萬家高

（湖南百舸水利建設(shè)股份有限公司，湖南 長沙 410007）

前 言

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政府不斷增加對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到了明顯的改善，鄉(xiāng)村居民的生活水平和質(zhì)量得到了很大提高。但是，鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍然存在不足和短板，譬如，鄉(xiāng)村供水結(jié)構(gòu)不合理、供給不平衡、供給不足問題。近些年政府部門將農(nóng)村飲水問題作為重點任務(wù)，不斷投入人力、物力和財力，取得了一定的成效，但是要徹底解決農(nóng)村居民飲水問題，需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化、專業(yè)化、規(guī)?；?。PPP模式被視為解決城鄉(xiāng)供水差異化問題的一種全新的方式，本文以武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程為例，探討PPP模式應(yīng)用全過程[1]。

1 PPP模式理論

1.1 PPP模式的定義

PPP模式定義，政府和社會資本之間在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域通過特許經(jīng)營的方式建立一種長期合作關(guān)系。政府方負(fù)責(zé)項目質(zhì)量和服務(wù)價格監(jiān)督管理，保證公共利益；社會資本方負(fù)責(zé)投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)等任務(wù)，社會資本方通過“政府付費”、“使用者付費”和“可行性缺口補助”獲得合理回報。

1.2 PPP模式的特點

第一是伙伴關(guān)系。政府和社會資本在項目合作期間內(nèi)是固定的伙伴關(guān)系，社會資本在實現(xiàn)投資回報的同時，提高了市場占有率和公司品牌聲譽。政府和社會資本股權(quán)合作成立項目公司，政府方以較小的資金占比，通過項目合作的方式引入社會資本對項目進(jìn)行投資，彌補了建設(shè)資金不夠、管理水平低和運維成本高等問題。政府和社會資本方均實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)一步鞏固了該合作模式。

第二是風(fēng)險共擔(dān)[2]。政府和社會資本雙方在項目合作期間內(nèi)，按照風(fēng)險分配原則劃分各自都必須承擔(dān)的風(fēng)險以及雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險[3]。譬如，在城鄉(xiāng)供水項目的運營中，如果用水量不夠且符合PPP項目合同約定的相關(guān)條款，而導(dǎo)致社會資本達(dá)不到基本的預(yù)期收益，政府部門可以根據(jù)PPP合同約定的條款對其提供符合約定的現(xiàn)金流量補貼，這種風(fēng)險分擔(dān)方式，有效控制社會資本因用水量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險[4]。同時，社會資本方也會通過更加專業(yè)化的管理，提高服務(wù)水平，增加項目收益，降低運營成本。

第三利益共享。項目合作期間內(nèi)，政府和社會資本方共同擁有項目運營產(chǎn)生的收益。

1.3 PPP模式的分類

PPP項目模式根據(jù)運作方式大致可以分為七類，具體見表1。

表1 PPP模式運作類型

1.4 項目回報機制

PPP項目付費機制分別為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。

1）政府付費是指政府按照PPP合同績效考核結(jié)果，向項目公司支付購買的公共服務(wù)和產(chǎn)品費用。譬如，市政道路。

2）使用者付費是指由最終消費用戶付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，收回建設(shè)投資和運營維護(hù)成本并獲取一定的合理收益。譬如，高速公路。

3）可行性缺口補助是指使用者付費不足，不能夠覆蓋項目建設(shè)和運營維護(hù)成本和一定的合理回報，由政府部門付給項目公司一定的差額補助。譬如，文化及體育場館。

2 PPP模式運作流程

以城鄉(xiāng)供水PPP項目為例[5]，當(dāng)?shù)卣ㄟ^委托咨詢公司調(diào)研城市和農(nóng)村居民的用水需求情況形成報告，在確定以PPP模式實施建設(shè)項目之后，當(dāng)?shù)卣跈?quán)相關(guān)主管部門和出資機構(gòu)分別作為實施機構(gòu)和出資代表。

政府通過采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源等方式，選中實力強的社會資本方。政府和社會資本方代表進(jìn)行合同談判，通過PPP項目合同明確合作雙方的權(quán)力和義務(wù)。政府和社會資本方出資建立項目公司，進(jìn)行項目建設(shè)，政府對項目公司進(jìn)行全過程監(jiān)管和中期評估。合作期滿后，進(jìn)行項目移交。項目實施全過程主要分為五個階段，每個階段任務(wù)具體如下：

1）項目識別階段：項目發(fā)起，項目篩選，財政承受能力論證，物有所值評價；

2）項目準(zhǔn)備：實施方案編制，實施方案審核，管理架構(gòu)組建；

3）項目采購：資格預(yù)審，采購文件編制，響應(yīng)文件評審，談判與合同管理；

4）項目執(zhí)行：項目公司設(shè)立，融資管理，中期評估，績效監(jiān)測與支付；

5）項目移交：性能測試，移交準(zhǔn)備，資產(chǎn)交割，績效評價。

3 案例分析——武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項目

本文對武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項目進(jìn)行深入分析，總結(jié)項目經(jīng)驗，為今后城鄉(xiāng)供水類PPP項目提供借鑒經(jīng)驗[6]。

3.1 項目概況

3.1.1 項目實施背景

武岡市供水事業(yè)發(fā)展迅速，區(qū)域供水正在穩(wěn)步推進(jìn)，城區(qū)城市公共供水水質(zhì)良好，供水服務(wù)水平也在不斷提高，提高了人民群眾的生活質(zhì)量，但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城市化水平的提高，城鄉(xiāng)供水差距明顯、供水安全隱患問題日益突出，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1）農(nóng)村自來水覆蓋面較低。目前武岡市供水范圍僅覆蓋了城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地及部分周邊區(qū)域，按人口計算普及率僅為56.39%。

2）供水管理單位多，不利于統(tǒng)一管理。目前武岡市城區(qū)供水共有三家供水管理單位，其中武岡市自來水公司由市建設(shè)局管理，二水廠由一家混合制公司管理，三水廠由市水利局管理。城區(qū)供水多頭管理，導(dǎo)致水價難以合理確定，三處管理單位關(guān)系難以協(xié)調(diào)，人力資源大大浪費。

3）農(nóng)村供水運行管理維護(hù)水平低。農(nóng)村供水工程基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站負(fù)責(zé)日常運行及維護(hù)，部分委托給個人，多為非專業(yè)人員，管理維護(hù)水平低，導(dǎo)致水質(zhì)出現(xiàn)波動或其它技術(shù)問題時得不到及時解決，供水質(zhì)量得不到保證。

4）集中供水僅限于城區(qū)。目前武岡市僅在城區(qū)建設(shè)有比較系統(tǒng)的供水管網(wǎng)，管徑DN200-DN600，供水管網(wǎng)敷設(shè)整個武岡市城區(qū)。城區(qū)以外及農(nóng)村區(qū)域，尚未建設(shè)管網(wǎng)覆蓋。管網(wǎng)建設(shè)覆蓋面不夠，自來水入戶率較低，水廠規(guī)模效益難以發(fā)揮。

3.1.2 項目采用PPP模式的必要性和可行性

隨著城市人口的增加，城市用水需求量越來越大，城市供水配套沒有相應(yīng)增加，且存量輸水管網(wǎng)能力下降，漏水現(xiàn)象日益突出。鄉(xiāng)村供水問題更加突出，因此采用PPP模式[7]有利于降低全壽命周期成本，優(yōu)化項目風(fēng)險分配，提高公共服務(wù)效率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化[8]，并為城鄉(xiāng)居民提供無差異合格的飲用水，提升居民生活幸福感。

3.2 項目運作基本情況

武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項目屬于存量項目和新建項目，項目總投資估算80 304.72萬元，項目基本運作信息見表2。

表2 項目基本運作信息

3.3 項目建設(shè)資金問題

本項目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，建設(shè)周期較長，投資回收期長，建設(shè)資金需求量大。武岡市水利局通過委托咨詢公司對該項目進(jìn)行投資測算，得出本項目總投資80 304.72萬元。其資金需求時間集中在項目建設(shè)期，政府方資金壓力大。通過PPP模式合作，政府以較少的出資占比，引入社會資本，通過社會資本融資，解決項目建設(shè)資金需求問題。

3.4 項目權(quán)利義務(wù)劃分

傳統(tǒng)供水項目在水廠運營過程中經(jīng)常出現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利不明確的問題。采用PPP模式后，通過成立項目公司，以公司治理結(jié)構(gòu)形式明確了合作雙方的權(quán)利和義務(wù)。項目公司按照公司法規(guī)定流程，成立公司管理層、制定公司制度和章程，政府和社會資本方地位平等，從源頭上避免了權(quán)利、利益糾紛，保證了項目建設(shè)和運營。

3.5 項目風(fēng)險劃分

本項目涉及到的風(fēng)險主要包括法律法規(guī)風(fēng)險、政治政策風(fēng)險、市場風(fēng)險、融資風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、建造風(fēng)險、運營風(fēng)險和其他第三方因素帶來的各種風(fēng)險。本項目風(fēng)險分配見表3。

表3 項目風(fēng)險分配表

3.6 項目監(jiān)管

項目建設(shè)過程中，政府具有監(jiān)督管理的權(quán)利，防止投資方為追求利潤特意增加投資額，降低用水標(biāo)準(zhǔn)。武岡市水利局作為PPP項目合同簽署方，是項目履約管理的責(zé)任主體。PPP項目合同明確了合作雙方的權(quán)利義務(wù)，督促項目公司落實相關(guān)承諾。履約監(jiān)督管理重點在項目建設(shè)期工程的建設(shè)質(zhì)量、工期和成本；運營期主要是運營績效；移交階段監(jiān)督重點是項目資產(chǎn)的完整性和可用性。

政府委托聘用第三方咨詢機構(gòu)從項目建設(shè)、運營和移交全過程監(jiān)管，項目建設(shè)期，通過限制投資總額，工程造價下浮，讓社會資本節(jié)約建設(shè)成本，提高資金的使用效率。項目運營期，加強水質(zhì)和水量的監(jiān)管。針對項目的特點，在建設(shè)期和運營期制定嚴(yán)格的績效考核表，按績效考核結(jié)果付費。

4 結(jié) 論

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛運用[9]。通過PPP模式，政府以少量的資金入股帶動大量的社會資本進(jìn)入基建和服務(wù)領(lǐng)域，解決了政府投資資金短缺的問題，整體提高了基礎(chǔ)設(shè)施的運維管理水平。特別是在風(fēng)險分配和利潤劃分方面都有著明確的約束，從根本上保證了合作雙方的利益。