童玉芬， 周 文

( 1.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟學(xué)院，北京 100070；2.貴州財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽 550025 )

一、前言

隨著20世紀(jì)80年代末，尤其是90年代以來北京市人口規(guī)模的快速增長，以及與之伴隨的一系列城市病的出現(xiàn)，如城市交通擁堵、資源緊缺、環(huán)境開始惡化、房價日益高漲等，北京市的人口調(diào)控政策與措施在城市可持續(xù)發(fā)展中開始發(fā)揮非常重要的作用。北京市人口調(diào)控政策從內(nèi)容到手段幾經(jīng)演變，但過去很長時期以來基本上都將人口規(guī)模的控制作為最主要的目標(biāo)。雖然多年來關(guān)于人口調(diào)控的效果眾說紛紜，但并不影響人口調(diào)控政策的不斷推進。近年來，北京市人口調(diào)控政策發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，尤其2015年以后，人口調(diào)控被納入京津冀一體化戰(zhàn)略之中，上升到國家戰(zhàn)略高度，人口調(diào)控的政策強度、重點、手段和效果都發(fā)生了很大的變化，人口調(diào)控進入了新的階段。隨著人口調(diào)控的新發(fā)展和新變化，北京市的人口和城市發(fā)展也出現(xiàn)了一些新特點，例如人口增長速度明顯減緩，甚至全市常住人口規(guī)模在2016年之后開始出現(xiàn)逐年的負增長，中心城區(qū)人口密度連續(xù)下降，城市資源環(huán)境壓力持續(xù)增加趨勢得到一定程度的遏制。那么，近年來人口形勢的變化與人口調(diào)控之間是否存在因果關(guān)系？人口調(diào)控對北京市的城市可持續(xù)發(fā)展又起到怎樣的作用？如何看待最近這些年來新的人口調(diào)控政策？北京市人口調(diào)控的理論依據(jù)和現(xiàn)實邏輯是什么？今后是否還需要繼續(xù)實施人口調(diào)控？如果需要，將如何實施？如上種種實際問題和理論問題，不僅是政府面臨的難以回避的現(xiàn)實，也是亟待學(xué)術(shù)界回答的問題。

目前，國內(nèi)外關(guān)于特大城市人口調(diào)控的研究，主要集中在國內(nèi)學(xué)者的探討中。世界上絕大多數(shù)發(fā)達國家并未對城市人口展開直接的調(diào)控，而是進行基于城市規(guī)劃引導(dǎo)下的空間布局調(diào)整和法律手段約束下的強制疏散。因此，國外直接研究大城市人口調(diào)控及其與城市發(fā)展關(guān)系的文獻很少，關(guān)于人口調(diào)控對城市發(fā)展的影響評價也幾乎沒有可供借鑒的成果。相比國外研究，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對特大城市人口調(diào)控的研究成果更豐富，主要集中在以下幾個方面：

第一，關(guān)于特大城市人口調(diào)控的相關(guān)理論問題的討論。此類研究主要集中在政府是否應(yīng)該進行特大城市人口調(diào)控這一問題上，且存在著較大分歧。部分學(xué)者不贊同對特大城市的人口進行人為的干預(yù)與調(diào)控，主要理由有：大城市的人口增長存在著市場的自發(fā)調(diào)節(jié)機制，限制人口的自由流動和遷徙，將扭曲要素價格，阻礙市場機制在資源配置中決定作用的發(fā)揮[1-2][3]100；城市的人口增長和城市化的發(fā)展具有內(nèi)在規(guī)律性，嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模和對其進行人口總量調(diào)控一定程度上不符合城鎮(zhèn)化推進的基本態(tài)勢[4]；目前我國特大城市的集聚效益還遠高于成本[5]，進行人口調(diào)控將會影響城市本身的發(fā)展[6][7]77；我國特大城市的發(fā)展不存在資源環(huán)境的約束，還有一定的人口擴張空間，應(yīng)該放開對特大城市人口規(guī)模的控制[3]104；等等。而主張應(yīng)該進行人口調(diào)控的學(xué)者則認(rèn)為，人口膨脹是城市病的根源，對人口進行調(diào)控是治理城市病的需要[8-9]；特大城市人口調(diào)控是國家產(chǎn)業(yè)升級和城市發(fā)展規(guī)律的根本要求，是國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分[10]；在人口調(diào)控方面，市場失靈需要政府干預(yù)[11]9。

第二，關(guān)于特大城市人口調(diào)控的目標(biāo)和側(cè)重點的討論。目前，相關(guān)研究涉及的調(diào)控目標(biāo)主要包括特大城市人口的適度規(guī)模[12]、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化[13]、多元化目標(biāo)[11]9、外來人口素質(zhì)的提升[14]43、人口的合理分布[15-16]等。

第三，關(guān)于人口調(diào)控的手段和路徑，大多數(shù)學(xué)者都不贊同直接的行政干預(yù)，而是認(rèn)為應(yīng)該主要采用經(jīng)濟和法律手段進行調(diào)控。其典型觀點有：在市場經(jīng)濟框架下，與其以行政手段控制大城市人口增長，不如思考如何善用經(jīng)濟手段、法治手段來調(diào)控城市人口結(jié)構(gòu)[17]；行政手段為主的人口調(diào)控作用是有限的[14]43；要以創(chuàng)新和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源布局，引導(dǎo)人口合理分布，同時重視通過優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)均等化來實現(xiàn)人口調(diào)控目標(biāo)[18]。

除了上述基本理論的討論，還有學(xué)者進行了有關(guān)人口調(diào)控效果的研究，但主要集中在人口規(guī)模調(diào)控的效果上，觀點也有很大分歧。如有學(xué)者曾指出，北京市人口調(diào)控存在屢戰(zhàn)屢敗、屢敗屢戰(zhàn)的狀況[19-20]；人口調(diào)控的結(jié)果就是城市人口依然在膨脹[7]77；無論是分區(qū)域還是分職業(yè)、分戶籍地來看，北京市流動人口的調(diào)控都收效甚微[21]。還有學(xué)者研究認(rèn)為，人口調(diào)控的效果不能只看人口規(guī)模是否控制在規(guī)劃目標(biāo)之內(nèi)，人口調(diào)控雖減弱了人口的快速增長，但效果是有限的[22]。有學(xué)者通過實證測算指出，2015年以來，北京市人口調(diào)控政策對常住人口規(guī)模的下降產(chǎn)生了積極的推動作用，并且政策實施期間影響效果呈現(xiàn)上升趨勢[23]。有研究認(rèn)為，人口調(diào)控政策在北京市中心區(qū)執(zhí)行最為嚴(yán)厲，人口規(guī)模顯著減少[24]。還有研究認(rèn)為，北京市“以業(yè)控人”既限制了人口增量，又減少了人口存量，同時有效推動了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級[25]。

本研究立足于近年來新形勢下的北京市人口調(diào)控政策，對該階段的人口調(diào)控特點、當(dāng)前的形勢、面臨的挑戰(zhàn)及未來的策略等進行了系統(tǒng)的分析，以彌補相關(guān)研究的不足，為今后人口調(diào)控的政策走向和相關(guān)對策提供決策參考。

二、北京市人口調(diào)控政策的演變過程與階段劃分

人口調(diào)控政策，是指國家或地方政府對一定范圍內(nèi)人口的規(guī)模、增長、分布、構(gòu)成產(chǎn)生直接或間接影響的一系列政策和法規(guī)的總和。從廣義的角度講，凡是對人口變動的直接原因如生育、健康、死亡、遷移行為等，作出的相關(guān)政策干預(yù)或調(diào)節(jié)，都可以看作人口調(diào)控。但是對于現(xiàn)代化的特大城市而言，人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布等的變化主要與城市范圍內(nèi)人口的流動、遷移等行為有關(guān)，而非人口的出生、死亡變化所致。因此，本研究采用的是狹義的人口調(diào)控政策范疇，也即主要針對特大城市人口在戶籍、就業(yè)、住房、教育等多方面所制定的一系列政策、法律法規(guī)的總和。

北京市人口調(diào)控始于20世紀(jì)80年代中后期。從1984年開始，隨著中央出臺一系列主要針對大城市流動人口的政策，北京市也相應(yīng)出臺了一系列的政策并加以實施。為了更加精準(zhǔn)地對北京市人口調(diào)控的政策演變過程進行描述，本研究采用了文獻計量模型，在對北京市人口調(diào)控相關(guān)政策文本數(shù)量和政策內(nèi)容進行分類及層次賦值的基礎(chǔ)上，定量計算了北京市不同時期人口調(diào)控的政策總強度和約束性政策強度值及內(nèi)部結(jié)構(gòu)。根據(jù)人口調(diào)控政策量化結(jié)果，結(jié)合人口調(diào)控政策實際演變背景，本研究將北京市人口調(diào)控政策出臺與演變的過程劃分為以下幾個階段（見圖1）：

圖1 北京市人口調(diào)控政策強度的時期變化與階段劃分

第一階段（1984—1994年）：人口調(diào)控政策開始陸續(xù)出臺和起步階段。隨著1984年國務(wù)院出臺《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，1985年公安部出臺《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，北京市也開始打開流動人口進京的大門。這一時期圍繞外地來京人員務(wù)工、暫住人口戶口、家庭服務(wù)人員管理、暫住人員租賃、外地務(wù)工人員經(jīng)商，以及暫住人口的計劃生育等，北京市出臺了一系列政策文件并開始實施，該階段人口調(diào)控政策強度開始穩(wěn)步上升。

第二階段（1995—2004年）：人口調(diào)控政策強度猛然上升到較高水平，然后維持在較高水平上。這一階段的人口調(diào)控主要與當(dāng)時中國民工潮帶來的大量進京人口有關(guān)。為了減緩?fù)鈦砹鲃尤丝谶^快增長，北京市在中央1995年出臺的綱領(lǐng)性文件《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》指引下，出臺了《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理條例》，并圍繞該條例在1995年及之后密集出臺了涵蓋戶籍、治安、房屋、務(wù)工、經(jīng)商、計劃生育、收容遣送等方面的一系列流動人口管理政策，導(dǎo)致這一階段在一開始的時候政策強度就大幅提升。

第三階段（2005—2010年）：從2005年開始，人口調(diào)控政策強度明顯下降，形成一個長達5年的調(diào)控政策強度的低洼區(qū)間。這主要是由于上一階段出臺的很多政策文件廢止，同時北京市出臺了《關(guān)于進一步加強流動人口管理與服務(wù)工作的若干意見》，對流動人口管理方法、管理思路轉(zhuǎn)變等提出了新要求，加強了對流動人口在計劃生育、養(yǎng)老、子女上學(xué)等方面的服務(wù)與保障。因此，這一階段政策強度，尤其是約束性政策強度比較弱。

第四階段（2011—2014年）：這一階段北京市圍繞國務(wù)院出臺的《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，開始落實本市住房限購政策。同時在開展地下空間整治、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、禁止和限制部分非首都功能產(chǎn)業(yè)、進行主體功能區(qū)規(guī)劃等方面，出臺了一系列相關(guān)文件，北京市人口調(diào)控政策總強度開始有了明顯回升。

第五階段（2015年至今）：自從2015年中共中央審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），京津冀協(xié)同發(fā)展成為國家重大戰(zhàn)略，有序疏解北京市非首都功能成為京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略核心。而通過城市功能疏解帶動人口疏解，也成為新時期以來北京市人口調(diào)控的新思路和主要手段，標(biāo)志著北京市人口調(diào)控進入了一個嶄新的階段。

三、2015年以來北京市人口調(diào)控的新特點

2015年以后，北京市人口調(diào)控政策的重點和內(nèi)容體系發(fā)生了很大的變化，人口調(diào)控進入了嶄新的階段，主要表現(xiàn)出以下幾方面特點：

（一）人口調(diào)控目標(biāo)進入國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，北京市人口調(diào)控思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變

2014年2月26日，中共中央總書記習(xí)近平視察北京，提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。2015年4月30日，中共中央政治局正式審議通過了《規(guī)劃綱要》，明確該規(guī)劃是國家的重要戰(zhàn)略，其核心和戰(zhàn)略重點是有序疏解北京市非首都功能，同時調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，北京市處于特殊重要的位置，起著十分關(guān)鍵和重大的作用。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，為北京市解決城市病、正常發(fā)揮首都功能提供了一個新的思路和解決辦法。一方面，通過京津冀協(xié)同發(fā)展，可以縮小河北省、天津市與北京市的發(fā)展差距，促進京津冀都市圈和城市群的建設(shè)；另一方面，通過京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，減弱北京市的單向虹吸作用，緩解北京市人口增長壓力，這從根本上改變了長期以來北京市就北京本身解決人口增長過快的人口調(diào)控傳統(tǒng)思路。

由于《規(guī)劃綱要》的核心是有序疏解北京市非首都功能，而疏解非首都核心功能需要以控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口布局、引導(dǎo)人口有序流動作為突破口，因此《規(guī)劃綱要》不僅明確地提出了北京市量化的人口調(diào)控目標(biāo)，而且要求通過嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合來調(diào)控北京市的人口規(guī)模。由此可見，人口調(diào)控戰(zhàn)略自此納入了國家的發(fā)展戰(zhàn)略中，上升到前所未有的高度。

（二）從調(diào)控方式來看，北京市人口調(diào)控政策基本擺脫了過去主要依靠行政管控的狀態(tài)，進入“以業(yè)控人”“城市綜合治理”等多種方式并存的新階段

長期以來，行政管控一直是北京市人口調(diào)控的最主要手段，但在2015年被以產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟方式對人口進行的間接調(diào)控所趕超。2018年，城市整治手段后來居上，不僅超過了行政管控手段，而且超過產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟手段成為當(dāng)前最重要的調(diào)控手段。相比前幾類，綜合規(guī)劃手段政策強度較弱，但近幾年上升比較快，與其他調(diào)控手段的強度差距不斷縮小。值得注意的是，為目標(biāo)人群提供服務(wù)與保障的政策在人口調(diào)控政策中的強度也并不低，近些年還在繼續(xù)上升。這反映了北京市人口調(diào)控始終堅持寓服務(wù)與保障于人口調(diào)控管理中的特色。同時，上述情況也說明，北京市目前已經(jīng)改變了過去長期主要依靠行政管控的單一政策局面，進入多重手段并舉的新階段。

（三）從具體調(diào)控手段看，產(chǎn)業(yè)疏解在新時期人口調(diào)控中扮演了非常重要的角色

產(chǎn)業(yè)疏解是2015年以來北京市非首都功能疏解的基本手段和重要抓手。《規(guī)劃綱要》針對一般性產(chǎn)業(yè)，特別是高消耗產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機構(gòu)等的社會公共服務(wù)功能，以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)總部需要疏解的產(chǎn)業(yè)，在城六區(qū)做減法，向非城六區(qū)的其他區(qū)域轉(zhuǎn)移。這些區(qū)域則在承接疏解轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的同時，將自身的部分產(chǎn)能淘汰或轉(zhuǎn)移。在具體做法上，主要采用“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)”5種方式，并通過“控增量、疏存量”來實現(xiàn)疏解非首都核心功能的目標(biāo)。

產(chǎn)業(yè)疏解必然帶動勞動力的疏解，并進一步引起總?cè)丝诘霓D(zhuǎn)移?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解，既是產(chǎn)業(yè)疏解的必然結(jié)果，也是人口調(diào)控的重要目的和途徑，已經(jīng)成為2015年以來北京市人口調(diào)控最重要的手段。

（四）人口調(diào)控目標(biāo)由規(guī)?？刂葡蚩臻g優(yōu)化和質(zhì)量提升轉(zhuǎn)化

從第八個五年計劃開始，北京市就一直將人口規(guī)模調(diào)控作為主要目標(biāo)，但是近年來出臺的政策文件顯示，人口空間優(yōu)化已經(jīng)上升到與規(guī)?？刂葡嗖⒘械奈恢茫瑫r北京市開始注重人口質(zhì)量結(jié)構(gòu)的提升，并出臺了一系列人才計劃。

四、北京市人口調(diào)控面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)

（一）如何對北京市人口形勢的變化進行準(zhǔn)確判斷

北京市的人口規(guī)模是否會進入持續(xù)下降的下行軌道？長期以來，北京市人口調(diào)控的主要目的，就是剎住過去幾十年來人口的過快增長，解決由此帶來的壓力和對首都功能正常發(fā)揮的不利影響問題。從歷年的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，北京市人口規(guī)模在2016年之后已經(jīng)出現(xiàn)了由增到減的轉(zhuǎn)折，外來人口則在2015年以后就開始出現(xiàn)負增長。雖然2020年第七次全國人口普查資料顯示，北京市人口規(guī)模達到2189.3萬人，不僅高于2019年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)2153.6萬，也高于2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)1861.2萬人，但增長速度卻低于上一個十年，說明人口增長至少是趨緩的。而且眾所周知，人口普查的數(shù)據(jù)與歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以直接對比。雖然2020年“七普”數(shù)據(jù)的結(jié)果比較高，但是很難無視2015年至2019年期間統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示的人口連續(xù)下降。本來僅僅依據(jù)前幾年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的下降就難以斷定未來的趨勢，而2020年普查數(shù)據(jù)則給未來北京市人口的走向帶來了更大的不確定性。

《規(guī)劃綱要》《北京市城市總體規(guī)劃》以及北京市“十三五”規(guī)劃等，都將北京市的人口目標(biāo)定位為：2020年人口控制在2300萬之內(nèi)，其后保持人口規(guī)模在這個目標(biāo)上限基本穩(wěn)定。2020年這個目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，但是能不能在今后實現(xiàn)基本穩(wěn)定，則難以確定。北京市“十四五”規(guī)劃綱要也提出，要嚴(yán)守人口總量規(guī)模上限，優(yōu)化人口分布與結(jié)構(gòu)，促進人口合理有序流動。北京市人口究竟是停止增長并轉(zhuǎn)而持續(xù)減少，還是出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性增長，都將直接影響未來的人口調(diào)控戰(zhàn)略，對人口調(diào)控提出挑戰(zhàn)。

（二）如何在進行人口調(diào)控的同時保持城市發(fā)展的活力和可持續(xù)發(fā)展

保持城市的發(fā)展活力和可持續(xù)發(fā)展，是城市發(fā)展的重要目標(biāo)，其中可持續(xù)發(fā)展是最終目標(biāo)。長期以來，來自全國各地的大量年輕勞動力，不僅減緩了北京市的人口老化，而且給其帶來了巨大的活力，對于北京市的經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)等多方面產(chǎn)生了巨大的影響。北京市一方面享受著人口增加帶來的巨大紅利，另一方面又受到人口過多過密帶來的城市病的困擾。隨著人口增長的減緩，甚至出現(xiàn)負增長，這種活力還能否保持？或者說，在新的人口增長形勢下怎樣保持城市的活力，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展？是繼續(xù)靠人海戰(zhàn)術(shù)，豐富的勞動力數(shù)量和低工資優(yōu)勢來維持城市的發(fā)展活力，還是走一條內(nèi)涵發(fā)展的城市高質(zhì)量發(fā)展道路？在這種情況下，需要什么樣的人口和勞動力來支持？這些都是擺在北京市面前的重要挑戰(zhàn)。

（三）如何協(xié)調(diào)調(diào)控政策目標(biāo)與人們的行為

人口調(diào)控是一個系統(tǒng)工程，并非僅針對全市人口規(guī)模進行疏解。實際上人口調(diào)控的真正含義是按照一定的規(guī)劃對人口的規(guī)模、空間和素質(zhì)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。但是在這個過程中，政府的目標(biāo)、行動與人們的選擇和行動往往很難一致，這也是今后可能面臨的挑戰(zhàn)。

以產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解為例，北京市的4類疏解產(chǎn)業(yè)，尤其是一般制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、物流集散地，主要是從北京市疏解到河北省。產(chǎn)業(yè)可以疏解，但是產(chǎn)業(yè)中的勞動力疏解則涉及他們個人和家庭的收入、子女教育、醫(yī)療及住房等一系列問題，這些問題也需要得到妥善解決。疏解承接地具備一定條件，才能使政府的疏解措施落到實處。如果河北省的一些承接地在上述方面存在困難，缺乏吸引力，那么在行政指導(dǎo)下的政府疏解行為雖然在短時間內(nèi)可能會有一定作用，但長期看來，就可能形成人口疏而不走、重新在京內(nèi)集聚的局面。因此，未來如何通過目的地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括改善生產(chǎn)、生活等各方面的條件，增強對人口的吸引力，決定著政策目標(biāo)與人口行為能否協(xié)調(diào)一致。

（四）如何處理維持人口規(guī)模與集聚高素質(zhì)人才的關(guān)系

作為大國首都和超大城市，北京市在人才培養(yǎng)和人才集聚方面都走在國內(nèi)各大城市前列，但人才依然不足。在首都核心功能定位中，將科技創(chuàng)新中心作為4個核心功能之一，這就決定了北京市不僅僅是全國的政治中心、文化中心以及國際交流中心?？萍紕?chuàng)新的基本要素之一就是人才，而北京市目前在科技創(chuàng)新能力方面并不是很強，需要進一步提升，達到國際一流水平。未來，北京市在人才培養(yǎng)、吸納及集聚方面，還需要下大功夫。人才的集聚與人口調(diào)控之間決不能形成矛盾，顧此失彼。如何在疏解人口的同時使人才集聚，成為未來北京市人口調(diào)控必須重視的重大挑戰(zhàn)。

五、北京市人口調(diào)控的未來策略與實踐路徑

北京市的人口調(diào)控已經(jīng)持續(xù)了30多年。在這30多年里，人口調(diào)控政策幾經(jīng)調(diào)整，調(diào)控思路也從早期的直接行政管控為主，逐步向間接的經(jīng)濟、法律手段轉(zhuǎn)化，調(diào)控手段也不斷改變，趨向多元化，但大的方向始終沒有太大的變化，即都以人口規(guī)模的控制為主要目標(biāo)，兼顧空間和結(jié)構(gòu)調(diào)整。下文主要針對未來北京市的人口調(diào)控進行分析。

（一）未來是否需要繼續(xù)進行人口調(diào)控

本研究認(rèn)為，作為特大城市人口治理的特殊政策，北京市未來的人口調(diào)控是必要的，但是需要進一步調(diào)整思路、重點、方法等。人口調(diào)控不能因為近年來的人口規(guī)模出現(xiàn)下降而停止，主要原因如下：

1.人口規(guī)模變化尚未穩(wěn)定，未來走向存在不確定性

如前所述，很難根據(jù)幾年內(nèi)的短期人口數(shù)據(jù)準(zhǔn)確判斷北京市這樣一個特大城市人口規(guī)模的未來走勢，因為城市人口規(guī)模的變化趨勢涉及城市本身發(fā)展階段和規(guī)律、地區(qū)發(fā)展差異、農(nóng)村勞動力供給潛力等。一方面，北京市人口繼續(xù)增長的因素依然存在，例如經(jīng)濟發(fā)展仍比較快，與其他區(qū)域的發(fā)展差距導(dǎo)致的工資收入差距的吸引力仍舊存在，以及北京市高新技術(shù)發(fā)展仍然會產(chǎn)生很大的勞動力需求等。而且，國外發(fā)達國家的特大城市如日本東京、美國紐約和韓國首爾都經(jīng)歷了人口減少后再次增加的發(fā)展歷程。另一方面，近年來，受到國內(nèi)外貿(mào)易環(huán)境以及新冠肺炎疫情的沖擊，北京市的經(jīng)濟增長速度減緩，加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和中國勞動人口規(guī)模的總體下降，以及北京市城市化發(fā)展的階段和程度已經(jīng)達到很高水平等，這些因素都意味著北京市未來可能會進入人口負增長軌道。因此，未來北京市人口規(guī)模到底是下降，還是回升，存在很大不確定性。

實際上，即便人口規(guī)模今后出現(xiàn)持續(xù)下降，也并不意味著就要停止人口調(diào)控。因為人口調(diào)控并非只是控制人口規(guī)模的擴大，人口過少也同樣需要政府來調(diào)控。人口調(diào)控對人口規(guī)模的變化而言，應(yīng)該是雙向的。維持人口規(guī)模的適度和穩(wěn)定才是人口調(diào)控的真正要義。

2.人口調(diào)控并不僅僅針對人口規(guī)模，還應(yīng)該包括人口結(jié)構(gòu)與素質(zhì)等多種維度的調(diào)整

人口調(diào)控作為特大城市特有的人口治理手段，并不僅僅針對人口的總規(guī)模，實際上還涉及不同人群的數(shù)量及人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整。之所以在過去的人口調(diào)控實踐中，強調(diào)控制特大城市人口規(guī)模，是因為人口長期過快增長的現(xiàn)實。隨著人口規(guī)模增長的減緩，甚至下降，特大城市的城市病有所緩解，但依然存在一些新的人口問題。新的矛盾在影響城市人口的均衡發(fā)展，城市人口不會自動趨向均衡，需要相應(yīng)的政策進行干預(yù)和引導(dǎo)。因此，特大城市的人口調(diào)控不僅體現(xiàn)在“控”上，也體現(xiàn)在“調(diào)”上。當(dāng)前城市人口規(guī)模上漲速度降下來了，需要弱化政策“控”的職能，更加關(guān)注“調(diào)”的作用，不斷推動城市人口走向越來越均衡的發(fā)展路徑。

3.市場并非萬能的，也會出現(xiàn)失靈，需要政府進行調(diào)控

市場機制主要通過價格機制和競爭機制，對城市人口的遷移流動進行自動調(diào)節(jié)。在城市發(fā)展的早期，規(guī)模收益大而規(guī)模成本小，因此會使人口持續(xù)增加。隨著城市規(guī)模的擴大，規(guī)模成本會逐漸趕上規(guī)模收益并超過后者。當(dāng)成本超過了收益之后，凈收益成為負值，城市規(guī)模停止擴大，這就是市場自發(fā)的調(diào)節(jié)。然而，在現(xiàn)實中，這種市場對城市人口的調(diào)節(jié)作用往往難以全面有效發(fā)揮而出現(xiàn)失靈，因此僅僅依靠市場本身對城市人口進行調(diào)節(jié)是不現(xiàn)實的。如城市人口規(guī)?？焖僭鲩L所產(chǎn)生的城市環(huán)境污染、交通擁堵等負外部性，一般不會對個人短期的收入造成直接和明顯的損失，同時信息不充分也使得市場機制在調(diào)節(jié)特大城市人口規(guī)模方面存在明顯不足。大多數(shù)流動人口在向特大城市集聚過程中，帶有一定的盲目性，就業(yè)條件、工資收入等因素才是其關(guān)注重點。此外，城市中不同收入群體對城市擁擠的感受存在差異，收入較低、市場競爭力較弱的群體對城市污染、交通擁堵等城市問題的忍耐性更強，而特大城市人口增長的主要部分是普通的勞動者。以上種種因素導(dǎo)致市場對人口調(diào)節(jié)的失靈，說明僅僅依靠市場對城市人口進行調(diào)節(jié)，達到適度的人口是不可能的，這就對政府“出手”進行宏觀人口調(diào)控產(chǎn)生了現(xiàn)實的需求。

4.國外發(fā)達國家也存在人口調(diào)控

在國外特大城市人口發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些城市病，例如倫敦?zé)熿F事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、拉丁美洲大城市的貧民窟問題等。因此，從二十世紀(jì)六七十年代以來，世界各大主要城市也都實施了相應(yīng)的人口調(diào)控措施。只不過這些措施基本都是間接的調(diào)控，例如通過都市圈規(guī)劃引導(dǎo)投資、建設(shè)衛(wèi)星城、完善軌道交通和高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施、改善郊區(qū)的居住條件等，甚至韓國還出現(xiàn)采用遷都等方式施加政府對人口規(guī)模和空間分布的影響，這些舉措都取得了不錯的成效。

（二）未來人口調(diào)控的思路與對策

未來，應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)北京市可持續(xù)發(fā)展為最終目的，緊緊依托京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)穩(wěn)定的適度人口規(guī)模、合理的人口空間結(jié)構(gòu)以及優(yōu)質(zhì)的人口質(zhì)量層次的多維調(diào)控目標(biāo)。首先，應(yīng)當(dāng)將提升人口素質(zhì)作為第一目標(biāo)，主要通過加強本地教育以及引進國內(nèi)外人才來對人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)加以調(diào)整和提升。其次，將優(yōu)化人口空間結(jié)構(gòu)作為僅次于人口素質(zhì)提升的調(diào)控目標(biāo)。最后，需要強調(diào)的是，并不是要放棄對人口規(guī)模的調(diào)控。對于人口規(guī)模調(diào)控絕對不能簡單理解為控制人口增長，而是將穩(wěn)定人口規(guī)模作為調(diào)控目標(biāo)，既要防止人口規(guī)模反彈，出現(xiàn)過快的增長，同時也要防止人口規(guī)模的快速下降，因為二者均不利于城市可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。將人口穩(wěn)定在適度的規(guī)模上依然是未來人口調(diào)控的重要任務(wù)。

1.堅持目標(biāo)導(dǎo)向，以城市高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，提出促進北京市人口發(fā)展符合城市總體發(fā)展的總目標(biāo)和分目標(biāo)

在未來人口調(diào)控目標(biāo)中，不僅要制定符合北京市高質(zhì)量發(fā)展以及城市可持續(xù)發(fā)展要求的總?cè)丝谀繕?biāo)，而且還要注意目標(biāo)的細化，不僅要有各區(qū)的人口規(guī)模和增長目標(biāo)，而且要有不同結(jié)構(gòu)，尤其是不同素質(zhì)結(jié)構(gòu)的人才目標(biāo)，使各種目標(biāo)形成立體網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，力爭在有限的時間內(nèi)逐個實現(xiàn)。

2.加強人口調(diào)控頂層設(shè)計，規(guī)劃先行

在未來的北京市人口調(diào)控過程中，應(yīng)進一步堅持頂層設(shè)計，不僅要將北京市人口調(diào)控的政策納入國家和京津冀城市群發(fā)展的重大戰(zhàn)略之中，而且要加強科學(xué)規(guī)劃，對于不同區(qū)域不同行業(yè)進行細致規(guī)劃，對人口進行分類規(guī)劃，并落實到區(qū)域，在這個基礎(chǔ)上推進規(guī)劃的實施。

3. 在調(diào)控方式上，要進一步擺脫對直接行政管控的依賴，加大間接性的經(jīng)濟和市場引導(dǎo)，創(chuàng)新調(diào)控手段和方式

要加強間接性的經(jīng)濟和城市綜合治理等手段，進一步減少對人口和勞動力的直接限制和約束，通過改善勞動就業(yè)條件和生活條件，提升教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，優(yōu)化公共服務(wù)資源的空間分布，來引導(dǎo)人口的空間分布，實現(xiàn)人口調(diào)控的目的。

4.要不斷加強人才隊伍建設(shè)，提高人口和勞動力的素質(zhì)層次

從人口調(diào)控角度看，人才隊伍建設(shè)主要體現(xiàn)在人才引進和留用方面。作為中國的首都和國際化大都市，北京市的人才引進應(yīng)該主要瞄準(zhǔn)國際人才，打造吸引國際人才的信息平臺，并通過相應(yīng)的制度建設(shè)，強化支撐人才發(fā)展的相關(guān)政策。同時，要通過多種手段，適度放開符合城市核心功能發(fā)展的新型人才的留用政策，并通過制度設(shè)計發(fā)揮人才的積極性和創(chuàng)造性。

5.通過更加高效的戶籍管理和人口服務(wù)制度全方位地了解人口發(fā)展情況

未來北京市人口數(shù)量的變動還存在不確定性，上漲和下降的可能同時存在。因此，需要更加高效的戶籍管理制度和人口服務(wù)制度，及時了解人口變動情況。這有利于準(zhǔn)確研判城市人口發(fā)展背后的規(guī)律，以及其對社會經(jīng)濟和資源環(huán)境的影響。

6.既要走自己國家特大城市的創(chuàng)新發(fā)展之路，也要借鑒發(fā)達國家特大城市人口調(diào)控的先進經(jīng)驗，雙管齊下

一方面，要結(jié)合中國的國情，以及我國特大城市人口發(fā)展的階段性和特殊性，走適合自己的發(fā)展道路。例如，要堅持政府的調(diào)控之路，做一個有為政府，這個根本不能丟棄。在此前提下，使政府的合理適度干預(yù)盡量通過市場機制發(fā)揮作用，產(chǎn)生更好的效果，最終實現(xiàn)人口規(guī)模的穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和素質(zhì)的提升。另一方面，要學(xué)習(xí)和借鑒國外發(fā)達國家城市化發(fā)展中比較成熟的特大城市在人口調(diào)控方面所采取的不同方式，吸收適合我國的方式和舉措來進行人口調(diào)控。此外，在出臺限制、鼓勵等間接政策的同時，還要注意加強服務(wù)與保障政策，始終堅持寓服務(wù)與保障于人口調(diào)控管理中的特色。

總之，進入新時代以后，北京市人口調(diào)控政策與以往相比呈現(xiàn)出了諸多新特點，不管是人口調(diào)控的總體思路，還是人口調(diào)控的政策體系都發(fā)生了很大的變化，人口調(diào)控進入了嶄新的階段。新的人口調(diào)控政策對北京市人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生了立竿見影的效果，也使得北京市人口調(diào)控政策走出了“屢戰(zhàn)屢敗、屢敗屢戰(zhàn)”的怪圈，為北京的長期可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。但需要指出的是，在新的人口發(fā)展形勢下，作為一個人口超過兩千萬的超大城市，北京市人口調(diào)控政策也面臨新問題和新挑戰(zhàn)。我們一方面主張人口調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持，另一方面認(rèn)為人口調(diào)控政策和思路不應(yīng)因循守舊，而應(yīng)當(dāng)推陳出新。同時，應(yīng)當(dāng)立足中國的基本國情和北京市的基本市情，充分借鑒和吸取其他國家大城市及首都治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，早日將北京市建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。