記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上明確要求，“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治”，強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)協(xié)同發(fā)展的自覺(jué)性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。習(xí)近平總書(shū)記的重要指示精神為推動(dòng)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了根本遵循和實(shí)踐路徑。

近年來(lái)，河北省及張家口市深入落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、出臺(tái)系列政策舉措，堅(jiān)決打好藍(lán)天、碧水、增綠、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，首都“兩區(qū)”建設(shè)取得階段性顯著成效。推動(dòng)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理邁向更深層次更高水平，要以更加系統(tǒng)性觀(guān)念和整體性思維推動(dòng)京津冀跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新，形成整體合力，努力推動(dòng)首都“兩區(qū)”建設(shè)盡快取得更大突破。

從政策層面明確將承德市納入首都“兩區(qū)”建設(shè)

京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)是河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展中的重要功能定位之一。首都“兩區(qū)”建設(shè)是京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)的標(biāo)志性工程，是京津風(fēng)沙源治理的重要安全屏障，其建設(shè)成效直接關(guān)系著首都生態(tài)安全。張家口、承德兩市同處于京津上風(fēng)上水帶，林、草、水等生態(tài)資源豐富、生態(tài)系統(tǒng)成熟，肩負(fù)著為首都保水源、阻風(fēng)沙、送清風(fēng)的重任，共同構(gòu)成護(hù)衛(wèi)首都生態(tài)安全的重要屏障。

準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于首都“兩區(qū)”建設(shè)重要講話(huà)和京津冀協(xié)同發(fā)展系列指示精神，深刻理解首都“兩區(qū)”功能定位。雖然首都“兩區(qū)”建設(shè)是習(xí)近平總書(shū)記考察張家口市時(shí)首次提出的，但考慮到承德市與張家口市同處京津北方地帶，生態(tài)系統(tǒng)平衡性相互影響相互支撐，都是首都乃至整個(gè)華北地區(qū)的水源地和重要生態(tài)屏障，根據(jù)張承兩市區(qū)位和生態(tài)環(huán)境全流域協(xié)同治理需要，同時(shí)也便于整體協(xié)調(diào)推進(jìn)張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，建議從政策層面明確將張承地區(qū)統(tǒng)籌納入首都“兩區(qū)”建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)治理和張承地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，有效提升政策協(xié)同質(zhì)效。

將張承地區(qū)統(tǒng)籌納入首都“兩區(qū)”建設(shè)，是堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念、強(qiáng)化系統(tǒng)治理，完整準(zhǔn)確全面領(lǐng)會(huì)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、強(qiáng)化京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治的實(shí)踐需要。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是張承首都“兩區(qū)”建設(shè)的必要路徑

2018年4月，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上明確指出，要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。2021年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確提出“推進(jìn)試點(diǎn)示范”工作，要求“選擇跨流域、跨行政區(qū)域和省域范圍內(nèi)具備條件的地區(qū)，深入開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)”，“打造一批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制示范基地”。先行開(kāi)展國(guó)家級(jí)試點(diǎn)的浙江、江西、貴州等地區(qū)已經(jīng)取得了初步成效，形成了一些成功經(jīng)驗(yàn)。

張承地區(qū)戰(zhàn)略位置得天獨(dú)厚，生態(tài)資源豐富，承擔(dān)著首都“兩區(qū)”建設(shè)的重大功能使命，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值極其巨大。但另一方面，張承地區(qū)人均可支配收入明顯低于河北省和全國(guó)的平均水平（見(jiàn)圖1）。

圖1 張承地區(qū)人均可支配收入相對(duì)偏低

2021年，張家口市人均可支配收入為27983元，分別是河北省和全國(guó)平均水平的95.2%和79.7%，承德市人均可支配收入為25661元，分別是河北省和全國(guó)平均水平的87.3%和73.1%。張承地區(qū)雖然具有大家公認(rèn)的巨大生態(tài)（產(chǎn)品）價(jià)值，但人均可支配收入顯著低于河北省內(nèi)和全國(guó)平均水平。

目前，張承地區(qū)已被列為河北省內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)示范區(qū)，但由于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的跨行政區(qū)域特征（當(dāng)前京津?yàn)閺埑猩鷳B(tài)產(chǎn)品主要受惠方），導(dǎo)致其巨大生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑不暢，無(wú)法匹配生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的跨行政區(qū)域受益特征。張承地區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“生態(tài)富民”任務(wù)十分艱巨。

張承地區(qū)應(yīng)充分把握國(guó)家層面統(tǒng)籌推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)示范區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略性機(jī)遇，充分釋放并深度挖掘京津冀世界級(jí)城市群對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的“剛性需求”，重點(diǎn)在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、供需精準(zhǔn)對(duì)接、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、保護(hù)補(bǔ)償、評(píng)估考核等方面開(kāi)展實(shí)踐探索，盡快探索出一條經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)興市、生態(tài)強(qiáng)市的“張承模式”，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步推進(jìn)。

張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)潛力巨大

國(guó)家發(fā)展改革委和河北省政府印發(fā)的《張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2019-2035年）》要求，到2022年張家口森林面積達(dá)到2760萬(wàn)畝（森林覆蓋率達(dá)到50%左右），草原面積達(dá)到1695萬(wàn)畝（草原綜合植被覆蓋度達(dá)到72%），濕地面積達(dá)到346萬(wàn)畝（濕地率達(dá)到6.2%）。當(dāng)前，承德森林面積達(dá)到3556萬(wàn)畝（森林覆蓋率踏上60%臺(tái)階），草原面積達(dá)到700.7萬(wàn)畝（草原綜合植被覆蓋度達(dá)到73.5%），濕地面積約87萬(wàn)畝。

根據(jù)內(nèi)蒙古森林和草原、黑龍江大興安嶺濕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估數(shù)據(jù)，按市場(chǎng)比較法推算，2019年張家口森林、草原、濕地三大生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)價(jià)值分別約為1595億元、278億元、277億元，合計(jì)約2150億元，是當(dāng)期張家口GDP總量的約1.39倍（2019年張家口GDP為1551.06億元）（見(jiàn)表1）。類(lèi)似推算，2019年承德森林、草原、濕地三大系統(tǒng)生態(tài)價(jià)值分別約為2054億元、115億元、70億元，合計(jì)約2239億元，是當(dāng)期承德GDP總量的約1.52倍（2019年承德GDP為1471.00億元）。

表1 張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值估算

綜上估算，2019年張承地區(qū)森林、草原、濕地三大系統(tǒng)生態(tài)價(jià)值合計(jì)約為4389億元，是兩市當(dāng)期GDP總量的約1.45倍。若考慮流域（河流）等其他重要生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值、首都“兩區(qū)”功能和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品剛性需求等因素，張承地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值將更高。

加快推動(dòng)張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的建議

（一）啟動(dòng)申報(bào)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制國(guó)家級(jí)試點(diǎn)

張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值巨大，生態(tài)產(chǎn)品具有典型的跨行政區(qū)域受益特征，具備試點(diǎn)條件。按照《意見(jiàn)》要求，建議盡快啟動(dòng)申報(bào)國(guó)家層面的張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。在學(xué)習(xí)借鑒先行試點(diǎn)省市經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上，結(jié)合張承地區(qū)生態(tài)發(fā)展實(shí)際，探索一條經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)興市、生態(tài)強(qiáng)市的“張承路徑”，持續(xù)加快推動(dòng)首都“兩區(qū)”建設(shè)，努力在京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治上取得更多實(shí)實(shí)在在的發(fā)展成效和制度創(chuàng)新成果，也為國(guó)內(nèi)類(lèi)似地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展探索新的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)工作，涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，是涉及發(fā)展理念、體制機(jī)制創(chuàng)新的系統(tǒng)性工程。試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)表明，推動(dòng)試點(diǎn)示范工作需要各方通力協(xié)作，高效的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵。借鑒現(xiàn)有浙江、江西、貴州等先行先試地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建議國(guó)家和京津冀地區(qū)有關(guān)部門(mén)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一思想、明確工作機(jī)構(gòu)和人員配備，由國(guó)家發(fā)展改革委（國(guó)家京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組）、河北省等有關(guān)部門(mén)牽頭，按程序組織申報(bào)試點(diǎn)工作。

（二）凝聚共識(shí)，先易后難，實(shí)施重點(diǎn)突破策略

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)涉及觀(guān)念、機(jī)制等基礎(chǔ)條件，價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑也常因區(qū)域特征顯示出明顯的差異性?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀(guān)念，搞好頂層設(shè)計(jì)，先建立機(jī)制，再試點(diǎn)推開(kāi)，根據(jù)各種生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的難易程度，分類(lèi)施策、因地制宜、循序漸進(jìn)推進(jìn)各項(xiàng)工作。張承地區(qū)生態(tài)資源富集、區(qū)位環(huán)境凸顯，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)潛力巨大，但在推動(dòng)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理念和政策儲(chǔ)備上相對(duì)不足。因此，在推動(dòng)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)策略上，堅(jiān)持先易后難、重點(diǎn)突破原則，把能做的先做起來(lái)，以顯著的生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)示范效應(yīng)再以點(diǎn)帶面。

近年來(lái)，浙江麗水等先行試點(diǎn)地區(qū)圍繞生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算評(píng)估方法、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)支撐體系等方面進(jìn)行了持續(xù)深入探索。京津冀既要借鑒試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，也要考慮自身的特殊性和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的適用性。建議領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合京津冀科研團(tuán)隊(duì)組建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值挖掘、價(jià)值評(píng)估核算、價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究，摸清張承生態(tài)家底和動(dòng)態(tài)演化情況，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)準(zhǔn)備。

（三）生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)“張承路徑”的典型機(jī)制

不同地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制需要根據(jù)區(qū)域特征進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)。張承地區(qū)地理區(qū)位特殊，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)條件充分，結(jié)合張承和京津冀實(shí)際，可考慮在以下典型機(jī)制先行先試和重點(diǎn)突破。

第一，市場(chǎng)化“生態(tài)銀行”機(jī)制。張承地區(qū)森林、草原系統(tǒng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，可以實(shí)行經(jīng)典的“生態(tài)銀行”機(jī)制，一方面，可以依托京津冀世界級(jí)城市群和京津建設(shè)國(guó)際消費(fèi)中心城市對(duì)安全優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)牧產(chǎn)品的巨大潛在需求、環(huán)京津獨(dú)特地理便利條件，依托優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源發(fā)展精準(zhǔn)生態(tài)農(nóng)業(yè)，如林下經(jīng)濟(jì)（林菌、林藥、林禽、林畜、林蜂、林蛙等）或優(yōu)質(zhì)農(nóng)牧產(chǎn)品，再通過(guò)品牌賦能機(jī)制提高產(chǎn)品附加值和市場(chǎng)認(rèn)可度；另一方面，可以通過(guò)林草碳匯機(jī)制在全國(guó)碳市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)生態(tài)收益。

第二，縱向“轉(zhuǎn)移支付”機(jī)制。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要機(jī)制，是“政府主導(dǎo)”型生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的主要路徑。通過(guò)張承地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估發(fā)布機(jī)制，根據(jù)林草生態(tài)資產(chǎn)質(zhì)量和價(jià)值提升情況爭(zhēng)取更多國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和林草補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金；充分利用中央對(duì)京津冀生態(tài)功能重要區(qū)域的傾斜政策，加快生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算發(fā)布，及時(shí)準(zhǔn)確傳達(dá)張承地區(qū)生態(tài)環(huán)保建設(shè)成就，推動(dòng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際生態(tài)效益掛鉤、解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低導(dǎo)致的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

第三，橫向“生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制。張承是潮白河、洋河、桑干河、灤河等河流主要發(fā)源地，是官?gòu)d水庫(kù)、密云水庫(kù)重要水源地，在京冀密云水庫(kù)上游潮白河流域生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，充分借鑒安徽、浙江兩省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健苯?jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)更大范圍、更高層次的京冀流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高流域上下游協(xié)同能力、探索“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大上游生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（推動(dòng)多種綠色融資機(jī)制創(chuàng)新），持續(xù)改善河流出境斷面水質(zhì)，創(chuàng)造流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹熬┘侥Ｊ健薄?/p>

第四，綜合“生態(tài)旅游”機(jī)制。建立更加緊密的京津冀蒙文化和旅游聯(lián)盟，發(fā)揮跨區(qū)域文旅聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，利用好冬奧遺產(chǎn)、充分發(fā)掘后冬奧發(fā)展機(jī)遇，打造全域旅游品牌，依托綠色生態(tài)與紅色文化資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮獨(dú)特地理優(yōu)勢(shì)，發(fā)展紅色旅游、冰雪運(yùn)動(dòng)、綠色康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，與京張?bào)w育文化旅游帶發(fā)展戰(zhàn)略同步規(guī)劃同步實(shí)施；充分依托河北省旅發(fā)大會(huì)等平臺(tái)推介張承品牌，系統(tǒng)性提升張承生態(tài)產(chǎn)品附加值，加快張承生態(tài)產(chǎn)品從“好顏值”向“好價(jià)值”有效轉(zhuǎn)化。