文 交通運輸部規(guī)劃研究院 劉影 耿彥斌

港珠澳大橋全長55公里，是連接香港、珠海、澳門的超大型跨海通道。港珠澳大橋管理局 供圖

近年來，我國城市群發(fā)展戰(zhàn)略成效顯著，集聚效應(yīng)持續(xù)增強。今年政府工作報告提出，穩(wěn)步推進城市群、都市圈建設(shè)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

為探索、揭示城市群交通的發(fā)展規(guī)律，提出實現(xiàn)中國城鎮(zhèn)化、城市群健康發(fā)展的交通戰(zhàn)略與政策建議，本文對標發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗，從現(xiàn)代化的綜合交通體系、城市群交通一體化發(fā)展模式、發(fā)展重點和體制機制4個方面，分析了城市群交通一體化發(fā)展規(guī)律，提出了多規(guī)合一、區(qū)域差異化發(fā)展、綠色交通為導向、創(chuàng)新智慧引領(lǐng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、交通土地利用等城市群交通一體化發(fā)展的對策建議。

城市群交通一體化的理論邏輯

概念邊界

城市群一體化的核心是實現(xiàn)要素資源的自由流動，包含人流、物流、資金流、信息流等方面。交通是推動城市群一體化發(fā)展的基礎(chǔ)、脈絡(luò)、載體和牽引，既有支撐與保障的作用，又有先行與引領(lǐng)的功能。從概念邊界看，可以從狹義和廣義兩個層面認識城市群交通一體化。

從狹義層面看，城市群交通一體化著眼于交通體系內(nèi)部，目的在于促進交通內(nèi)部要素之間的一體化。從廣義層面看，城市群交通一體化不僅關(guān)注交通體系內(nèi)部要素的一體化，還要關(guān)注交通體系內(nèi)外要素之間的一體化，包括交通目標與城市群區(qū)域目標的一致性，交通與城市群區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、空間、用地、城鎮(zhèn)、環(huán)境、人口等要素的協(xié)調(diào)性，體現(xiàn)經(jīng)濟社會與交通運輸?shù)母叨热诤?，實質(zhì)上是城市群一體化多元目標統(tǒng)籌決策下所產(chǎn)出（生成）的交通運輸解決方案。

在新時代的背景下，多業(yè)態(tài)融合已經(jīng)成為大勢所趨，交通運輸與經(jīng)濟社會的關(guān)系密不可分，因此從廣義層面研究和理解城市群交通一體化更具有現(xiàn)實意義。

實現(xiàn)途徑

交通體系內(nèi)部要素間的一體化，其實現(xiàn)途徑主要包括各種運輸方式之間的規(guī)劃同圖、建設(shè)同步、標準對接、運輸銜接、管理協(xié)同和市場一體等。

交通與外部要素的一體化，針對某個外部產(chǎn)業(yè)而言，體現(xiàn)在交通運輸與該產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)途徑主要是促進交通與該產(chǎn)業(yè)要素間的不斷融合，衡量標準是使交通在該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的正負外部成本之和降到最小。

表現(xiàn)特征

城市群交通一體化的特征表現(xiàn)在區(qū)域交通設(shè)施的互聯(lián)互通、運輸資源的實時聯(lián)動、跨方式的信息互聯(lián)及數(shù)據(jù)共享、法規(guī)標準的統(tǒng)一互認、管理體制和機制的協(xié)同完備、運輸市場的統(tǒng)一開放等方面。同時，還表現(xiàn)在交通運輸能夠有效滿足人民出行和貨物運輸需要，有力保障經(jīng)濟運行和國土安全，土地占用和環(huán)境污染在可控范圍內(nèi)，交通布局與國土和城鎮(zhèn)空間格局相得益彰等。

對城市群交通一體化發(fā)展的規(guī)律性認識

結(jié)合發(fā)達國家和我國城市群交通發(fā)展歷程，城市群交通一體化發(fā)展呈現(xiàn)出以下規(guī)律性特點。

城市群發(fā)展需要現(xiàn)代化交通體系支撐

從國內(nèi)外主要城市群的發(fā)展歷程看，無論城市群的空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)何種形態(tài)，城市群的發(fā)展都離不開完善的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，都是依靠交通先行，引導城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)在城市群空間內(nèi)優(yōu)化布局，促進城市群的形成，實現(xiàn)城市群交通系統(tǒng)和土地利用在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的層次上得到密切協(xié)調(diào)。

發(fā)達國家普遍重視城市群交通一體化發(fā)展，發(fā)揮對城市群經(jīng)濟的拉動作用。發(fā)達國家城市群的發(fā)展是和其工業(yè)化、城市化進程密切關(guān)聯(lián)的，進入工業(yè)化中后期，城市群逐步成為引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，而城市群交通系統(tǒng)則是城市群發(fā)展的基礎(chǔ)和引領(lǐng)，發(fā)達國家普遍通過推進交通一體化來降低地區(qū)間流通成本，有力支撐區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。部分發(fā)達國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形態(tài)是巨型都市群，美國提出圍繞巨型都市群建設(shè)高速鐵路、城際鐵路的戰(zhàn)略，日本提出高速磁浮一小時交通圈的發(fā)展戰(zhàn)略，歐盟提出歐洲交通一體化（鐵路一體化、航空運輸一體化、自由海上運輸）的發(fā)展戰(zhàn)略，均體現(xiàn)了交通一體化支持城市群發(fā)展的思想。

我國的京津冀地區(qū)在城市群一體化發(fā)展方面也早就有較為成功的嘗試。比如，上世紀90年代初建成通車的京津塘高速公路有效帶動了北京至天津塘沽沿線經(jīng)濟發(fā)展，形成了由北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、河北廊坊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)等10多個開發(fā)區(qū)組成的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，被形容為北方的“黃金通道”，對促進京津冀地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、社會交流和人員往來起到了重要作用，推動了城市群的一體化發(fā)展。長三角地區(qū)同樣有廊道經(jīng)濟的典范，最有代表性的就是沿G60滬昆高速公路構(gòu)建的產(chǎn)城融合科創(chuàng)走廊，已串聯(lián)上海、嘉興、杭州、金華、湖州、蘇州、宣城、蕪湖、合肥等九個城市，在深化產(chǎn)業(yè)集群布局、加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、推進協(xié)同創(chuàng)新、推動品牌園區(qū)深度合作和產(chǎn)融結(jié)合、推廣科創(chuàng)走廊“零距離”綜合審批制度改革成果等方面發(fā)力，建成長三角地區(qū)具有獨特品牌優(yōu)勢的協(xié)同融合發(fā)展平臺。

城市群交通一體化模式因群而異

交通發(fā)展模式的選擇不僅與城市群的基本區(qū)域情況、經(jīng)濟規(guī)模、社會結(jié)構(gòu)、人口密度、空間地理、資源環(huán)境、風俗文化等多方面因素密切相關(guān)，還與市場機制的作用和效果密切相關(guān)。從某種程度來講，城市群交通一體化模式的選擇，不僅是一個交通問題，也是一個復(fù)雜的經(jīng)濟、社會問題。

發(fā)達國家城市群的交通一體化模式，普遍考慮了空間開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、資源環(huán)境可持續(xù)，以及各種運輸方式比較優(yōu)勢等多方面因素。盡管如此，受區(qū)域情況差異及市場作用的不可預(yù)知因素影響，主要城市群的交通一體化發(fā)展模式仍存在較大差異，因此，很難找到一個“放之四海而皆準”的發(fā)展模式直接用于我國城市群發(fā)展。例如，日本東京、美國紐約、法國巴黎三大城市群（都市圈）分別形成了三種不同類型的交通發(fā)展模式，其中，紐約都市圈是以私人小汽車為主、軌道交通為輔的交通發(fā)展模式，東京都市圈是以軌道交通為主導的交通發(fā)展模式，而巴黎都市圈則是軌道公共交通與私人交通并重的交通發(fā)展模式。

就我國而言，不同城市群由于發(fā)展路徑、發(fā)展定位不同，其交通發(fā)展模式也有所差異。以運輸結(jié)構(gòu)為例，京津冀、長三角和粵港澳（以廣東計）三大城市群目前結(jié)構(gòu)基本趨于穩(wěn)定，但占比差異較大。旅客周轉(zhuǎn)量構(gòu)成中，三大城市群均以民航居主導地位，占比均超過40%，京津冀和長三角分別達到57%和55%。但公路的占比差異很大，長三角和粵港澳達到了21%和23%，而京津冀占比僅為9%，這與長三角、粵港澳城市群更為發(fā)達的公路網(wǎng)提供的出行條件、更高的機動車保有量帶來的出行基數(shù)、更為發(fā)達的縣域經(jīng)濟相對應(yīng)的客運需求、更傾向于選擇便利性更強的公路運輸方式等因素有關(guān)。貨物周轉(zhuǎn)量構(gòu)成中，京津冀以公路為主導地位，占比達到51%，而長三角、粵港澳依托其發(fā)達的水運網(wǎng)絡(luò)，水路運輸在貨運占比中居絕對主導地位，分別達到83%和89%。鐵路貨物周轉(zhuǎn)量方面，京津冀占比為36%，比全國平均水平高出21個百分點，這與煤炭和礦石等大宗物資運輸在該區(qū)域的占比較高有關(guān)，也與近年來國家實施運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的顯著成效有關(guān)；長三角、粵港澳占比分別為2.1%和1.1%，這與發(fā)達的陸路公路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和物流條件、輕質(zhì)小件貨運需求更為旺盛更適合公路運輸?shù)纫蛩赜嘘P(guān)。

重視整合區(qū)域樞紐一體化銜接

發(fā)達國家的城市群十分注重通過整合區(qū)域內(nèi)的樞紐功能，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)樞紐資源優(yōu)化配置，促進區(qū)域樞紐整體競爭力的提升，強化樞紐的門戶作用。發(fā)達國家和地區(qū)十分注重交通樞紐的一體化銜接，特別是加強港口、機場與鐵路系統(tǒng)的銜接，大力發(fā)展鐵水、空鐵等多式聯(lián)運。此外，發(fā)達國家還十分注重通過站場設(shè)施的一體化規(guī)劃建設(shè)實現(xiàn)各種運輸方式之間、城市內(nèi)外交通之間、各層次交通之間的緊密銜接。例如，東京有許多交通樞紐站都實現(xiàn)了新干線、市郊列車和地鐵的同站臺換乘，極大方便了旅客出行。

我國城市群通過港口和機場的資源整合，加快推進港口和機場的一體化發(fā)展，提高資源利用效率，避免區(qū)域無序競爭、提升區(qū)域整體競爭力。

一體化體制機制是重要的內(nèi)生動力

從全球范圍看，強有力的協(xié)調(diào)機制是實現(xiàn)區(qū)域交通一體化的基礎(chǔ)保障。日本、歐美等地的區(qū)域交通一體化協(xié)調(diào)機制不盡相同，日本主要靠中央政府層面協(xié)調(diào)，歐美更多是以議會制的組織形式建立跨行政區(qū)的交通機構(gòu)，如紐約大都會交通委員會、舊金山灣區(qū)交通委員會、大溫哥華區(qū)域交通局等，這些機構(gòu)的主要作用是協(xié)調(diào)跨市、區(qū)的區(qū)域性事務(wù)，各行政區(qū)由法律保障享有公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。我國也在探索推進建立區(qū)域交通協(xié)調(diào)機制，如華東六省一市省際交通協(xié)作會議、長三角地區(qū)交通合作與發(fā)展聯(lián)席會議等。

京津塘高速公路招商局公路網(wǎng)絡(luò)科技控股股份有限公司京津塘高速分公司 供圖

從我國城市群看，一體化的體制機制仍是制約交通一體化發(fā)展的最核心問題。跨地區(qū)、跨部門規(guī)劃建設(shè)運營等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，土地、空域等供需矛盾突出，資源集約節(jié)約利用效率不高，統(tǒng)一開放的運輸市場尚未形成等問題，信息不共享、政策不完善、標準不統(tǒng)一等制約因素依然存在。以京津冀城市群為例，交通運輸發(fā)展存在行政壁壘，運輸政策、標準缺乏有效對接，協(xié)調(diào)機制有待完善，統(tǒng)一運輸市場尚未形成，三地雖然開行了一定數(shù)量跨省市的城際公交，但在成本、補貼分擔機制等方面尚未形成具有指導性的標準，制約了其進一步發(fā)展；多式聯(lián)運等先進運輸組織方式發(fā)展相對滯后，無法實現(xiàn)旅客出行的聯(lián)程聯(lián)運和貨物運輸?shù)摹耙黄钡降住保萍s了運輸服務(wù)一體化和便利化水平的提升。

城市群交通一體化發(fā)展的對策建議

落實“多規(guī)合一” 提升規(guī)劃可操作性

為更好地推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，支撐帶動城市群的發(fā)展，要著力在綜合交通運輸規(guī)劃編制上有所突破，統(tǒng)籌做好綜合交通謀篇布局，與國土空間規(guī)劃、城市群發(fā)展規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃等有效銜接，統(tǒng)籌城市群內(nèi)鐵路、公路、水運、民航等多種運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)新規(guī)劃理念，促進多規(guī)合一。加強交通規(guī)劃與空間規(guī)劃的融合，探索優(yōu)化既有前期工作開展流程，盡早啟動重大項目線位方案研究，與國土規(guī)劃、城市總規(guī)等同步對接。加強制度建設(shè)，完善規(guī)劃編制機制，保障城市群交通一體化發(fā)展規(guī)劃的順利實施。

考慮地區(qū)差異 推進城市群交通發(fā)展

考慮地區(qū)發(fā)展的差異性，對于東部沿海發(fā)達地區(qū)城市群，在逐步完善各類交通走廊和門戶樞紐建設(shè)之后，應(yīng)著力全面提升交通運輸服務(wù)能力，強化交通運輸集約高效發(fā)展，突出做好土地、空域、岸線等資源的綜合利用。中部地區(qū)地處我國內(nèi)陸，承東啟西，接南連北，是我國生產(chǎn)要素流動的橋梁和紐帶，該區(qū)域城市群應(yīng)加快完善交通運輸網(wǎng)絡(luò)布局，加強東中部城市群之間骨干網(wǎng)絡(luò)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，提升核心城市輻射帶動能力，同時應(yīng)強調(diào)綜合交通運輸系統(tǒng)與城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、空間、環(huán)境相適應(yīng)，滿足承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和中部地區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。西部地區(qū)城市群應(yīng)因地制宜，注重發(fā)展與保護相結(jié)合，發(fā)揮交通運輸骨架作用，把各層次的城鎮(zhèn)、組團聯(lián)系成有機整體，推動不同層次城市協(xié)調(diào)發(fā)展，同時要加強城市群交通與相對落后地區(qū)交通間的便捷銜接，更好拉動落后地區(qū)發(fā)展。

以綠色交通為導向 構(gòu)建綜合交通體系

圍繞國家“碳達峰”“碳中和”的戰(zhàn)略部署，積極推動交通運輸?shù)吞季G色轉(zhuǎn)型，構(gòu)建綠色交通主導的城市群綜合交通體系?？瓦\方面，積極發(fā)展以公共交通為主導的城市交通，建設(shè)以軌道交通、BRT等大中運量公共交通為骨架、常規(guī)公交為主體的公共交通網(wǎng)絡(luò)。加快推進城市群范圍內(nèi)城際鐵路建設(shè)，推進核心城市的中心城區(qū)連接周邊城鎮(zhèn)的市域（郊）鐵路建設(shè)，選擇合理軌道制式與周邊毗鄰地區(qū)銜接，充分利用既有干線鐵路、城際鐵路開行市域（郊）列車，有序推進核心城市中心城區(qū)城市軌道交通建設(shè)。貨運方面，加快推進貨物運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進港口大宗貨物集疏港“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，加快鐵路專用線建設(shè)，全面推進煤炭、鋼鐵、建材等大型物流園區(qū)、交易集散基地新建或改擴建鐵路專用線建設(shè)，進一步降低物流成本、節(jié)約資源。樞紐方面，城市群內(nèi)機場、港口應(yīng)考慮其總體需求特性，控制總體規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一布局、合理配置資源，促進區(qū)域內(nèi)機場和港口的分工協(xié)作、差異發(fā)展、一體化運行，達到資源利用效率最大化和運輸成本最具競爭力。

發(fā)揮數(shù)字交通乘數(shù)效應(yīng) 提升運行效率

完善信息共享交換體系和城市群內(nèi)綜合交通運輸信息資源共享機制，推動區(qū)域內(nèi)同步建設(shè)交通信息資源和服務(wù)資源目錄庫、目錄服務(wù)系統(tǒng)、一體化的綜合信息平臺，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)交通信息資源的整合集聚，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)領(lǐng)域的交通信息資源共享共用。提升大數(shù)據(jù)服務(wù)決策能力，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，建立大數(shù)據(jù)支撐的科學決策與規(guī)劃體系，提升交通運輸統(tǒng)計監(jiān)測和決策分析水平，提升城市群地區(qū)交通運輸態(tài)勢感知、風險預(yù)警和協(xié)同防范的能力。推進綜合交通運輸信息服務(wù)“一體化”，重點完善公路客運售票系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，重點推進城市群內(nèi)各城市之間的系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，逐步實現(xiàn)區(qū)域旅客運輸售檢購票實名制聯(lián)網(wǎng)全覆蓋，推動交通“一卡通”跨區(qū)域、跨運輸方式互通，整合區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有收費支付系統(tǒng)，積極推廣各類電子支付和非現(xiàn)金支付手段。建立動態(tài)全過程跟蹤的智能物流系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域物流信息深層次共享，實現(xiàn)多層次、專業(yè)化、一體化的智能管理物流服務(wù)系統(tǒng)。

建章立制搭建平臺 健全交通一體化機制

組建城市群交通運輸發(fā)展一體化領(lǐng)導小組和工作組，建立城市群協(xié)同發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督機制，制定城市群一體化的綜合交通規(guī)劃，統(tǒng)籌城市群綜合交通運輸相關(guān)的法規(guī)、政策、規(guī)劃及其實施。城市群交通運輸發(fā)展一體化工作組應(yīng)每年定期召開工作會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)交通運輸高質(zhì)量綜合一體化發(fā)展中的重大問題和合作事項；破解制約協(xié)同發(fā)展的深層次矛盾和問題，著力打破條塊分割、消除隱性壁壘，妥善解決交通運輸發(fā)展中的重大問題。實現(xiàn)區(qū)域交通一體化，關(guān)鍵是打破區(qū)域行政分割、市場壁壘和行業(yè)藩籬，通過完善運輸市場誠信體系，建立健全區(qū)域執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動機制，營造公平開放透明的市場環(huán)境；以標準化為手段，推進運輸服務(wù)標準制修訂和監(jiān)督實施，提升運輸服務(wù)質(zhì)量和水平。

嚴格用地控制 推動交通與土地利用一體化發(fā)展

在城市群協(xié)同發(fā)展交通一體化機制體制保障下，系統(tǒng)研究制定城市群交通系統(tǒng)與土地使用一體化發(fā)展的相關(guān)法規(guī)、標準、政策、措施及實施細則，明確一體化要求為強制性要求，貫徹落實一體化規(guī)劃和設(shè)計原則。在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)過程中嚴格用地控制，突出立體思維，提高交通用地復(fù)合程度，盤活閑置交通用地資源，集約節(jié)約利用土地、岸線、空域等稀缺資源。強化以軌道交通站點為核心的TOD發(fā)展模式，軌道交通站點兩公里半徑內(nèi)功能布局由內(nèi)向外依次是商業(yè)、辦公、居住，實現(xiàn)交通與土地的綜合一體化開發(fā)，建立土地增值利益還原和反哺公共交通的利益分配模式，鼓勵合理的多元化經(jīng)營模式；制定TOD規(guī)劃設(shè)計導則，編制出臺綜合交通樞紐銜接換乘標準規(guī)范和指南，實現(xiàn)多種交通方式的無縫銜接。高度重視交通系統(tǒng)與土地開發(fā)的建設(shè)時序，建立國土和交通規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整管理政策。

滬寧高速公路麒麟樞紐 江蘇交通控股有限公司 供圖