摘要：對(duì)監(jiān)察權(quán)研究從整體上進(jìn)行規(guī)范分析及規(guī)范構(gòu)造是推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革深化的核心范疇。從規(guī)范分析視角出發(fā)，闡釋監(jiān)察權(quán)的雙重屬性、演進(jìn)邏輯及功能定位，理性認(rèn)識(shí)其在現(xiàn)行憲法中“監(jiān)察權(quán)”規(guī)范結(jié)構(gòu)。通過(guò)將其置于“政黨-國(guó)家”變遷的歷史進(jìn)程中加以考察，以人大憲法制度下功能主義結(jié)構(gòu)為分析框架，進(jìn)一步闡明監(jiān)察權(quán)在健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的功能發(fā)揮，打通紀(jì)法貫通下監(jiān)察權(quán)的結(jié)構(gòu)邏輯和效能，破解監(jiān)察權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中的規(guī)范性不足等問(wèn)題，從而建構(gòu)科學(xué)的、面向本土法治實(shí)踐的監(jiān)察權(quán)規(guī)范體系，正確定位國(guó)家監(jiān)察體制改革持續(xù)深化的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：國(guó)家監(jiān)察體制改革;黨和國(guó)家監(jiān)督體系;監(jiān)察法;監(jiān)察權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)： D926.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2022）02-0028-11

監(jiān)察是中國(guó)政制的專(zhuān)門(mén)概念，在不同的監(jiān)察體制下，監(jiān)察權(quán)具有不同意涵表達(dá)[1]。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，新型監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)察制度的基礎(chǔ)性權(quán)能，在屬性上表現(xiàn)政治權(quán)威性和法律權(quán)威性的有機(jī)統(tǒng)一;在功能上表現(xiàn)為監(jiān)督、調(diào)查、處置、授權(quán)四種職責(zé)形態(tài);在具體執(zhí)行過(guò)程中表現(xiàn)為黨紀(jì)與政紀(jì)監(jiān)督、職務(wù)違法調(diào)查、職務(wù)犯罪調(diào)查一體多維面相;在體系上表現(xiàn)為多功能、高效率、一體化的整體指引[2]。憲法學(xué)理論對(duì)這一問(wèn)題的回應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)本身復(fù)合性如何精致界定。從“規(guī)范主義”憲法學(xué)視角考察，2018年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法修正案》）使得“本已復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，形成了多元復(fù)合的憲法體系”[3]，將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入憲法總綱，從而將政治話語(yǔ)中的“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)化為憲法規(guī)范的總目標(biāo)。因此，積極展開(kāi)學(xué)理構(gòu)建，針對(duì)憲法文本中相對(duì)完備的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范體系[4]，以應(yīng)然、系統(tǒng)的視角構(gòu)建監(jiān)察權(quán)理論。對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)范闡釋要堅(jiān)守既要關(guān)注其內(nèi)部規(guī)范要素，也要考察規(guī)范形成的歷史條件以及規(guī)范之間的關(guān)系。對(duì)時(shí)代變遷中的規(guī)范分析不能停留于現(xiàn)有的法律規(guī)定本身，必須從時(shí)代變遷、社會(huì)發(fā)展的視角加以闡釋?zhuān)鲞M(jìn)規(guī)范與實(shí)踐之間交互影響。

一、監(jiān)察權(quán)的基本內(nèi)涵

監(jiān)察權(quán)的規(guī)范闡釋是監(jiān)察理論生成與實(shí)踐運(yùn)行的基礎(chǔ)，對(duì)監(jiān)察權(quán)的規(guī)范闡釋既要關(guān)注政治實(shí)踐動(dòng)態(tài)，也要將政治實(shí)踐融入理論的創(chuàng)新和提煉之中，通過(guò)集成和再造重構(gòu)賦予監(jiān)察權(quán)不同的時(shí)代內(nèi)涵。目前，對(duì)監(jiān)察權(quán)的研究主要圍繞監(jiān)察權(quán)屬性、權(quán)責(zé)配置、組織體制以及改革過(guò)程中配套措施等層面展開(kāi)，有以下學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

其一，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)在憲法制度下權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督屬性。葉海波教授認(rèn)為，“國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)落實(shí)憲法的指示，合理配置監(jiān)察權(quán)，建立監(jiān)察組織法、行為法和基準(zhǔn)法的融貫體系，以法律明確監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序和監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，并以既有的機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制為基礎(chǔ)建立環(huán)伺式的監(jiān)察權(quán)監(jiān)督模式，形成‘有限’和‘有效’監(jiān)察的國(guó)家監(jiān)察法治體系?！盵5]秦前紅教授認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)間關(guān)系及運(yùn)行需以憲法為遵循，同時(shí)需注重憲法制度下之國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力運(yùn)行的軌跡[6]。劉小妹教授認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革是通過(guò)重整監(jiān)察權(quán)，“重構(gòu)國(guó)家監(jiān)督體制和憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了人民代表大會(huì)制度下的監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的‘二元’監(jiān)督體制”[7]14-27等。

其二，強(qiáng)調(diào)以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行分析，將“監(jiān)察權(quán)”納入紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制對(duì)“紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)”加以形塑。劉怡達(dá)博士指出，將黨內(nèi)法規(guī)引入紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力體制，“實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共治”[8]。王建國(guó)教授與谷耿耿博士認(rèn)為，要處理好紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公引發(fā)的監(jiān)察權(quán)與黨的監(jiān)督權(quán)合二為一的權(quán)力行使方式問(wèn)題[9]。張梁博士認(rèn)為基于我國(guó)國(guó)家治理中“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的邏輯結(jié)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)涉及黨的治理和國(guó)家治理的中國(guó)特色“二維”屬性，“二維”監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性是為制約執(zhí)行權(quán)及服務(wù)決策權(quán)的監(jiān)督權(quán)[10]等。

其三，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)的有效銜接及反向制衡。龍宗智教授認(rèn)為通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的刑事調(diào)查部門(mén)可以增加與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)銜接，構(gòu)建國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力配合、制約新格局[11]。朱?；萁淌谡J(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查具有原職務(wù)犯罪偵查的法律效果，屬于刑事訴訟之發(fā)動(dòng)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)反向制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和基礎(chǔ)[12]。卞建林教授認(rèn)為監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)關(guān)照檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能以及以審判為中心的實(shí)質(zhì)作用，構(gòu)建懲治腐敗與保障人權(quán)兼顧的體系[13]。陳偉教授認(rèn)為監(jiān)察法與刑法中的相關(guān)概念并非一一對(duì)應(yīng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查，應(yīng)采取監(jiān)察法和刑法分別判斷的二元論。同時(shí)，刑事實(shí)體法需要調(diào)整彼此之間的非協(xié)調(diào)性，確保監(jiān)察法與刑法之間的銜接順暢和規(guī)范運(yùn)行[14]。王青斌教授認(rèn)為通過(guò)賦予被調(diào)查人程序性權(quán)利，創(chuàng)制監(jiān)察內(nèi)部申訴機(jī)制、保障被調(diào)查人訴權(quán)及國(guó)家賠償責(zé)任等實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與被調(diào)查人權(quán)利保障并重[15]。

其四，強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色反腐敗治理的結(jié)構(gòu)安排與功能實(shí)現(xiàn)。李曉明教授、苪國(guó)強(qiáng)教授等提出了將“監(jiān)察權(quán)定位為憲法制度下國(guó)家集中設(shè)置的反腐敗權(quán)力，并以其為中心提出國(guó)家監(jiān)察體制構(gòu)建的構(gòu)成要素”[16]3-4。張震教授等認(rèn)為監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的基本屬性和職權(quán)拓展應(yīng)當(dāng)以回應(yīng)和契合時(shí)代變遷和國(guó)家治理現(xiàn)代化的新要求為中心，構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)督體系[17]。

可見(jiàn)，上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都基于不同的視角，合理地揭示出了監(jiān)察權(quán)表現(xiàn)出的不同內(nèi)容，為推動(dòng)監(jiān)察權(quán)規(guī)范闡釋研究提供了充足的理論支撐。然而，監(jiān)察理論及其制度的發(fā)展滯后于監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展，監(jiān)察權(quán)的規(guī)范與實(shí)踐之間存在眺望監(jiān)察法治遠(yuǎn)景“鴻溝”[18]。監(jiān)察權(quán)理論、監(jiān)察法理論的發(fā)展滯后，不能對(duì)立法進(jìn)行有效指導(dǎo)，直接影響了監(jiān)察立法及相關(guān)配套立法。在國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域中，監(jiān)察法屬于基本法，但現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）中還存在大量的概念概括、抽象、模糊的涵義以及“留白”，不足為監(jiān)察理論與實(shí)踐提供足恰的制度供給。如何有效破解此間的壁壘？公法學(xué)者試圖建構(gòu)“國(guó)家監(jiān)察法學(xué)”理論體系，形成以法學(xué)學(xué)科為背景下“合法性原則、民主正當(dāng)性原則、功能優(yōu)化原則和人權(quán)保障原則”的監(jiān)察法治原理為軸心，以監(jiān)察基礎(chǔ)理論、監(jiān)察法律制度和監(jiān)察實(shí)踐應(yīng)用的立體化監(jiān)察法學(xué)范疇[19]。反腐敗研究學(xué)者則通過(guò)建構(gòu)以監(jiān)察立法為起點(diǎn)，以監(jiān)察職權(quán)為范疇、監(jiān)察法理為支撐，形成以相關(guān)法律制度、監(jiān)察實(shí)踐及其規(guī)律的開(kāi)放、融貫、發(fā)展監(jiān)察法體系[20]。值得肯定的是，部分學(xué)者已轉(zhuǎn)向關(guān)注系統(tǒng)性、應(yīng)然性立場(chǎng)建構(gòu)監(jiān)察理論體系。這也正如英國(guó)政治學(xué)家約翰·密爾所言：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是對(duì)行政部門(mén)中的疏忽、徇私或假公濟(jì)私行為規(guī)定精心設(shè)計(jì)出來(lái)的控制辦法?！盵21]基于我國(guó)本土資源為基礎(chǔ)將監(jiān)察權(quán)定位為反腐敗權(quán)力，圍繞反腐敗權(quán)力系統(tǒng)配置各類(lèi)要素具有合理性[16]3。

法學(xué)研究中“最常用的有兩對(duì)方法論范疇，即實(shí)證分析與規(guī)范分析，個(gè)體主義與整體主義”[22]?！耙?guī)范分析方法主要關(guān)注法的合法性、法的運(yùn)行效果、法的實(shí)體內(nèi)容，全方位考察法的構(gòu)成要素，由此制度事實(shí)構(gòu)成規(guī)范分析的對(duì)象。”[23]可以講，憲法不可能脫離政治形態(tài)而存在，其本身是一種價(jià)值法和政治法，“其規(guī)范性與一個(gè)國(guó)家占主流的政治意識(shí)形態(tài)或政治力量之間不可能產(chǎn)生完全符合的邏輯的一致關(guān)系”[24]。目前，監(jiān)察權(quán)研究缺乏系統(tǒng)的規(guī)范分析，導(dǎo)致監(jiān)察理論構(gòu)建滯后且監(jiān)察權(quán)定位模糊，對(duì)服務(wù)于監(jiān)察法治實(shí)踐中的問(wèn)題解釋難以自洽，監(jiān)察理論也無(wú)法為監(jiān)察法治實(shí)踐提供可靠性的系統(tǒng)理論支撐。顯然，圍繞法律文本和規(guī)范分析展開(kāi)探討，不可脫離特有的政治立場(chǎng)[25]。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。所以，監(jiān)察權(quán)規(guī)范闡釋必須考慮執(zhí)政黨這一核心因素，闡明監(jiān)察權(quán)在黨政體制中的特殊規(guī)范結(jié)構(gòu)，界分監(jiān)察權(quán)在法律關(guān)系中的具體表現(xiàn)。探明建構(gòu)國(guó)家監(jiān)察理論的監(jiān)察權(quán)基本理論基礎(chǔ)，進(jìn)而指導(dǎo)監(jiān)察法治實(shí)踐，形成國(guó)家監(jiān)察法治理論與監(jiān)察法治實(shí)踐之體系融貫。

二、監(jiān)察權(quán)的歷史溯源與理論邏輯

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的歷史演進(jìn)

我國(guó)古代監(jiān)察制度分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段為戰(zhàn)國(guó)、兩漢時(shí)期，為我國(guó)古代監(jiān)察制度的早期形態(tài);第二個(gè)階段為唐宋元時(shí)期，為我國(guó)古代監(jiān)察制度的基本定型期;第三個(gè)階段為明清時(shí)期，為我國(guó)古代監(jiān)察制度的最后發(fā)展階段[26]?？傮w上看，在古代中國(guó)，皇權(quán)賦予監(jiān)察官員秩卑權(quán)重，通過(guò)以官秩較低官員監(jiān)察官秩較高官員的方式，快速診斷國(guó)家治理中的弊端，以卑察尊的政治目的在推進(jìn)君主決策和提高監(jiān)察權(quán)運(yùn)行實(shí)效上具有一定的積極作用。例如，漢代“選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退，任重職大”[27];唐代“持有制命，奉制巡按”[28]等制度。監(jiān)察官員秩卑權(quán)重的制度設(shè)計(jì)與歷代君權(quán)控制下的古代國(guó)家治理和權(quán)力運(yùn)行實(shí)態(tài)相契合，其不可避免地打上了皇權(quán)的烙印，古代監(jiān)察制度與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行有違權(quán)力監(jiān)督自上而下的常態(tài)，引發(fā)監(jiān)察權(quán)過(guò)度干擾行政權(quán)，淪為政治斗爭(zhēng)的工具，具有歷史的局限性。

2018年以后，監(jiān)察權(quán)已作為一種獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的新型國(guó)家公權(quán)力被納入憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)之中。事實(shí)上，從1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，黨的紀(jì)律檢查和政務(wù)監(jiān)察發(fā)展與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)百年奮斗中反腐倡廉歷程是一致的。1921年至1949年，從黨的紀(jì)律建設(shè)到黨的監(jiān)察制度;從工農(nóng)檢察委員部（會(huì)）制度、參議會(huì)監(jiān)察制度、華北/陜甘寧邊區(qū)人民監(jiān)察制度，這個(gè)階段黨內(nèi)監(jiān)督和政務(wù)監(jiān)察的探索為新中國(guó)成立監(jiān)察制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。新中國(guó)成立以來(lái)，監(jiān)察權(quán)伴隨人民監(jiān)察委員會(huì)、監(jiān)察部（局）等機(jī)構(gòu)的設(shè)置、撤銷(xiāo)呈現(xiàn)不同的形態(tài)。從新中國(guó)的監(jiān)察制度發(fā)展歷史看，可以劃分為新中國(guó)成立初期的監(jiān)察制度、社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的監(jiān)察制度、改革開(kāi)放以來(lái)的監(jiān)察制度、黨的十八大以來(lái)的監(jiān)察制度[29]。

（1）對(duì)監(jiān)察制度的奠基和曲折探索時(shí)期（1949-1982年）進(jìn)行考察，可以大致總結(jié)出以下特點(diǎn)。第一，政務(wù)監(jiān)察權(quán)主要發(fā)揮加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，如1951年政務(wù)院頒布《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》規(guī)定，各級(jí)政府內(nèi)廣泛聘用人民監(jiān)察通訊員，以“密切聯(lián)系人民，加強(qiáng)監(jiān)察工作”[30]，直至1959年4月撤銷(xiāo)監(jiān)察部。第二，黨紀(jì)監(jiān)察權(quán)主要功能是對(duì)黨員的檢查和處分以及接受黨員控訴和申訴。如1956年9月26日通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第七章專(zhuān)章恢復(fù)設(shè)置“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，并規(guī)定了黨的中央監(jiān)察委員會(huì)與地方監(jiān)察委員會(huì)的選舉方式、工作職責(zé)及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。然而，1969年和1973年在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中將“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”刪除，這也為監(jiān)察法和監(jiān)察制度發(fā)展的暫停埋下了伏筆。在1977年《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中恢復(fù)設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)，規(guī)定“黨的中央委員會(huì)，地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級(jí)黨的委員會(huì)，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)”以及各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的具體職責(zé)，包括紀(jì)律教育和檢查紀(jì)律情況等?？傮w來(lái)講，這段時(shí)期人民監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)定位較低，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織、職責(zé)搖擺不定，在“立”與“撤”中舉步維艱，群眾監(jiān)督制度保障缺失，基于“政務(wù)監(jiān)察-黨紀(jì)監(jiān)察”實(shí)效不彰在所難免。

（2）對(duì)監(jiān)察制度恢復(fù)和發(fā)展時(shí)期（1982-2018年）進(jìn)行考察。1982年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，并在此黨章的第八章專(zhuān)章設(shè)立“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”，詳細(xì)列舉了紀(jì)律檢查委員會(huì)的職責(zé)、職能、工作流程等。同年12月《憲法》頒布后，我國(guó)開(kāi)始著手恢復(fù)重建國(guó)家層面上的監(jiān)察機(jī)關(guān)。1986年11月，在《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部議案的說(shuō)明》稿件中，首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)定位為“專(zhuān)司監(jiān)察職能”的國(guó)家機(jī)關(guān)。然而遺憾的是，在1990年頒布的《行政監(jiān)察條例》中規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)”。1993年監(jiān)察部和中央紀(jì)委合署辦公，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、一套人馬”的模式[31]?；?982年《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?995年11月，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立。自此，我國(guó)權(quán)力監(jiān)督制約構(gòu)建起了“以紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充的‘三駕馬車(chē)’模式”[32]。從1993年至2018年，以“三駕馬車(chē)”模式下權(quán)力監(jiān)督制約與反腐敗制度試圖通過(guò)權(quán)力分立制約，構(gòu)建“紀(jì)檢監(jiān)察、行政監(jiān)察、檢察監(jiān)督”協(xié)調(diào)銜接的高效反腐模式，然監(jiān)察范圍狹窄、監(jiān)察職能分散、“同體監(jiān)督”難證，此25年間我國(guó)監(jiān)察制度和監(jiān)察法制在不斷探索、重組和發(fā)展[33]。此外，從黨的十三大到黨的十九大對(duì)黨章進(jìn)行“修改”或“修正案”中對(duì)“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”進(jìn)行了專(zhuān)章保留并不斷完善。行政監(jiān)察、法律監(jiān)督法制中相關(guān)條文亦如此。對(duì)監(jiān)察制度全面整合提升時(shí)期（2018年至今）的考察。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的職能進(jìn)行整合和重組，組建監(jiān)察委員會(huì)，依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。

（3）截至2018年2月底，全國(guó)31個(gè)省級(jí)、340個(gè)市級(jí)、2849個(gè)縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建，劃轉(zhuǎn)編制6.1萬(wàn)個(gè)，轉(zhuǎn)隸干部4.5萬(wàn)人[34]。全國(guó)省市縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建。2018年《憲法修正案》通過(guò)，在憲法“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增設(shè)“監(jiān)察委員會(huì)”。中共十九大以來(lái)一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，重點(diǎn)查處政治問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題交織的腐敗案件，形成不敢腐的震懾。與過(guò)去的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)相比，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的地位、獨(dú)立性前所未有地提升，有效整合多種反腐力量。在監(jiān)察對(duì)象上，監(jiān)察范圍擴(kuò)大為法定的六大類(lèi)。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公后，既堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)以及上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督[17]80-82，在中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察制度史上具有史無(wú)前例的開(kāi)創(chuàng)性意義。

（二）監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性的理論邏輯

監(jiān)察權(quán)作為“治官之權(quán)”“治權(quán)之權(quán)”，其在國(guó)家權(quán)力體系中發(fā)揮著重要的功能。它是以馬克思國(guó)家權(quán)力監(jiān)督觀為基礎(chǔ)，以“權(quán)力制衡思想”為借鑒，創(chuàng)造性發(fā)展和豐富了馬克思主義中國(guó)化的新型國(guó)家權(quán)力監(jiān)督觀。

1.分權(quán)與制衡之結(jié)構(gòu)性權(quán)力制約的批判與反鑒

人類(lèi)至今幾千年的政治實(shí)踐表明，對(duì)權(quán)力必要監(jiān)督制約與發(fā)生腐敗現(xiàn)象成反相關(guān)。正如阿克頓所言：“在所有使人類(lèi)腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”[35]，“如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外在的或內(nèi)在的控制力”[36]。從早期立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)合而為一的“君權(quán)神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導(dǎo)的權(quán)力分立理論所提倡的“權(quán)力民授論”，再到馬克思主義經(jīng)典作家所開(kāi)創(chuàng)的“人民主權(quán)論”，人民（公民）始終是權(quán)力來(lái)源的核心?！叭龣?quán)分立”可以從制度上保障公職人員廉潔從政，但未能從根本上解決公職人員的廉政問(wèn)題。我國(guó)分權(quán)制衡觀的核心在于“分”，規(guī)范約束之功能;制衡在于“合”，強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間行使協(xié)調(diào)與銜接的體系性調(diào)整功能。馬克思主義國(guó)家權(quán)力監(jiān)督觀認(rèn)為，權(quán)力監(jiān)督是政黨與國(guó)家的基本職能，同時(shí)也是維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序的重要方式。隨著政治制度的不斷發(fā)展，監(jiān)察制度在政治機(jī)構(gòu)和政治治理中扮演著平衡國(guó)家權(quán)力及鞏固政權(quán)的重要“工具”[37]。例如，我國(guó)老一輩公法學(xué)者王連昌先生很早就洞察到：“在社會(huì)主義國(guó)家里，監(jiān)察權(quán)則是鞏固和加強(qiáng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政事業(yè)不可缺少的武器”[38]，并提議重建國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。新時(shí)代，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)基于時(shí)代變遷需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)出了監(jiān)察權(quán)，并根據(jù)分工負(fù)責(zé)、功能適當(dāng)?shù)仍瓌t將該權(quán)力重組并配置給了監(jiān)察機(jī)關(guān)。作為一種新型國(guó)家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)，其調(diào)整功能主要表現(xiàn)為在國(guó)家機(jī)構(gòu)中“引入”黨政體制，以執(zhí)政黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)察權(quán)行權(quán)的出發(fā)點(diǎn)，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的基本保障[39]，彰顯分權(quán)制約理論的中國(guó)智慧。

2.分工與配合之功能性權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)與發(fā)展

誠(chéng)如青年政治憲法學(xué)者田飛龍指出，我國(guó)憲法結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為人民主權(quán)在“基于真理的黨的領(lǐng)導(dǎo)代表制+基于程序的人民代表大會(huì)制+非代表的參與民主制”[40]的“三重肉身”。傳統(tǒng)的權(quán)力制衡模式是突出人大制度模式下立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的制約與配合功能，而在我國(guó)政治實(shí)踐中，“執(zhí)政黨本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種社會(huì)權(quán)力，然基于我國(guó)特殊的政治傳統(tǒng)及執(zhí)政黨在國(guó)家政治生活中的重要影響，執(zhí)政黨的權(quán)力也是應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家權(quán)力體系中的重要部分”[41]，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)各自形成紀(jì)檢檢查權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)四項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力。黨的紀(jì)檢督權(quán)是由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)行使，通過(guò)對(duì)黨員干部的思想理論、業(yè)務(wù)情況以及政治生活等方面展開(kāi)政黨內(nèi)部監(jiān)督，其目的是為了維護(hù)政黨內(nèi)政治秩序及作風(fēng)制度建設(shè)。人大監(jiān)督權(quán)是指各級(jí)人大及其常委會(huì)為全面保障國(guó)家法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，通過(guò)法定程序，對(duì)其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員開(kāi)展的檢查、調(diào)查、督促、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。行政監(jiān)察是指人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照國(guó)家法律對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。法律監(jiān)督權(quán)是指在法律實(shí)施中嚴(yán)重違反國(guó)家法律的情況所進(jìn)行的監(jiān)督，表現(xiàn)為專(zhuān)門(mén)性監(jiān)督和程序性監(jiān)督兩個(gè)方面。基于上述四項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，分別在各自的場(chǎng)域開(kāi)展監(jiān)督工作，各項(xiàng)權(quán)能難以逾越權(quán)力間“高墻”壁壘，在出現(xiàn)監(jiān)督職能交叉、僭越時(shí)或極力避免抑或爭(zhēng)論不止。一方面，監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性難以有效保障，同體監(jiān)督的實(shí)效不彰[42];另一方面，監(jiān)督力量分散，各類(lèi)監(jiān)督監(jiān)察主體在各自的領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)展監(jiān)督工作，難以形成實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督合力[43]，不可避免地形成權(quán)力制約的有限性、同體性及分散性監(jiān)督乏力等弊端。例如，檢察機(jī)關(guān)集公訴、監(jiān)督、偵查于一身，既參與訴訟，又監(jiān)督訴訟;既自行偵查，又自行審查起訴，有違偵、訴、審各負(fù)其責(zé)、相互制約的法治原則，飽受既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的詬病，客觀上減損了司法公信力。所以，就需要在人民主權(quán)制度下對(duì)權(quán)力“元素”重新分離、重組，形成新的分權(quán)與配合的模式。監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于行政權(quán)、司法權(quán)的一項(xiàng)新型國(guó)家公權(quán)力，它將原隸屬于黨的黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)，政府的行政監(jiān)察權(quán)與行政違法預(yù)防權(quán)，原檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)從原有的“黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)”中抽離出來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度統(tǒng)合下的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)范疇內(nèi)進(jìn)行重新分配、重組的新型國(guó)家權(quán)力。

需要注意的是，新型監(jiān)察權(quán)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)所代表的黨內(nèi)監(jiān)督職權(quán)相結(jié)合，共同構(gòu)成我國(guó)以反腐敗為主要導(dǎo)向的黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。這一組合使得黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察實(shí)現(xiàn)了緊密契合，優(yōu)化了國(guó)家監(jiān)督職權(quán)的運(yùn)行效能。于邏輯上而言，監(jiān)察體制改革的必要性主要緣于現(xiàn)行的監(jiān)察體制未能有效地發(fā)揮其預(yù)期功效，監(jiān)察體制自身及其運(yùn)行皆存在某些問(wèn)題。而此次改革的一個(gè)重要特點(diǎn)則是實(shí)現(xiàn)了對(duì)不同監(jiān)督部門(mén)監(jiān)督“職權(quán)的整合”[44]，以促進(jìn)監(jiān)督實(shí)效的提升。此外，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公使得監(jiān)察委員會(huì)同時(shí)具有這兩類(lèi)國(guó)家機(jī)構(gòu)的屬性，既是黨的監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督協(xié)同銜接，又對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)最終來(lái)源于人民的賦權(quán)，同時(shí)又要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立使得作為政治原則的“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”得以一定程度的法權(quán)化[45]105。監(jiān)察權(quán)基于“社會(huì)關(guān)系雙方主體的調(diào)整，既制約他人也制約自身”[46]，復(fù)合型監(jiān)察權(quán)充分展現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督新模式及權(quán)力相互制約、相互配合新格局。

三、監(jiān)察權(quán)規(guī)范建構(gòu)的基本屬性與功能定位

（一）監(jiān)察權(quán)的屬性定位

監(jiān)察權(quán)在中國(guó)特色監(jiān)督體系中表達(dá)鮮明的政治屬性和法律屬性，兩者并行不悖。政治屬性體現(xiàn)黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)地位;法律屬性體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行必須受制于法治規(guī)范，監(jiān)察權(quán)必須受到人大制度下憲法制度分權(quán)的制約與監(jiān)督。

1.鮮明的政治權(quán)威屬性貫穿監(jiān)察權(quán)運(yùn)行始末

“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能的最高政治原則與價(jià)值功能是維護(hù)中央權(quán)威、鞏固執(zhí)政黨地位、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法的尊嚴(yán)和權(quán)威?！盵47]

一是，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察權(quán)之根本。黨的十九大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，其核心要義是“黨統(tǒng)一指揮”，這是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是中國(guó)特色制度70年以來(lái)實(shí)踐優(yōu)勢(shì)的彰顯，即中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)站起來(lái)、富起來(lái)、強(qiáng)起來(lái)的發(fā)展歷程。同樣也是構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察制度、中國(guó)特色監(jiān)督體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)就高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨代表廣大人民，為人民謀幸福、福祉的無(wú)產(chǎn)階級(jí)德性政黨的邏輯前提。基于黨史考察，黨的不同歷史時(shí)期，只有將黨內(nèi)監(jiān)督作為根本，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)外部監(jiān)督并不斷完善“政黨-國(guó)家”協(xié)同監(jiān)督體系[48]，才能實(shí)現(xiàn)政治清廉、國(guó)家良法善治、社會(huì)安定有序之局。

2018年《憲法修正案》將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入總綱。將“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”的政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為法律話語(yǔ)。同時(shí)，2018年《憲法修正案》賦予各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使國(guó)家監(jiān)察職能。《監(jiān)察法》第二條規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)……構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制?！备鶕?jù)黨中央的決策部署，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)采取合署辦公模式，因此，它既是執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)，又是執(zhí)法機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置的雙重職責(zé)，合署辦公的根本目的是要強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)兩者的屬性和依據(jù)上看，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是經(jīng)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》定位的黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)是經(jīng)《憲法》定位的國(guó)家監(jiān)察專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。因此，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公共同構(gòu)筑起了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的“防線”，增強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)力。改革后，制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能明顯，主要表現(xiàn)為：首先，在黨的直接全面領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行“全面性、零死角”的監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為?？梢钥闯?，監(jiān)察體制改革契合我國(guó)“廣義政府”的范疇下國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的實(shí)踐[49]。從總體位階上看，監(jiān)察權(quán)是依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法的三維層次展開(kāi)，總體指向構(gòu)建“一加一大于二”的新型國(guó)家監(jiān)察模式。其次，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的監(jiān)督邏輯位階，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)察紀(jì)法貫通的全面覆蓋。有效回應(yīng)原紀(jì)檢部門(mén)與檢察院在各自工作范圍內(nèi)展開(kāi)協(xié)調(diào)配合時(shí)也存在眾多阻滯。

二是，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中的政治屬性貫穿監(jiān)察法治實(shí)踐?！傲挤óa(chǎn)生美德，美德產(chǎn)生良法?！盵50]實(shí)踐表明，良好的政治生態(tài)的形成通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署行使得以彰顯。黨政機(jī)構(gòu)合署采用的是新公共治理中的混合式組織形式，通過(guò)黨規(guī)和國(guó)法的混合法實(shí)現(xiàn)組織關(guān)系規(guī)范化后，其權(quán)力的行使必然依法進(jìn)行。黨政機(jī)構(gòu)合署是在合理分工，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力分配與協(xié)調(diào)、銜接，共同在黨政場(chǎng)域中的組織任務(wù)。在具體的公職人員腐敗行為中往往會(huì)牽扯到錯(cuò)綜復(fù)雜的利益甚至嚴(yán)重政治問(wèn)題。例如在日本、新加坡早期腐敗案件中，一般都存在黨、政、財(cái)“三位一體”的政治結(jié)構(gòu)[51]。公職人員的貪腐行為既削弱黨和政府公信力，又破壞某個(gè)區(qū)域甚至全國(guó)政治生態(tài)，也破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。傳統(tǒng)查辦公職人員職務(wù)違紀(jì)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查或偵查模式已是捉襟見(jiàn)肘，亟待向制度頂層訴諸“政治權(quán)威”襄助。

反腐敗是關(guān)系政治生態(tài)和人心向背的重大政治問(wèn)題，政治生態(tài)直接關(guān)系法律的實(shí)施和政治治理的雙重實(shí)效，直接影響人民群眾對(duì)黨員、公職人員廉潔從政從業(yè)良好形象的認(rèn)同與信任。《監(jiān)察法》第十一條第一款規(guī)定：“對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進(jìn)行監(jiān)督檢查?！笨梢?jiàn)，對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進(jìn)行監(jiān)督檢查，既是監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律職責(zé)，又是一項(xiàng)政治職責(zé)。世界上多數(shù)國(guó)家都認(rèn)為，一旦出任公職以后，政府官員就應(yīng)比一般老百姓承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任和道德義務(wù)，因此其公然違反社會(huì)道德的行為也屬于腐敗范疇。黨的十八大以來(lái)，中央提出抓作風(fēng)建設(shè)，反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義，反對(duì)奢靡之風(fēng)，就是提出了一個(gè)抓反腐倡廉建設(shè)的著力點(diǎn)，提出了一個(gè)夯實(shí)執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)的切入點(diǎn)[52]。監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)“合署”是始終堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一政治根本原則執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家集中統(tǒng)一、高效權(quán)威反腐敗目的，也是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”政治原則的重要表征。

2.極強(qiáng)的法律權(quán)威屬性保障《監(jiān)察法》全面實(shí)施

《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察制度和監(jiān)察權(quán)， 實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋?！侗O(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)能，以及訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等調(diào)查措施，這些措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中的八項(xiàng)偵查措施。這種前所未有的法律權(quán)威性表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)職權(quán)的全面性與紀(jì)法貫通性、獨(dú)立性與異體監(jiān)督權(quán)威性兩個(gè)方面。

第一，全面性與紀(jì)法貫通性。國(guó)家監(jiān)察體制改革旨在構(gòu)建多功能、多層級(jí)、一體化國(guó)家監(jiān)察權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)三項(xiàng)權(quán)能的有效整合、重組，構(gòu)建“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的監(jiān)察制度。一是監(jiān)察對(duì)象依法全面覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)“依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”，改變了行政監(jiān)察“監(jiān)察對(duì)象失之過(guò)窄，權(quán)力監(jiān)督存在盲區(qū)”[53]的弊端。重組后的國(guó)家監(jiān)察權(quán)監(jiān)察范圍更廣泛，其覆蓋了從黨、政機(jī)關(guān)至一切依法行使公權(quán)力的人員。因此，國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋已經(jīng)超越了對(duì)傳統(tǒng)“公權(quán)力”監(jiān)督對(duì)象的涵射范疇，覆蓋從公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)?shù)葘?shí)質(zhì)要件為要素判斷和界定的所有公權(quán)力所涵射的法定監(jiān)察范圍[54]。二是調(diào)查措施依法全面覆蓋。為依法全面開(kāi)展監(jiān)察工作，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)中可采取“談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等調(diào)查措施，這一系列的措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中有關(guān)偵查強(qiáng)制措施規(guī)定。以“訊問(wèn)”“留置”措施為限制人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利最為嚴(yán)厲，“搜查”等措施的強(qiáng)制力次之，同時(shí)配置相應(yīng)法律程序嚴(yán)格調(diào)查權(quán)的行使。例如《監(jiān)察法》第四十一條第二款規(guī)定：“調(diào)查人員進(jìn)行訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳??！笨梢?jiàn)，同步錄音錄像范圍在監(jiān)察法中得到更加廣泛的使用?！侗O(jiān)察法》第三十三條第三款規(guī)定：“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！憋@然，這里的“非法方法”要比刑事訴訟外延更寬。再如《監(jiān)察法》第二十二條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的使用條件、審批程序、場(chǎng)所、期限等做出了相應(yīng)的規(guī)定，這是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施合法性的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)”的法治化。三是監(jiān)察職能依法全面覆蓋?！侗O(jiān)察法》第二十一條規(guī)定，依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查、處置的職能。從廣義上講，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)相較于調(diào)查和處置兩項(xiàng)職能更廣泛且居于首要地位[55]。從談話提醒、批評(píng)教育至留置等履行方式均有體現(xiàn)。因此，開(kāi)展調(diào)查、形成調(diào)查結(jié)論、形成處置意見(jiàn)或建議都是為最終的監(jiān)督提供支撐。從狹義上講，《監(jiān)察法》規(guī)定開(kāi)展日常監(jiān)察的具體履職方式為廉政教育和監(jiān)督檢查工作兩項(xiàng)，監(jiān)督職能是調(diào)查、處置的前提和基礎(chǔ)，“三者有機(jī)統(tǒng)一于強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的生動(dòng)實(shí)踐”[56]。可以說(shuō)，在合署辦公體制下，紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置是對(duì)應(yīng)的，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法相銜接、相貫通。

第二，獨(dú)立性與異體權(quán)威性。根據(jù)2018年《憲法修正案》的規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！庇纱丝梢?jiàn)，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程中不受來(lái)自立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)以及社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的不當(dāng)干涉，而保持一種相對(duì)獨(dú)立的半封閉狀態(tài)。獨(dú)立性特征較為明顯的表達(dá)監(jiān)察委員會(huì)能夠充分發(fā)揮異體監(jiān)督的比較優(yōu)勢(shì)，從而對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)展開(kāi)充分且適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)不會(huì)受制于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)，避免了監(jiān)察權(quán)不獨(dú)立所帶來(lái)的監(jiān)督無(wú)效、低效的詬病。有學(xué)者指出，我國(guó)憲法賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的“獨(dú)立行使”概念是一種相對(duì)概念。例如人民法院獨(dú)立行使審批權(quán)，僅指獨(dú)立行使審判權(quán)，而非法院獨(dú)立，更非司法獨(dú)立。因此，這種相對(duì)獨(dú)立狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是將“人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、檢察機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨除外，就是說(shuō)，他們可通過(guò)合法途徑對(duì)人民法院的審判工作進(jìn)行必要的干預(yù)”[57]。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立顯性優(yōu)勢(shì)明顯，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立于“一府兩院”，其融入人大憲法制度之下，由人大任命，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，形成“一府一委兩院”的權(quán)力制約格局，監(jiān)察機(jī)關(guān)是依法獨(dú)立的反腐敗專(zhuān)責(zé)國(guó)家機(jī)關(guān)。首先，創(chuàng)設(shè)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的初衷即是從黨和國(guó)家監(jiān)督體系高度和視角上重構(gòu)對(duì)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督和制約，而公權(quán)力的擴(kuò)張性天然地排斥權(quán)力的監(jiān)督和制約，勢(shì)必對(duì)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使造成較大困擾。因此，監(jiān)察權(quán)保持憲法層面的獨(dú)立性，才能最大限度地抵制國(guó)家權(quán)力（實(shí)踐中主要是規(guī)制行政權(quán)及其他依法賦予的國(guó)家公權(quán)力）的恣意侵?jǐn)_。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法不受干擾地行使監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的前提條件和根本保障。因此，這里的“依法”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必須遵循法治基本原則，一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須給監(jiān)察“全面覆蓋”劃出“監(jiān)察紅線”;另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身須設(shè)定恪守權(quán)限，不僅體現(xiàn)在人大制度下權(quán)力制約與監(jiān)督，以及《監(jiān)察法》具體條文及法治價(jià)值的承載為規(guī)范指引[7]17;還體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式下更加強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的功能。把監(jiān)察權(quán)“關(guān)進(jìn)制度籠子”，監(jiān)察委的權(quán)威和效率才可得以全部激活和彰顯。

二是，新設(shè)監(jiān)察權(quán)是一個(gè)專(zhuān)門(mén)承擔(dān)反腐敗綜合職能并與其他國(guó)家權(quán)力相獨(dú)立的憲法性權(quán)力。監(jiān)察權(quán)相較于行政監(jiān)察權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)（職務(wù)犯罪偵查權(quán)）而言，其行使獨(dú)立監(jiān)察、異體監(jiān)察之職能。通過(guò)改革將“分散”的部門(mén)監(jiān)督權(quán)力整合并轉(zhuǎn)化為國(guó)家監(jiān)察權(quán)。確立國(guó)家監(jiān)察權(quán)的憲法獨(dú)立性定位，在人大制度下構(gòu)建權(quán)力分工、配合、制約的關(guān)系。監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使是與實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的價(jià)值相平衡，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與憲法制度下其他權(quán)力的平衡，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力的制約與監(jiān)督，構(gòu)建黨和國(guó)家監(jiān)督體系[58]。因此，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行是監(jiān)察活動(dòng)有序開(kāi)展的重要保障。世界各國(guó)都根據(jù)自身發(fā)展賦予相應(yīng)反腐敗機(jī)構(gòu)較為獨(dú)立的反腐敗特別調(diào)查權(quán)，如新加坡在1952年成立專(zhuān)門(mén)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)——反貪調(diào)查局（簡(jiǎn)稱(chēng)CPIB）賦予其獨(dú)立的案件調(diào)查權(quán)、逮捕權(quán)、搜查權(quán)、扣押權(quán)、搜集腐敗犯罪信息權(quán)等[59]?！斗姨m憲法》第38條規(guī)定獨(dú)立的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員，其《議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》賦予監(jiān)察專(zhuān)員自主、廣泛的監(jiān)督調(diào)查權(quán)[60]。北歐國(guó)家通過(guò)法律賦予監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立于立法、行政、司法的監(jiān)督權(quán)，主要職責(zé)是對(duì)行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督[61]。這充分說(shuō)明在這些全球高清廉指數(shù)國(guó)度中，它們均結(jié)合自身的文化制度賦予國(guó)家監(jiān)督（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)極高地位且具獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)限、手段，形塑一個(gè)強(qiáng)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)以對(duì)抗被監(jiān)督者的不當(dāng)干擾。

（二）新型監(jiān)察權(quán)的功能定位

在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行兩個(gè)問(wèn)題上，功能性分權(quán)關(guān)注的是權(quán)力的運(yùn)行，功能性分權(quán)提出了通過(guò)改善權(quán)力運(yùn)行的方式和功能，逐漸對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)提出改革的要求。監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)設(shè)便是功能性分權(quán)的產(chǎn)物，對(duì)監(jiān)察權(quán)的功能定位應(yīng)置于新的權(quán)力運(yùn)行之下，通過(guò)逐漸優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行方式和功能推進(jìn)監(jiān)察體制改革。《監(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”，職責(zé)是“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”，具體履職方式為“監(jiān)督、調(diào)查、處置”。通過(guò)國(guó)家立法把黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制、機(jī)制法定化，逐步將中國(guó)特色監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。從監(jiān)察權(quán)職權(quán)和運(yùn)行上看，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行須同黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。

1.橫向上的功能，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)包含三層次的功能

第一層次，依法對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;第二層次，依法對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;第三層次，對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員勤政、廉政監(jiān)督的全面覆蓋。

2.縱向上的功能，監(jiān)察權(quán)主要包括調(diào)整功能和保障功能

（1）調(diào)整功能。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是以“地方試點(diǎn)→國(guó)家立法”形式展開(kāi)，通過(guò)創(chuàng)新權(quán)力制約監(jiān)督方式推動(dòng)權(quán)力制約在國(guó)家治理現(xiàn)代化層面上的革新，本質(zhì)上是一次馬克思主義中國(guó)化的創(chuàng)造性實(shí)踐，是辯證唯物主義中國(guó)化在新時(shí)代的最新成果。從調(diào)整結(jié)構(gòu)體系上看，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)制是通過(guò)黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐與黨領(lǐng)導(dǎo)立法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)履行國(guó)家監(jiān)察職能，從憲法制度層面賦予其政治屬性與法律功能，其目的是要實(shí)現(xiàn)維護(hù)黨中央權(quán)威、黨紀(jì)國(guó)法權(quán)威、鞏固執(zhí)政黨地位、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式既是對(duì)原黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察部門(mén)合署辦公模式內(nèi)核的承繼，又是根據(jù)新時(shí)代的具體國(guó)情需要對(duì)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督模式進(jìn)行的自主性調(diào)適與創(chuàng)造性重構(gòu)。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公模式從邏輯上必須始終堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，“這是‘黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一’政治原則的重要表征”[45]105-106，是“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”前提下的各有分工、相互配合協(xié)作關(guān)系的具體化。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式的完善就必須依賴(lài)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使過(guò)程中黨紀(jì)與國(guó)法的有效處理和銜接，這亦是打通中國(guó)特色監(jiān)督模式的必由路徑。目前，以原有黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督模式為基礎(chǔ)，以國(guó)家監(jiān)察體制改革為拓展，“形成了紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督四個(gè)全覆蓋的權(quán)力監(jiān)督格局”[62]。

首先，從調(diào)整范疇上看。改革后，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響將更為直接，甚至成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織運(yùn)行的重要依據(jù)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)履行黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察兩種職能，其職權(quán)源于黨章及黨內(nèi)法規(guī)和憲法、監(jiān)察法及監(jiān)察法規(guī)，其具體履職依據(jù)則包括黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家監(jiān)察法律法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)要求任何黨組織、任何黨員遵守黨的紀(jì)律是無(wú)條件的、無(wú)期限的，個(gè)體一旦加入黨組織，就必須要讓渡一部分權(quán)力到黨組織?？梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)比國(guó)家法律的調(diào)整范疇更大，它強(qiáng)制要求黨員在行動(dòng)和思想上與黨的要求保持高度一致，不得偏頗。

其次，從調(diào)整內(nèi)容上看?！叭鎻膰?yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”蘊(yùn)含著沒(méi)有起點(diǎn)、沒(méi)有終點(diǎn)，執(zhí)紀(jì)沒(méi)有時(shí)限限制，保持作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。黨員干部無(wú)論何時(shí)何地發(fā)生的違紀(jì)違規(guī)行為，均要依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅懲處。然而國(guó)家法律是全社會(huì)、全體公民的規(guī)矩和“社會(huì)底線”?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。因此，國(guó)家法律要求任何行為都必須限定在“憲法和法律”的框架內(nèi)活動(dòng)，任何破壞憲法和法律的行為，都應(yīng)受到依法制裁。黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家法律監(jiān)督具有兩個(gè)不同規(guī)制范疇，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)社會(huì)中黨組織、黨員進(jìn)行規(guī)范。國(guó)家法律是對(duì)全社會(huì)成員，它規(guī)范的社會(huì)成員群體更廣泛。黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重于對(duì)黨組織、黨員的“高標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)范，國(guó)家法律側(cè)重于全社會(huì)成員的“最低行為”規(guī)范。因此，必然會(huì)出現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的范疇與國(guó)家法律監(jiān)督的范疇存在極大的重合性、交疊性，這就不難理解為什么要構(gòu)建既統(tǒng)一又相互獨(dú)立的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式。

（2）保障功能。

根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督首要還是突出人大監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)，產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)受人大監(jiān)督。按照憲法和法律所賦予的職權(quán)，人大監(jiān)督的方式主要為：聽(tīng)取審議工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、提出詢問(wèn)或質(zhì)詢等，對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督，以防止其權(quán)力濫用，保證國(guó)家機(jī)器按照人民的意志依法運(yùn)行。第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議設(shè)立的憲法和法律委員會(huì)、監(jiān)察和司法委員會(huì)，是逐步推進(jìn)人大監(jiān)督具象化的體現(xiàn)。

首先，從保障的黨和國(guó)家體系分層上看。監(jiān)察權(quán)是人大憲法制度下黨和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督制約的新型國(guó)家權(quán)力。監(jiān)察權(quán)的設(shè)置是保證政令暢通，維護(hù)政治紀(jì)律，提高治理效能。監(jiān)察權(quán)的保障功能在于獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察權(quán)強(qiáng)化了國(guó)家機(jī)關(guān)的分權(quán)與制衡。一是監(jiān)察權(quán)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)履職。有效保障國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行處于同等的監(jiān)督與制約，規(guī)范其他國(guó)家其機(jī)關(guān)行使權(quán)力的邊界及限度，特別國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力秩序的合法化，規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的常態(tài)化、制度化，構(gòu)建從“不敢腐-不能腐-不想腐”權(quán)力制約新常態(tài)。二是監(jiān)察權(quán)保障國(guó)家監(jiān)督體系構(gòu)建，增強(qiáng)廉潔行政和效率行政的目標(biāo)。通過(guò)監(jiān)察全面覆蓋，國(guó)家機(jī)關(guān)及其所管轄部門(mén)單位形成“敢抓敢管、嚴(yán)抓嚴(yán)管”的局面，促使國(guó)家、區(qū)域的政治生態(tài)持續(xù)向好。三是監(jiān)察權(quán)保障調(diào)查權(quán)規(guī)范行使及規(guī)范監(jiān)察對(duì)象職權(quán)行為，構(gòu)建有效防止濫權(quán)和保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益的國(guó)家監(jiān)察價(jià)值目標(biāo)。

其次，從保障的紀(jì)法貫通體系融貫上看。監(jiān)察權(quán)構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)到國(guó)家法律的“全面覆蓋”實(shí)施方式。一是，黨內(nèi)法規(guī)是一切黨組織、黨員行為的準(zhǔn)則和底線。黨員一旦違反，依照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十條、第四十一條和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十四條、第十五條、第二十條等條款規(guī)定，經(jīng)談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查等黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督程序認(rèn)定后，依紀(jì)依規(guī)可采取約談提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉談話、警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看等黨內(nèi)處罰措施，情節(jié)特別嚴(yán)重的可以開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職。另外，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定：“黨組織違反黨內(nèi)法規(guī)且失職的也必須問(wèn)責(zé)?！币虼?，黨內(nèi)監(jiān)督是對(duì)德型政黨的“高標(biāo)準(zhǔn)”“嚴(yán)要求”規(guī)范，但其不具有刑罰處分權(quán)，是一般處分權(quán)。二是，在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，國(guó)家法律監(jiān)督主要以強(qiáng)制剝奪公民的人身自由、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)權(quán)利，嚴(yán)重者可以判處其有期徒刑、無(wú)期徒刑，甚至依法剝奪生命刑?？梢?jiàn)，國(guó)家法律懲罰的嚴(yán)厲程度要遠(yuǎn)高于黨內(nèi)紀(jì)律處分?；邳h內(nèi)處分與國(guó)家法律懲罰的“二元”結(jié)構(gòu)，必然造成“階下囚”與“好干部”無(wú)法銜接，易導(dǎo)致機(jī)械的“二分”結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)“虛監(jiān)、失監(jiān)、漏監(jiān)”的真空。國(guó)家監(jiān)察體制改革著眼于所有公職人員黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的全覆蓋式監(jiān)督，重視追究效率、追究范圍和追究力度?！侗O(jiān)察法》“監(jiān)察程序”專(zhuān)章從第三十五條至第四十九條規(guī)定彌補(bǔ)了黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家法律監(jiān)督實(shí)質(zhì)效力上的“缺漏”。在紀(jì)法援引依據(jù)上，初步形成了黨內(nèi)法規(guī)到國(guó)家法律法規(guī)的貫通、銜接;在紀(jì)法懲治手段上，構(gòu)建剛性問(wèn)責(zé)機(jī)制與加大打擊腐敗力度。

3.剛性懲戒與柔性懲戒的協(xié)同實(shí)施功能

考察我國(guó)古代的監(jiān)察制度歷史沿革，古代設(shè)置了監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察權(quán)，主要是維護(hù)中央集權(quán)，監(jiān)察朝廷百官。通過(guò)實(shí)施立法監(jiān)察、行政監(jiān)察、司法監(jiān)察，不斷擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋，形成了扼制官吏腐敗的全國(guó)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。1928年至1948年訓(xùn)政時(shí)期建立了獨(dú)立的監(jiān)察院，賦予監(jiān)察院彈劾、審計(jì)、調(diào)查、糾舉、建議和同意等監(jiān)察權(quán)。在社會(huì)主義中國(guó)，依法行使國(guó)家權(quán)力的公職人員具有對(duì)憲法和人民忠誠(chéng)的法定義務(wù)。對(duì)掌握國(guó)家權(quán)力的公職人員行使公權(quán)力都做出嚴(yán)格的規(guī)范，一旦公職人員背離公職人員規(guī)范行為模式，就易滋生腐敗行為。設(shè)置監(jiān)察權(quán)的目標(biāo)是“懲前毖后，治病救人”，通過(guò)監(jiān)察權(quán)的懲戒功能發(fā)揮，凈化國(guó)家公權(quán)力行使的環(huán)境。

首先，剛性懲戒。國(guó)家監(jiān)察制度在宏觀上是構(gòu)建國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的制度保障。懲戒腐敗、防止權(quán)力行使異化，是現(xiàn)代監(jiān)察制度產(chǎn)生的動(dòng)因，強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)在促進(jìn)公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行與推進(jìn)黨和國(guó)家治理中的積極作用，則是監(jiān)察權(quán)目標(biāo)指向。所有腐敗的形成則是驅(qū)使權(quán)力違背、脫離其產(chǎn)生的軌道。因此，通過(guò)國(guó)家監(jiān)察制度的創(chuàng)設(shè)，形成權(quán)力監(jiān)督制約架構(gòu)，以最快的速度修復(fù)受損的區(qū)域或國(guó)家政治生態(tài)，形成公權(quán)善治。從根本意義上來(lái)講，監(jiān)察制度、監(jiān)察權(quán)具有凈化的作用及功能。通過(guò)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，扭轉(zhuǎn)公權(quán)力腐敗、權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象。通過(guò)高壓反腐，對(duì)“老虎蒼蠅一起拍”產(chǎn)生震懾效應(yīng)。

其次，柔性懲戒。柔性懲戒功能主要是監(jiān)察權(quán)針對(duì)某個(gè)公職人員行使公權(quán)力行為的事前、事中、事后全程監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第五條、第十一條、第四十五條中規(guī)定或暗含“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的價(jià)值，其中總則第五條是對(duì)監(jiān)察懲戒功能基本規(guī)定，第一條第一款是對(duì)公職人員事前的監(jiān)督，對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過(guò)談話、前期檢查可以約束公職人員正確履職，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭可以及時(shí)處置，糾正偏差，抓早抓小、防微杜漸，改變要么是“好同志”、要么是“階下囚”截然對(duì)立的狀況，確保公職人員良好的履職能力。第十一條第二款、第三款都屬于事后監(jiān)督，通過(guò)開(kāi)展監(jiān)察調(diào)查，提出監(jiān)察建議等措施，防止腐敗的進(jìn)一步蔓延。第四十五條是在處置結(jié)果中貫徹“懲戒與教育相結(jié)合”等原則。可以看出，監(jiān)察權(quán)的柔性懲戒功能，既注重事前抓早抓小的防范，也注重懲治與教育相結(jié)合，這個(gè)原則是懲前毖后、治病救人方針在監(jiān)察工作中的具體體現(xiàn)。在宏觀層面，拔“爛樹(shù)”是剛性懲戒，治“病樹(shù)”和正“歪樹(shù)”是柔性懲戒。剛性懲戒和柔性懲戒相結(jié)合，才能不斷凈化政治生態(tài)。

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Theoretical Interpretation and Construction Direction of

the Normative Operation of the National Supervisory Power

HUANG Xin

（School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing401120， China）

Abstract：The normative analysis and normative construction of the research on supervision power as a whole is the core category of promoting the deepening of the national supervision system reform. From the perspective of normative analysis， this paper explains the dual attributes， evolution logic and functional orientation of supervision power， and rationally understands its normative structure of “supervision power” in the current constitution. By placing it in the historical process of the “party-state” changes， and taking the functionalist structure under the NPC constitutional system as the analytical framework， the function of the supervisory power in improving the supervision system of the party and the state is further clarified， and under the connection of discipline and law， the structural logic and efficiency of supervisory power are analyzed， and the problems of insufficient normativeness in the practice of supervisory power are solved. Construct a scientific normative system of supervisory power oriented to the practice of the local rule of law， and correctly position the development direction of the continuous deepening of the reform of the national supervisory system.

Key words：? reform of state supervision system; party and state supervision system; Supervision Law; supervision power

編輯：鄒蕊