□ 王 清 張 楠

市場化改革后，社會組織獲得了更大的生存和發(fā)展空間。然而社會組織作為一種組織利益的代表，其表達(dá)利益訴求的功能直接與政治系統(tǒng)相關(guān)，可能會影響政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性。出于發(fā)展和穩(wěn)定的雙重考慮，中國對社會組織的態(tài)度較為復(fù)雜，一方面，國家需要大力發(fā)展公益慈善、社區(qū)服務(wù)類的社會組織。但是，另一方面，國家對社會組織實行分類管理，采取了防止其組織化的制度設(shè)計，通過立法規(guī)制，防止社會組織的利益化表達(dá)。比如對社會組織進(jìn)行分類管理，將其納入不同的系列進(jìn)行登記管理，采取不同的政策和制度形式加以規(guī)范引導(dǎo)；又如采用分級設(shè)置、限制競爭等，限制社會組織之間建立橫向聯(lián)系?？傊?，在社會組織的管理策略上，國家通過分類控制、歸口管理、分級設(shè)置、限制競爭，打散社會組織，限制社會組織聯(lián)合。

基層政府同樣意識到社會組織聯(lián)合帶來的挑戰(zhàn)，但又需要社會組織協(xié)助提供公共服務(wù)和社會服務(wù)。那么，如何既能使社會組織為己所用、又能使其不脫離政府管理的軌道，是一個迫切需要解決的重大問題。然而，在經(jīng)驗觀察中卻發(fā)現(xiàn)，社會組織之間產(chǎn)生了廣泛的連接，各種類型的社會組織合作頻頻。比如環(huán)保領(lǐng)域的聯(lián)盟，“怒江反壩事件”和“26度空調(diào)節(jié)能行動”；比如減災(zāi)的聯(lián)盟，2008年汶川地震中社會組織合作組建的“5·12民間救助服務(wù)中心”“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”等社會組織聯(lián)合平臺，2013年雅安蘆山地震中成都本土公益組織聯(lián)合發(fā)起的“4·20”聯(lián)合救援行動。除聯(lián)盟形態(tài)外，還有社會組織組建的聊天室以及非正式接觸中的信息交流、資源支持等常態(tài)化聯(lián)系。可見社會組織連接是客觀存在的現(xiàn)象?；诖?，本文的研究問題是國家促使社會組織分散化，尤其2012年黨的十八大之后規(guī)范社會組織的發(fā)展，但為何社會組織還是出現(xiàn)連接？本文將通過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)A區(qū)的個案研究，呈現(xiàn)社會組織連接的具體形態(tài)，分析社會組織連接的邏輯。

一、社會組織合作：已有研究與理論爭鳴

社會組織連接是社會組織合作的一種類型，要回答社會組織連接的形成原因，就要回到社會組織合作這一根本問題，中國社會組織之間的合作關(guān)系都有哪些類型？有哪些因素影響社會組織間合作？

(一)社會組織合作的類型

表1 我國社會組織間合作形態(tài)

(二)社會組織合作的影響因素

社會組織間合作形態(tài)受哪些因素影響呢？已有文獻(xiàn)從外生性因素和內(nèi)生性因素兩個角度解釋社會組織合作的影響因素。

(三)進(jìn)一步的研究空間

學(xué)術(shù)界對社會組織間合作的研究為下一步研究提供重要的基石。但是，已有關(guān)于社會組織間合作的研究存在以下兩點發(fā)展空間。第一，研究對象大多是臨時的、短期的支持型合作，缺乏對長期的戰(zhàn)略型合作關(guān)系的關(guān)注。第二，在對影響社會組織合作因素的研究上，已有分析看到了內(nèi)生性和外生性兩個維度，但沒有看到二者的關(guān)系，也就是沒有看到政府與社會的互動對社會組織間合作的影響，忽略了政府對社會組織的管理恰恰為社會組織間合作提供了空間。本文試圖從政府與社會組織雙向聯(lián)系的角度，分析社會組織連接的形成邏輯，闡述政府與社會組織之間的互動如何塑造社會組織的合作形態(tài)。

二、虛擬連接：A區(qū)社會組織的連接

本文發(fā)現(xiàn)社會組織的戰(zhàn)略型合作形態(tài)——虛擬連接。虛擬連接至少具有如下三方面的特征。第一，在合作主體上，同一區(qū)域內(nèi)與政府有合作項目的多個社會組織之間發(fā)生虛擬連接。第二，在合作形態(tài)上，社會組織間的連接具有短期性與事務(wù)性的特征。社會組織是基于具體事務(wù)建立起連接，事務(wù)結(jié)束后連接就可能中斷。第三，在合作程度上，社會組織間的合作程度較弱，它們只是建立了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對政府交辦的任務(wù)，并沒有通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織起來，也沒有出現(xiàn)政策倡導(dǎo)。正是在這個意義上，本文將社會組織的這種合作提煉為虛擬連接。

本文的經(jīng)驗材料來源于筆者2017年6月到2021年6月間的多次田野調(diào)查，采取座談、訪談、蹲點、參與項目評估、查閱案宗記錄和公開資料等方式。一是座談和訪談。其一，訪談地方政府。走訪調(diào)查了該區(qū)的政法委、信訪局、司法所，A區(qū)L鎮(zhèn)街司法所、A區(qū)D鎮(zhèn)信訪辦，與其負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，并參與D鎮(zhèn)司法所2019年矛盾調(diào)解項目的末期評估和調(diào)研，與派出所、訴前和解中心、人社局進(jìn)行接觸與調(diào)研，收集了大量一手材料，對A區(qū)綜治信訪工作以及政府與社會組織的關(guān)系有了細(xì)致的了解。其二，訪談虛擬連接的主體——社會組織。通過對B機構(gòu)負(fù)責(zé)人、項目總監(jiān)進(jìn)行10次以上訪談，對督導(dǎo)、社工和區(qū)、鎮(zhèn)街及社區(qū)的兼職調(diào)解員等進(jìn)行追蹤調(diào)研，筆者了解到B機構(gòu)的整體情況、運行狀態(tài)、與各政府部門的合作情況。二是查閱政府報告、社會組織的個案案宗記錄。通過查閱政府網(wǎng)站和官方新聞的公開資料，整體把握A區(qū)綜治信訪等工作及相關(guān)制度的創(chuàng)新實踐。通過查閱B機構(gòu)的案宗記錄，獲取更具體生動的案例。

(一)虛擬連接的主體：承接政府服務(wù)的社會組織

虛擬連接的主體是承接政府服務(wù)的社會組織。在A區(qū)，社會組織的虛擬連接主要發(fā)生在承接政法類服務(wù)的社工機構(gòu)之間，其中B機構(gòu)規(guī)模最大，研究以它為中心，分析其如何與其他社會組織產(chǎn)生連接。B機構(gòu)現(xiàn)有專職員工130人左右，其中約有110人分布在服務(wù)部下的項目組。根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域、內(nèi)容、對象的不同，服務(wù)部下面劃分了不同的項目組，大的類別包括社矯項目、調(diào)解項目、信訪項目等。按照項目類型劃分，B機構(gòu)承接綜治維穩(wěn)業(yè)務(wù)的項目組共23個，社工90名，其中調(diào)解類6個項目，社工37名；社矯類4個項目，社工26名；信訪類13個項目，社工23名。這些項目組分布在不同層次多個政府部門中。

B機構(gòu)與其他社會組織的連接主要是指為完成政府任務(wù)時，承接政府部門服務(wù)的社會組織之間會發(fā)生連接。在完成政府交辦的任務(wù)時，B機構(gòu)與其他社會組織發(fā)生緊密的連接，如在完成D鎮(zhèn)調(diào)解任務(wù)時，其與該鎮(zhèn)的多個社區(qū)的社會組織發(fā)生連接；在完成區(qū)信訪社工(2013-2020年)項目時，B機構(gòu)與學(xué)社聯(lián)等多家社會組織發(fā)生連接?？傮w而言，虛擬連接的主體是承接政府購買服務(wù)的社會組織。

(二)虛擬連接的場域：同一區(qū)域內(nèi)的政法系統(tǒng)

社會組織在政法業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生連接。政法業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的項目具有兩個特點：一是每個職能機構(gòu)都涉及信訪事務(wù)，政府購買服務(wù)的市場非常大，具有項目多、分布廣的特點。二是政法業(yè)務(wù)系統(tǒng)的項目需要處理的問題較復(fù)雜，具有跨部門的特點。這兩個特點為社會組織在政法系統(tǒng)內(nèi)的連接提供了可能性。概括起來，社會組織之間的虛擬連接發(fā)生的場域具有如下兩種類型。

第一，社會組織依托政府層級建立連接。在條塊結(jié)構(gòu)下縱向?qū)蛹墭I(yè)務(wù)內(nèi)容與性質(zhì)相同的職能部門內(nèi)，不同的社會組織發(fā)生連接。例如對于A區(qū)信訪工作計劃，A區(qū)信訪局局長提出：

信訪工作將在縱向和橫向板塊上共同發(fā)力?？v向上，要求鎮(zhèn)街也引進(jìn)社工機構(gòu)，今年發(fā)了鎮(zhèn)街全覆蓋的指導(dǎo)方案，明年各個鎮(zhèn)街都會立項來做這個事，引進(jìn)社工團(tuán)隊，達(dá)到鎮(zhèn)街全覆蓋。(訪談編號20191204AC)

在此背景下，鎮(zhèn)街合作的社工機構(gòu)都需要先進(jìn)行培訓(xùn)，區(qū)信訪局便選擇合作9年的B社工機構(gòu)給鎮(zhèn)街的社工機構(gòu)做培訓(xùn)。通過培訓(xùn)、督導(dǎo)等互動形式，B機構(gòu)與服務(wù)鎮(zhèn)街的其他社會組織建立連接。再比如司法領(lǐng)域的社矯項目，從2017年至2021年，區(qū)司法局與B機構(gòu)合作開展社矯工作，21名社工在區(qū)司法局及7個鎮(zhèn)街司法所開展工作。社矯項目的社工和鎮(zhèn)街關(guān)愛監(jiān)獄服刑人員的未成年子女的駐鎮(zhèn)街社工，都在7個鎮(zhèn)街開展工作，兩個社會組織因為區(qū)司法局對社矯工作的部署而發(fā)生連接。上述兩個例子是科層制的層級結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會組織的縱向連接。

第二，社會組織跨越政府層級建立連接?；陧椖康膶嶋H需要社會組織之間跨層級跨部門發(fā)起連接。這種情況一般發(fā)生在上級政府的項目涉及范圍廣，承接上級政府服務(wù)的社會組織向承接下級政府服務(wù)的社會組織尋求幫助之時。市、區(qū)、鎮(zhèn)街社區(qū)都有購買B機構(gòu)的項目。因政法業(yè)務(wù)聯(lián)系頻繁，B機構(gòu)為了完成任務(wù)，就會連接其他社會組織的資源開展工作。例如開展維穩(wěn)工作時，承接F市政法委滿意度項目的社會組織為了完成任務(wù)，就會自發(fā)去尋求社區(qū)的幫助，找到駐社區(qū)社工，這些社工既有B機構(gòu)的社工，也有來自其他社會組織的。這就是縱向上B機構(gòu)項目組跨越政府層級出現(xiàn)連接。再比如A區(qū)及其下轄D鎮(zhèn)和X鎮(zhèn)建立的3個矛盾糾紛調(diào)解中心(以下簡稱“矛調(diào)中心”)，矛調(diào)中心聯(lián)動同級政府部門形成合力。司法局、信訪局、人社局、住建局等部門都從B機構(gòu)購買了社工服務(wù)，所以他們派到矛調(diào)中心的工作人員全部是B機構(gòu)的社工，這就使得B機構(gòu)分布在各個職能部門的項目組的社工借由矛調(diào)中心這個平臺，與區(qū)多個職能部門、鎮(zhèn)街服務(wù)生產(chǎn)的其他社會組織連接起來，進(jìn)行信息溝通、資源共享、合作互助，合力化解矛盾糾紛。

(三)虛擬連接的方式：線上線下相結(jié)合

社會組織間采取以線上為主，線上線下相結(jié)合的形式建立連接。這主要是由于社會工作的流動性特征，社工的工作場域常常在“田間”與“地頭”。個案、小組與督導(dǎo)是社工的基本工作機制。這些特點使得社工機構(gòu)更多在服務(wù)購買方辦公，不同項目組的社工分散在各個辦公地點，一小部分在各個政府部門內(nèi)辦公，更多的社工分布在各個社區(qū)。因為政府的項目關(guān)聯(lián)多個部門，再加上政府與社會組織建立的一些機制，使得不同社會組織之間有了建立連接的契機和渠道。概括來說，社會組織之間通過線上建立微信群和線下互動的方式建立連接。

第一，社會組織通過政府建立的聯(lián)席會議建立連接。信訪領(lǐng)域的很多案例往往涉及多個部門，對此A區(qū)建立了信訪聯(lián)席回應(yīng)制度作為解決問題的機制，由聯(lián)席會議發(fā)揮牽頭或主導(dǎo)的作用。如果幾個部門爭論不出結(jié)果就由信訪部門確定最終牽頭處理的部門，然后由牽頭部門召開聯(lián)席會議，涉及的部門都來參加，協(xié)調(diào)解決。需要聯(lián)席解決的事項大多是難啃的“硬骨頭”，政府部門大多派出承接服務(wù)的社會組織參加。因此，部門間的聯(lián)席會議使得承接服務(wù)的社會組織之間有了聯(lián)系的契機。比如開會的時候涉及相關(guān)案例的部門購買的項目社工也會列席聯(lián)席會議，不同的社會組織間有了建立聯(lián)系的機會；當(dāng)鎮(zhèn)街要解決問題的時候，會依托社工機構(gòu)推動橫向部門的連接，社會組織間建立聯(lián)系則更為容易。

第二，社會組織通過線上微信群建立連接。社會組織通過微信群建立信息溝通機制。因為社工分布相對較為分散，占機構(gòu)1/5左右的崗位小組嵌入到政府部門內(nèi)，而項目社工的自由度更大，他們的工作區(qū)域大部分在各個職能部門與社區(qū)。分散在不同部門和社區(qū)的社工主要通過互聯(lián)網(wǎng)和智能手機跨越組織鴻溝，相互聯(lián)系。A區(qū)的社會組織有幾個大微信群，主要建立于社會組織洽談會時期，行政人員發(fā)布一些全員通知，而社工自己在處理具體事務(wù)時，為了方便溝通，也會建立微信群，小群比大群更為活躍。例如司法局社矯項目社工坦言：

如果是線上交流的話，我們現(xiàn)在這個項目下面還有3個組長，1個組長管2-3個鎮(zhèn)。那組長會把這幾個鎮(zhèn)日常的一些情況在群里進(jìn)行分享，分享頻次也比較多。其他線比如調(diào)解線的負(fù)責(zé)人也會把握各個小項目的方向和動態(tài)，并在相應(yīng)的群里進(jìn)行分享。另外日常有什么疑問，也會問其他鎮(zhèn)的一些社工，問他們的經(jīng)驗和他們的處理方式。(訪談編號20210508BT)

由上可見，相關(guān)項目的人員建立微信群，一些情況會在微信群及時溝通。這樣有利于社工在第一時間獲取信息，并和政府部門商量處理方式。比如某位社工從市政法委那里得知在哪些鎮(zhèn)有群體性事件或者越級上訪事件發(fā)生，社工便會通過微信群共享此消息，這樣對應(yīng)鎮(zhèn)街的社工就能第一時間得知消息，然后和政府部門溝通，獲取消息的速度快于政府的下達(dá)通知的速度。

三、虛擬連接的形成邏輯

為何社會組織之間會產(chǎn)生虛擬連接呢？本文認(rèn)為政府與社會組織的雙重邏輯使得社會組織產(chǎn)生虛擬連接。一方面，基于有效治理的邏輯，政府部門通過購買服務(wù)，將跨部門協(xié)調(diào)的事務(wù)交給社會組織，使得幾乎每一個政府部門都有對應(yīng)的社會組織與之合作，這些社會組織相對比較固定。另一方面，社會組織基于完成任務(wù)的邏輯，依托科層制的縱橫體系，通過相互連接完成政府交辦的任務(wù)。以上兩點客觀上造成社會組織之間的虛擬連接。

(一)有效治理的邏輯：一政府部門一社會組織的現(xiàn)象

有效治理的邏輯是在中國獨特的制度約束條件下，從治權(quán)的角度，地方政府通過各種策略實現(xiàn)地方發(fā)展與穩(wěn)定。學(xué)術(shù)界對有效治理的制度環(huán)境和具體策略做了大量的分析。在已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，本文討論的是在有效治理的邏輯下，基層政府購買服務(wù)的行為出現(xiàn)的意料之外的結(jié)果，呈現(xiàn)承接政府部門的社會組織相對固定的結(jié)果，筆者將其概括為一政府部門一社會組織的現(xiàn)象。

A區(qū)常住人口366.72萬人，其中戶籍人口165.85萬人，呈現(xiàn)人口倒掛現(xiàn)象。人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜加劇了矛盾糾紛的復(fù)雜程度，對政法綜治領(lǐng)域的治理帶來更大挑戰(zhàn)。A區(qū)司法局負(fù)責(zé)人提及他們面臨的壓力：

除了教育整頓、社區(qū)矯正案件交叉評級、矛盾糾紛的化解排查等等日常業(yè)務(wù)工作外，社區(qū)矯正有大量的工作要做。全區(qū)今年1月到4月入矯500人，和去年比數(shù)量將近翻了一倍。社矯這條線，從分管領(lǐng)導(dǎo)到我們科室再到一線員工，大家普遍感到壓力很大，很多一線同事，他們是在超負(fù)荷工作。(訪談編號20210508AC)

面對無限擴(kuò)張的社會矛盾與有限規(guī)模的政府編制的張力，A區(qū)政法部門通過購買服務(wù)，向社會借用人手。從2008年開始推動購買服務(wù)以來，該地政府購買服務(wù)迅速發(fā)展。地方財政充盈，為政府購買公共服務(wù)提供了資金保障。購買服務(wù)的理念深入各個部門的意識之中，使得服務(wù)購買具有持續(xù)性。該區(qū)幾乎每一個政府部門都購買過社工服務(wù)，包括政法系統(tǒng)。政法系統(tǒng)政法業(yè)務(wù)是一種特殊的服務(wù)購買領(lǐng)域，它以什么標(biāo)準(zhǔn)挑選承接項目的社會組織呢？安全和方便是政法部門挑選社會組織的兩個維度。

1.基于安全的考慮，政法部門希望與可信任的社會組織合作

第一，政法業(yè)務(wù)比較敏感，有些業(yè)務(wù)涉及很多保密工作，部門內(nèi)有獨特的運作模式。因此它需要可信任的社會組織在理解政府做法的前提下處理好與民眾的關(guān)系。社會組織在提供服務(wù)的過程中有很多注意事項，要與政府做好緊密的配合，盡量滿足政府和群眾雙方的需求。

我們做很多事情的時候要考慮很全面，某些時期做某些工作，要跟政府做好配合。哪些服務(wù)對象需要經(jīng)常去探訪，哪些需要以冷處理的一些方式去對待，都是根據(jù)政府對這項工作的部署……所以為什么延續(xù)到今天有很多部門都會向我們購買社工，是因為他們(政府，筆者注)不敢輕易地啟用一個新的機構(gòu)去接觸這一塊。因為這一塊確實比較敏感。(訪談編號20210506、20200107BY)

政法業(yè)務(wù)主要包括信訪、綜治維穩(wěn)、禁毒等，是國家強制性權(quán)力的一部分，因此社會組織在權(quán)力使用上要有“度”，要在政府領(lǐng)導(dǎo)的前提下發(fā)揮自主性。這對于政府來說面臨很多風(fēng)險，所以必須選擇可信任的社會組織?；诖?，政法業(yè)務(wù)的特殊性導(dǎo)致社會組織進(jìn)入門檻高。

第二，政府綜合考慮社會組織的背景，從而選擇讓人放心的社會組織。從2019年以來，黨建是服務(wù)競標(biāo)中一票否決的內(nèi)容。在A區(qū)所在的省，購買服務(wù)的總分是200分，其中黨建占50分，超過150分才能進(jìn)入候選名單，社會組織是否建立黨支部，并持續(xù)開展黨建工作，對項目承接具有一票否決的功能。A區(qū)信訪局負(fù)責(zé)人坦言：

我們要審查社會組織的背景，有黨員或有黨支部，會加很多分。我們的部門很特殊，有很多上訪人的信息，我們也要與他們(社會組織)簽保密協(xié)議，我們不希望經(jīng)常換人。(訪談編號20190514AC)

B機構(gòu)非常重視黨建工作，機構(gòu)成立之初便成立黨支部，目前機構(gòu)有17名黨員，其中80%的管理者都是黨員。B機構(gòu)非常配合黨委的相關(guān)工作，也獲得“F市模范黨支部”等榮譽，這些強化了政府對該社會組織的信任。

2.基于方便的考慮，政法部門希望合作的社會組織具有穩(wěn)定性

社會組織通過與某一政府部門合作，更容易獲得同轄區(qū)內(nèi)其他政府部門的信任。B機構(gòu)通過與多個部門的合作，獲得了其他政府部門的信任，A區(qū)及其下轄鎮(zhèn)街不同層級的不同部門不約而同選擇B機構(gòu)來為他們提供服務(wù)。因此，市政法委雖然此前從未與B機構(gòu)有過交集，但當(dāng)它需要尋找社會組織時，就選擇了B機構(gòu)。政府部門解釋為，考慮有效性的因素，如果換新的機構(gòu)來做，就要重新去適應(yīng)和了解一些規(guī)矩，A區(qū)的7個鎮(zhèn)街都要重新介入，而且每個鎮(zhèn)街都有自己的特殊性，這樣就需要花費一些時間精力，成本非常高。如果項目總是由不同的機構(gòu)做，可能會有不同的工作手法，令政府的一些意圖不能很好地執(zhí)行。而B機構(gòu)經(jīng)驗非常豐富，通過多年的摸索慢慢熟悉了如何與群眾打交道，如何與政府打交道。A區(qū)司法局局長也給出與B機構(gòu)合作多年的原因：

主要是B機構(gòu)的社工能力很強，對各個鎮(zhèn)街的情況也很熟悉，緩解了我們社矯工作的壓力，我們配合得很默契。(訪談編號20210508AH)

安全與便利的邏輯，使得政法系統(tǒng)承接服務(wù)的社會組織相對固定化。在A區(qū)政法系統(tǒng)內(nèi)，最早有幾個社工組織承接服務(wù)，但是經(jīng)過幾年的發(fā)展，B機構(gòu)成為當(dāng)?shù)爻薪诱ㄏ到y(tǒng)服務(wù)的最大的社工機構(gòu)，B機構(gòu)在綜治信訪類服務(wù)中發(fā)展專業(yè)化的服務(wù)力量，如表2所示，從2012年至今，B機構(gòu)承接了F市、A區(qū)及其多個鎮(zhèn)街的政法業(yè)務(wù)，市一級的項目6個，項目類型包含信訪、綜治滿意度調(diào)查；區(qū)級項目9個，項目類型主要是信訪、調(diào)解、社區(qū)矯正；鎮(zhèn)街有13個，項目類型包括信訪、人民調(diào)解、司法協(xié)助、社區(qū)矯正。

表2 市、區(qū)和鎮(zhèn)街向B機構(gòu)購買政法類社會服務(wù)

綜合上述因素，政法業(yè)務(wù)的特殊性導(dǎo)致A區(qū)內(nèi)的政法部門大多選擇和B社工機構(gòu)合作。政府部門向B機構(gòu)購買的社工都分布在信訪、調(diào)解這類的科室中，負(fù)責(zé)接待群眾、處理矛盾糾紛等事務(wù)。與各部門的長期合作使得B機構(gòu)的社工逐漸成為了部門的業(yè)務(wù)骨干。

(二)完成任務(wù)的邏輯：社會組織的行動策略

社會組織為完成政府交辦的任務(wù)，建立組織間的連接。這一過程發(fā)生在科層制內(nèi)部，政府內(nèi)部的縱橫體系為社會組織連接提供了條件與平臺。

1.社會組織依托政府橫向部門建立連接

第一，綜治信訪業(yè)務(wù)涉及多個部門。以調(diào)解為例，各個部門都有調(diào)解任務(wù)；再如信訪工作，每個部門除了本職工作外，都有信訪的職能，信訪事項需要多個部門協(xié)同完成。訪談中一位受訪者對筆者說：

例如有一個投訴是繞城高速擾民。老百姓投訴到區(qū)信訪局，但是我們解決不了啊，我們區(qū)也解決不了，管轄權(quán)在省交通廳。老百姓如果鬧，出了事，公安要介入，還是我們區(qū)的事。(訪談編號20190622AC)

由上可見，該信訪事項至少涉及省、市、區(qū)三級政府：省政府交通廳是高速噪音的管理者，市、區(qū)政府是該段高速的所在地，實行屬地化管理。與此同時，該事項涉及交通管理部門、公安部門、信訪部門等，需要多部門協(xié)同才能推進(jìn)解決。但是，信訪事項都是難以解決的麻煩事，政府部門之間并無動力推動合作，存在嚴(yán)重的碎片化與難以合作的困境。

第二，跨部門事項具有負(fù)外部性，是難以解決的棘手問題，一般情況下，政府部門會派承接其服務(wù)的社會組織負(fù)責(zé)溝通。在跨部門協(xié)調(diào)溝通時，社會組織傾向于與政府部門內(nèi)承接服務(wù)的社會組織聯(lián)系。這就為社會組織連接提供了條件。典型的案例是該區(qū)矛調(diào)中心為社會組織的連接提供了平臺。A區(qū)于2019年實行信訪矛盾調(diào)處集中化處理，即各個條和口的信訪事項全部集結(jié)起來，成立信訪矛盾綜合調(diào)處中心，將區(qū)信訪局的接訪大廳改造為綜合大廳，由各個條口派駐常駐人員在該大廳接訪。但是，對于各個條口的職能部門而言，外出接訪并非本單位的重點工作，負(fù)責(zé)該項事務(wù)的部門還兼任其他工作，也不愿意外出辦公。因此，為了完成任務(wù)，各個條口將購買的信訪社工外派過來負(fù)責(zé)該項事務(wù)，信訪協(xié)同事項逐漸轉(zhuǎn)移給社會組織承接。B機構(gòu)Y總監(jiān)以矛調(diào)中心為例論證這一點：

矛調(diào)中心由A區(qū)信訪局牽頭建立，聯(lián)動各區(qū)直部門在矛盾調(diào)解中心形成合力，司法局、信訪局、人社局、住建局等部門派到矛調(diào)中心的工作人員全部是社工，這些社工所在的社工組織借由矛調(diào)中心這個平臺連接起來了。(訪談編號20210311BY)

從上述訪談內(nèi)容可以看出，當(dāng)政府需要抽調(diào)人馬進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)合作的時候，政府通常優(yōu)先將社工派駐出去，這就將原本政府間的合作轉(zhuǎn)化為社會組織間的合作。作為編外人員，社工很難從其他政府部門那里尋求幫助，也很難得到及時的回應(yīng)。因此，社會組織成為他們尋求資源鏈接的首選。在溝通過程中，首先，社會組織也會獲得其所服務(wù)的政府部門的同意，請政府部門通過打電話、打招呼等形式，為其獲得下級政府中承接服務(wù)的社會組織的支持提供合法性依據(jù)。其次，督導(dǎo)機制使得督導(dǎo)熟悉每個條口上的社會組織，社會組織間通過督導(dǎo)機制建立連接。

督導(dǎo)承擔(dān)上傳下達(dá)的任務(wù)，了解他所負(fù)責(zé)領(lǐng)域的所有項目，督導(dǎo)最了解整個項目走向和一線社工實際的進(jìn)度以及他們的需求，給一線社工一些支持或者資源，搭建一些信息或資源的鏈接。(訪談編號20201216BY)

督導(dǎo)熟悉每個項目的進(jìn)度，有助于實現(xiàn)項目間的資源銜接。在社會組織外部跨項目資源鏈接上，若社工想開展普法宣傳活動，督導(dǎo)會幫他聯(lián)系同樣開展法律宣傳活動的社工，共享宣傳手冊的設(shè)計等資源。在資源匱乏的情況下，督導(dǎo)會向其他社會組織的負(fù)責(zé)人尋求資源幫助。再如訪調(diào)對接過程中調(diào)解項目的社工遇到信訪領(lǐng)域的案件，督導(dǎo)會幫他聯(lián)系信訪領(lǐng)域的社會組織的負(fù)責(zé)人，讓社工可以了解并收集到更多的信息，這進(jìn)一步促進(jìn)了社會組織連接。

2.社會組織依托政府縱向體系進(jìn)行連接

政府縱向體系是不同層級的上下政府間結(jié)構(gòu)。在縱向維度上，上下級政府之間是委托與代理關(guān)系，上級的政令需要下級執(zhí)行，下級也希望得到上級更多的關(guān)注，從而獲得更好的經(jīng)濟(jì)回報和政治激勵。在此背景下，承接了市級檢查類項目的社會組織，更容易得到區(qū)和鎮(zhèn)街政府的支持。例如，B機構(gòu)承接A區(qū)所在的F市的滿意度調(diào)查項目，要對全市各區(qū)的政法業(yè)務(wù)進(jìn)行滿意度測評，這個項目得到下級政府的大力配合。A區(qū)也引進(jìn)B機構(gòu)承接該區(qū)的滿意度調(diào)查。這說明在縱向?qū)蛹壣?，承接上級政府評估檢查類服務(wù)的社會組織，更容易獲得下級政府的支持。

新技術(shù)為社會組織連接提供了條件。在A區(qū)司法局大調(diào)解項目中，11個社工在政法、司法所、人社部門、派出所、法院等11個部門工作。又如D鎮(zhèn)聘請了18名社工參與矛盾糾紛多元化解項目，D鎮(zhèn)司法所牽頭建立“D鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心”，將調(diào)解隊伍派駐到調(diào)解中心、安監(jiān)局、人社局、法庭、社區(qū)民警中隊、村居開展矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)，落實矛盾糾紛調(diào)處聯(lián)動機制。上述兩個調(diào)解項目需要鏈接其他調(diào)解資源參與調(diào)解工作，發(fā)動各部門、社會律師、村(居)五老人員等共同參與社會矛盾糾紛化解。在這個調(diào)解過程中，分布在A區(qū)、D鎮(zhèn)和社區(qū)中的社工組織之間互相聯(lián)系。新技術(shù)為連接提供了便利，他們通過參加線下聯(lián)席會議、參加調(diào)解一線現(xiàn)場，有了建立聯(lián)系的機會。他們互借資源，通過線上微信群等方式，溝通工作信息；通過電話，了解對方部門的態(tài)度；通過吃飯進(jìn)一步了解工作信息。這些非正式互動，促進(jìn)了社會組織的連接。

綜上，虛擬連接是社會組織在承接政府交辦的事項過程中，依托政府內(nèi)部的橫縱體系而發(fā)展出來的社會組織間的聯(lián)系。在這個意義上，虛擬連接因政府而起，是為解決問題而生，也在政府的管控范圍之內(nèi)。

四、 結(jié)語與啟示

本文通過A區(qū)的案例研究，發(fā)現(xiàn)社會組織間虛擬連接的現(xiàn)象，分析這種現(xiàn)象的形成邏輯。

第一，社會組織間虛擬連接的表現(xiàn)與形成邏輯。其一，在與政府長期合作的過程中，多個社會組織間通過線上和線下互動的形式，形成廣泛的虛擬連接，虛擬連接發(fā)生在政府系統(tǒng)內(nèi)部。其二，政府有效治理的邏輯與社會組織完成任務(wù)的邏輯，這是虛擬連接的產(chǎn)生基礎(chǔ)。一方面，地方政府為了應(yīng)對矛盾無限擴(kuò)展與人員編制有限的張力，購買社工服務(wù)，為社會組織的虛擬連接提供平臺與條件。另一方面，社會組織為了完成任務(wù)，自發(fā)或被動與政府縱橫體系中承接服務(wù)的社會組織發(fā)生關(guān)聯(lián)，進(jìn)行頻繁的互動，建立大量非正式關(guān)系，由此形成社會組織間的虛擬連接。

第二，社會組織間虛擬連接的影響。社會組織的連接具有虛擬性。一是組織間只是形成了聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，但并沒有形成集體目標(biāo)，也沒有組織起來開展類似于政策倡導(dǎo)的集體行動，這種虛擬連接依舊在政府管理之下。二是因為這種連接因政府需求而生，也依政府結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生，虛擬連接仍在政府的管控范圍之內(nèi)。虛擬連接取決于政府是否繼續(xù)購買服務(wù)，具有不穩(wěn)定性，隨著政策的變化，例如政府采取“雙百社工”計劃，停止向社會組織購買服務(wù)，那么社會組織間虛擬連接就會隨之發(fā)生變化。

然而，虛擬連接仍然可能帶來一些風(fēng)險。社會組織間建立的這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為未來進(jìn)行合作提供了組織紐帶。也就是說，社會組織間虛擬連接有演變?yōu)樯鐣M織間團(tuán)結(jié)的可能。虛擬連接為實體連接提供了條件，為社會組織的組織化提供組織基礎(chǔ)，這與國家采取歸口管理、分級設(shè)置、限制競爭等一系列管理措施促使社會組織分散化的目的相悖，仍然存在一定的風(fēng)險。

總之，政府有效治理的邏輯與社會組織完成任務(wù)的邏輯，共同促使社會組織出現(xiàn)虛擬連接的組織形態(tài)。在與政府的合作中，社會組織的確發(fā)展了自己，但這種發(fā)展仍有限度。國家如何平衡對社會組織依賴與管控的關(guān)系，仍是一個值得思考的重要課題?！?/p>