張文信，林楚璇，曾晨，程偉亞，郭龍

（1. 山東省國土空間規(guī)劃院，山東 濟南 250014；2. 華中農(nóng)業(yè)大學 公共管理—土地管理學院，湖北 武漢 430070；3. 華中農(nóng)業(yè)大學 資源與環(huán)境學院，湖北 武漢 430070）

我國“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出要推動高質(zhì)量發(fā)展，高效、集約地發(fā)揮現(xiàn)有資源要素潛力，實現(xiàn)各類生產(chǎn)要素投入產(chǎn)出效率最大化。生態(tài)文明建設(shè)也要求優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，合理配置資源，提高利用效率。近年來伴隨著快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，大量建設(shè)用地無序擴張，造成了嚴重的生態(tài)空間萎縮和破碎化[1-2]，在沿海城市尤為明顯，建設(shè)用地利用的環(huán)境管控壓力日益加劇。2018 年以來，國土空間規(guī)劃的實施在一定程度上控制了建設(shè)用地的擴張，通過“三區(qū)三線”的劃定，嚴格管控生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間亦可進一步促進建設(shè)用地的集約發(fā)展。在區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需求的背景下，提高建設(shè)用地利用效率是緩解耕地保護、建設(shè)用地需求、生態(tài)環(huán)境保護三者間矛盾的必然途徑，也是構(gòu)建和諧的人地關(guān)系與走可持續(xù)發(fā)展道路的重要戰(zhàn)略[3]。

近年來國內(nèi)外學者對于建設(shè)用地利用效率的研究，既有基于投入—產(chǎn)出關(guān)系展開的系統(tǒng)而全面的實證研究，又有利用多指標評價模型對建設(shè)用地的集約利用和優(yōu)化配置展開的分析[4-5]?？傮w來看，柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)模型中的土地、勞動力和資本是較為常見的投入指標，產(chǎn)出方面則逐步從經(jīng)濟效益[6]、社會效益[7]拓展到生態(tài)效益[8]等多個維度綜合考慮。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進，越來越多的學者開始注重建設(shè)用地上的污染物排放所帶來的環(huán)境負效益[9-10]。另外，建設(shè)用地利用效率測算方法會根據(jù)評價指標體系來確定，大致分為兩種類型，一是參數(shù)法，主要是隨機前沿生產(chǎn)函數(shù)法[11-14]，二是非參數(shù)法，主要包括傳統(tǒng)DEA 模型[15]、超效率DEA 模型[16]、SBM 模型[17]。另一方面，不少學者采用Tobit 模型[18]、計量經(jīng)濟模型[19]等研究建設(shè)用地利用效率的影響因素，發(fā)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人地關(guān)系[20]在一定程度上驅(qū)動了建設(shè)用地利用效率的變化。

雖然目前國內(nèi)外對于建設(shè)用地利用效率的研究成果較為豐富，但總體來說，建設(shè)用地效率評價指標方面還是更加關(guān)注社會經(jīng)濟維度，對生態(tài)效益和環(huán)境污染維度的重視有待進一步加強。測算效率值的研究較多，對影響因素的探索還需要更多的實證支撐，另外，融入?yún)^(qū)位條件和地方政策等因素分析的也相對較少。事實上，考慮建設(shè)用地利用所造成的生態(tài)環(huán)境風險，科學地評價環(huán)境管控下的建設(shè)用地利用效率及其影響因素，對于解決環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。因此，本文以環(huán)境管控下的建設(shè)用地利用效率為主題，重點考慮建設(shè)用地上產(chǎn)生的“三廢”排放物等環(huán)境負效益，以山東省17個地級市為研究單元，運用超效率SBM 模型測算環(huán)境管控下建設(shè)用地利用效率。利用Tobit 模型，從“經(jīng)濟—社會—政策—空間”4 個維度來分析建設(shè)用地利用效率的影響因素，為區(qū)域未來制定提高建設(shè)用地利用效率的政策提供理論依據(jù)。

1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

山東省土地總面積15.81 萬平方千米，位于中國東部沿海、黃河下游，是中國華東地區(qū)的一個沿海省份，處于北緯34°22.9′～38°24.01′、東經(jīng)114°47.5′～ 122°42.3′之間。境域包括半島和內(nèi)陸兩部分，沿?！獌?nèi)陸的二元性也決定了區(qū)位條件在山東省各地級市的發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。沿海地區(qū)擁有獨特的地理區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，2018 年7 月24 日山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃委第三次全體會議審議并通過了《山東省沿海城鎮(zhèn)帶規(guī)劃（2018—2035 年）》，要求優(yōu)化沿海城鎮(zhèn)帶空間格局，高效穩(wěn)定地發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。土地資源為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護提供了必要的場所和空間[21]，區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況與建設(shè)用地利用效率有很強的關(guān)聯(lián)性，山東省必須在發(fā)展沿海的同時兼顧內(nèi)陸地區(qū)，從提高建設(shè)用地利用效率的角度解決山東省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。

同時，山東也是我國的經(jīng)濟大省，地區(qū)生產(chǎn)總值穩(wěn)居全國第三。2018 年山東省的地區(qū)生產(chǎn)總值高達77 871.6 億元，2005—2018 年的年平均增長率為8.94%。2005—2018 年城鎮(zhèn)化水平由33.32%提高到63.31%，建設(shè)用地面積增加了901 956.81 公頃，年均增加64 425.49公頃。山東省城鎮(zhèn)化水平的顯著提高和建設(shè)用地的快速擴張給國土資源的配置和生態(tài)環(huán)境安全造成影響，地方政府為此發(fā)布了系列建設(shè)用地集約利用政策，管控建設(shè)用地規(guī)模，提高建設(shè)用地利用效率。

本研究使用的建設(shè)用地數(shù)據(jù)來源于山東省國土空間規(guī)劃院提供的2005—2018 年山東省17 個地級市的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，建設(shè)用地集約利用地方政策數(shù)據(jù)來自北大法寶數(shù)據(jù)庫與山東省人民政府網(wǎng)站，其余社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來自2006—2019 年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》《山東統(tǒng)計年鑒》以及山東省各地級市統(tǒng)計年鑒。

2 研究方法及指標體系

2.1 建設(shè)用地利用效率測算模型

本文采用超效率SBM 模型對環(huán)境管控下山東省各地級市建設(shè)用地利用效率進行綜合測算，該模型既考慮了建設(shè)用地利用產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，還考慮了排放“三廢”污染物所帶來的環(huán)境負效益，并能對山東各地級市的建設(shè)用地利用效率進行有效排序。Tone[22-23]首先提出的是SBM（slack based measure）效率測算模型，既解決了傳統(tǒng)DEA 模型未考慮松弛變量而可能導致計算結(jié)果存在誤差的問題，又考慮了非期望產(chǎn)出，以此來計算效率。但SBM 模型的最優(yōu)效率值為1，導致無法對效率值均為1 的多個有效決策單元進行排序。因此，Tone[24]又將超效率DEA 模型和SBM 模型相結(jié)合，提出了同時擁有這兩個模型不同優(yōu)勢的超效率SBM 模型，解決了有效決策單元間的排序問題，使得效率評價結(jié)果更加科學和全面。

在超效率SBM 模型中，假定有n 個決策單元，每個決策單元包含m 種投入（x）、r1種期望產(chǎn)出（yd）、r2種非期望產(chǎn)出（yu）等3 個投入產(chǎn)出向量。評價第jo個決策單元的模型表述如下：

2.2 建設(shè)用地利用效率測算的指標選取

本文研究期間為2005—2018 年，研究范圍為山東省17 個地級市。萊蕪市于2018 年年底并入濟南市，但考慮數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑，仍采用2018 年以前的行政區(qū)劃方式，將萊蕪市作為地級市進行分析。根據(jù)《全國土地分類》（過渡期間適用）和《第二次全國土地調(diào)查土地分類》，建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運輸用地和水利設(shè)施用地三類。在指標確定上（表1），基于經(jīng)典的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)理論，選取建設(shè)用地面積、固定資產(chǎn)投資總額和二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)分別作為土地、資本和勞動力投入，二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值作為經(jīng)濟效益來衡量建設(shè)用地利用的期望產(chǎn)出。針對以往測算建設(shè)用地利用效率忽視非期望產(chǎn)出的不足，選取工業(yè)廢水排放量、一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量、工業(yè)二氧化硫排放量和工業(yè)煙（粉）塵排放量這四類環(huán)境負效益來衡量建設(shè)用地利用的非期望產(chǎn)出。

表1 效率測算的投入產(chǎn)出指標

2.3 建設(shè)用地利用效率的影響因素及分析模型

本文基于“經(jīng)濟—社會—政策—空間”4 個維度，考慮建設(shè)用地利用效率影響因素的可能性及數(shù)據(jù)的可獲得性，從經(jīng)濟發(fā)展水平和財政支持、城鎮(zhèn)化水平和人地關(guān)系、政策管控、區(qū)位條件4 個方面選取影響因素，采用Tobit 模型進行建設(shè)用地利用效率的影響因素分析。Tobit 模型是基于極大似然估計法建立的，較好地規(guī)避參數(shù)不一致、有偏等問題，可以用于自變量離散、不連續(xù)且因變量受限的情況[25]。因此，采用Tobit 模型進行影響因素分析，具體模型表述如下：

式中：Yit表示采用超效率SBM 模型測算出的山東省第i個地級市t 時間的建設(shè)用地利用效率值；i 表示地區(qū)；t表示時間；α 表示回歸常數(shù)；βi表示回歸系數(shù)；E 表示經(jīng)濟維度的影響因素值；S 表示社會維度的影響因素值；P 表示政策維度的影響因素值；L 表示空間維度的影響因素值；? 表示服從正態(tài)分布的隨機誤差項。

（1）經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀。經(jīng)濟增長是建設(shè)用地擴張的核心驅(qū)動力，研究建設(shè)用地利用效率必須考慮經(jīng)濟因素[26]。人均GDP 是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要度量，經(jīng)濟發(fā)展能夠提高居民的收入和消費能力，從而刺激對居住、交通以及娛樂設(shè)施等建設(shè)用地的需求[27]。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，政府會加強對公共產(chǎn)品的投資建設(shè)，帶動國有建設(shè)用地需求的增加[28]，從而影響建設(shè)用地的規(guī)模和配置，進一步影響建設(shè)用地利用效率。因此，選取人均GDP 和公共財政支出占地區(qū)GDP 比例這兩個經(jīng)濟維度的指標來探究其對建設(shè)用地利用效率的影響[29]。

（2）社會發(fā)展現(xiàn)狀。隨著社會的不斷發(fā)展，建設(shè)用地需求量會持續(xù)增加，建設(shè)用地的利用結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化[30]，在一定程度上會影響建設(shè)用地利用效率。城鎮(zhèn)化水平提高會使城市建設(shè)用地總量規(guī)模不斷增加，城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整[31]，而農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模往往不會因此而減少，對建設(shè)用地利用效率造成一定影響。人口密度的變化會導致建設(shè)用地的利用范圍和強度發(fā)生變化[32]，從而影響建設(shè)用地利用效率。因此，選取城鎮(zhèn)化率[33]和人口密度[34]這兩個社會維度的指標來探究其對建設(shè)用地利用效率的影響。

（3）政策管控。建設(shè)用地作為生產(chǎn)生活的重要載體，其規(guī)模和結(jié)構(gòu)均受到區(qū)域政策的管控。在政策的影響下，建設(shè)用地集約的類型會越來越趨于高級，最終轉(zhuǎn)變?yōu)槿丶s型[35]，顯著提高建設(shè)用地利用效率。為落實嚴格的節(jié)約集約用地制度，自然資源部（原國土資源部）發(fā)布了一系列高密度的建設(shè)用地集約利用國家級規(guī)范或指導文件，體現(xiàn)出國家高度重視提高建設(shè)用地利用效率[36]。山東省政府為響應(yīng)黨中央的號召，加強生態(tài)文明建設(shè)，集約利用土地，根據(jù)自身的社會經(jīng)濟狀況和建設(shè)用地利用情況，發(fā)布了一系列建設(shè)用地集約利用政策，提高建設(shè)用地利用效率。

本研究采取“數(shù)據(jù)爬蟲”的方式，以“集約”和“建設(shè)用地”為關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫與山東省人民政府網(wǎng)站搜索，接著利用“集搜客”軟件爬取網(wǎng)頁政策數(shù)據(jù)。然后，在Excel 中去除重復項，并對每一條政策進行精煉分析，選取與建設(shè)用地集約利用相關(guān)性較大的政策文件，最后獲取到2005—2018 年山東省地方政府發(fā)布的217 項建設(shè)用地集約利用政策。山東省各地級市政府部門在這14 年間發(fā)布的建設(shè)用地集約利用政策總量如圖1 所示。

圖1 2005—2018年山東省建設(shè)用地集約利用的地方政策數(shù)

（4）區(qū)位條件。1978 年改革開放以來，由于區(qū)域發(fā)展政策及區(qū)位條件的差異性，中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為突出[28]。山東省是具有沿海—內(nèi)陸二元性質(zhì)的省份，位于不同區(qū)位的地級市對資源的集約能力存在差異，對建設(shè)用地利用效率會產(chǎn)生一定影響。因此，本文根據(jù)區(qū)位條件將山東省17 個地級市劃分為鄰海地區(qū)、中部地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)。鄰海地區(qū)是指《山東省沿海城鎮(zhèn)帶規(guī)劃（2018—2035 年）》規(guī)劃范圍內(nèi)的7 個地級市，分別是濱州市、東營市、濰坊市、威海市、煙臺市、青島市、日照市，中部地區(qū)是指與鄰海地區(qū)相鄰的4 個地級市，分別是德州市、濟南市、淄博市、臨沂市，內(nèi)陸地區(qū)是指與中部地區(qū)相鄰而與鄰海地區(qū)不相鄰的6 個地級市，分別是萊蕪市、泰安市、濟寧市、棗莊市、聊城市、菏澤市。

山東省鄰海地區(qū)與渤海和黃海相接，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。區(qū)位能夠反映研究區(qū)內(nèi)某一或某幾種影響因素在空間上的溢出效應(yīng)[37]，中部地區(qū)與鄰海地區(qū)接壤，中部地區(qū)在一定程度上能夠接收鄰海地區(qū)的輻射作用。而良好的地理區(qū)位會節(jié)約大量的運輸成本，提高資源在區(qū)域內(nèi)部的流動性，對建設(shè)用地利用效率產(chǎn)生積極影響。將山東省劃分為三大區(qū)域來分析各區(qū)域的建設(shè)用地利用效率，對于縮小區(qū)域經(jīng)濟實力差距具有現(xiàn)實意義。因此，根據(jù)地理區(qū)位將山東省各市域按照鄰海地區(qū)=3，中部地區(qū)=2，內(nèi)陸地區(qū)=1 賦值，用Tobit 模型探討環(huán)境管控下建設(shè)用地利用效率不同維度的影響因素。

3 結(jié)果與分析

3.1 山東省建設(shè)用地利用效率

3.1.1 山東省建設(shè)用地利用效率的變化

從全省來看（表2），2005—2018 年山東省的建設(shè)用地利用效率均值位于0.553 ～0.658 之間，鄰海地區(qū)、中部地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)則分別處于0.628 ～0.842 之間、0.541 ～0.738 之 間、0.372 ～0.523 之 間，均 未 達 到DEA 有效。其中，濟南市、青島市和東營市在2005—2018 年期間建設(shè)用地利用效率均大于1，達到了DEA有效。淄博市在2005—2014 年也達到了DEA 有效，但在2015—2018 年處于無效。2005—2015 年威海市的建設(shè)用地利用效率均大于1，但在2016—2018 年這三年轉(zhuǎn)為DEA 無效。菏澤市在2005—2010 年處于DEA 無效，但在2011—2018 年轉(zhuǎn)為有效。煙臺市只在2005 年、2006 年、2009 年達到了DEA 有效，日照市只在2006年達到了DEA 有效。除上述地級市中對應(yīng)年份存在建設(shè)用地利用效率值大于1 的情況外，其余年份的其他地級市均處于DEA 無效，這也形成了整個山東省在這14年間建設(shè)用地利用效率未達到有效的局面。

表2 2005—2018年山東省17個地級市的建設(shè)用地利用效率

山東省17 個地級市在2005—2018 年的建設(shè)用地利用效率均值如圖2 所示，三大區(qū)域的建設(shè)用地利用效率變化情況如圖3 所示。山東省建設(shè)用地利用效率排名由高到低依次是青島市、東營市、濟南市、威海市、淄博市、煙臺市、菏澤市、日照市、棗莊市、泰安市、萊蕪市、濟寧市、臨沂市、濰坊市、聊城市、濱州市、德州市。這14 年來，山東省及鄰海、中部地區(qū)的建設(shè)用地利用效率基本穩(wěn)定，而內(nèi)陸地區(qū)則呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢。建設(shè)用地利用效率均值由高到低大體依次是鄰海、中部、內(nèi)陸，這表明區(qū)位條件好、經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)環(huán)境約束下的建設(shè)用地利用效率也較高。鄰海地區(qū)的建設(shè)用地利用效率值一直呈現(xiàn)領(lǐng)先趨勢，但仍未達到DEA有效水平。其中，濰坊市、日照市和濱州市這三個市拉低了整個鄰海地區(qū)的建設(shè)用地利用效率。中部地區(qū)在2005—2014 年的建設(shè)用地利用略微低于鄰海地區(qū)，但在2015—2016 年連續(xù)兩年大幅度下降，增大了與鄰海地區(qū)的差距，在2017 年和2018 年效率慢慢提高，逐漸縮小了與鄰海地區(qū)的差異。中部地區(qū)內(nèi)濟南市和淄博市的建設(shè)用地利用效率顯著高于臨沂市和德州市，拉高了整個中部地區(qū)的效率。內(nèi)陸地區(qū)除菏澤市外的其他所有市的建設(shè)用地利用效率都普通偏低，這也造成整個內(nèi)陸地區(qū)與鄰海地區(qū)、中部地區(qū)的效率值相差甚遠，甚至拉低了整個山東省的建設(shè)用地利用效率。

3.1.2 山東省建設(shè)用地利用效率的時空格局演變

圖2 山東省17個地級市建設(shè)用地利用效率均值

圖3 2005—2018年山東省及各區(qū)域的建設(shè)用地利用效率均值

本文選取2005 年、2009 年、2013 年和2018 年4個年度作為時間節(jié)點，利用ArcGIS 軟件的自然間斷點法將山東省這四年環(huán)境管控下的建設(shè)用地利用效率從低到高分為“低效率值”“較低效率值”“中效率值”“較高效率值”和“高效率值”5 個等級（圖4），各地級市效率值分級結(jié)果見表3。從整體來看，山東省建設(shè)用地利用低效率值、較低效率值和高效率值的地級市相對較多，中效率值和較高效率值的地級市相對較少。根據(jù)區(qū)位條件來看，以青島市為核心的沿海城鎮(zhèn)帶，即鄰海地區(qū)中的青島市、威海市、煙臺市和東營市長期穩(wěn)定在較高效率值以上，而濱州市、濰坊市和日照市大部分處于中效率值以下。中部地區(qū)中的濟南市和淄博市長期穩(wěn)定在高效率值，只有淄博市在2018 年這一時間節(jié)點效率略微有所降低，處于較高效率值，而德州市和臨沂市長期處于低效率值，臨沂市只在2005 年和2009 年這兩個時間節(jié)點分別處于較低效率值、中效率值。內(nèi)陸地區(qū)除萊蕪市在2005 年處于較高效率值，泰安市和棗莊市則在2009 年處于較高效率值外，菏澤市在2013 年和2018年這兩個時間節(jié)點處于高效率值外，內(nèi)陸區(qū)域其他時間節(jié)點均處于中效率值及以下。山東省各地級市之間的建設(shè)用地利用效率存在較大的差距，三大區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展也不協(xié)調(diào)。

3.2 建設(shè)用地利用效率影響因素分析

基于Tobit 模型的影響因素分析結(jié)果見表4，不同因素對山東省建設(shè)用地利用效率的影響程度具有明顯差異。

圖4 山東省建設(shè)用地利用效率時空變化格局

表3 各區(qū)域內(nèi)地級市建設(shè)用地利用效率分級

表4 山東省建設(shè)用地利用效率影響因素Tobit回歸結(jié)果

（1）經(jīng)濟發(fā)展水平對建設(shè)用地利用效率產(chǎn)生正向影響（1%的顯著水平）。近些年山東省經(jīng)濟高速發(fā)展，帶動了各地級市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，單位面積的建設(shè)用地生產(chǎn)要素投入增加，從而提高建設(shè)用地利用效率。而財政支持對建設(shè)用地利用效率產(chǎn)生負向影響（5%的顯著水平），且公共財政預算支出占地區(qū)GDP 比例與建設(shè)用地利用效率間的回歸系數(shù)為-1.686。政府可通過提供財政支持來加強建設(shè)用地公共配套設(shè)施的建設(shè)，但過度的財政支持會抑制市場主體活力，導致無法有更多的生產(chǎn)要素投入到建設(shè)用地利用中，從而降低建設(shè)用地的利用效率。

（2）城鎮(zhèn)化水平與建設(shè)用地利用效率呈負相關(guān)（1%的顯著水平），且回歸系數(shù)為-0.504。城鎮(zhèn)化水平的提高使得大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，雖然有利于在有限的城市建設(shè)用地擴展范圍內(nèi)更加有效地配置城市建設(shè)用地，合理提高城市土地利用強度。然而，城市建沒用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有相應(yīng)的減少[38]，農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用問題嚴重，未能發(fā)揮出農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟活力[39]，從而使整體上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率降低。人地關(guān)系與建設(shè)用地利用效率呈正相關(guān)（1%的顯著水平），即人口密度值越大，建設(shè)用地利用效率值越高。人口密度增大使得人地矛盾更加突出，土地價格也會因人地關(guān)系變得緊張而上漲，用地單位為獲取更多的經(jīng)濟效益回報，會優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和資源配置，將生產(chǎn)要素合理地分配到各類建設(shè)用地，使建設(shè)用地資源能得到更大程度的充分利用，最終促進建設(shè)用地利用效率提高。

（3）政策管控對建設(shè)用地利用效率產(chǎn)生正向影響（1%的顯著水平），地方政府通過發(fā)布建設(shè)用地集約利用政策，從宏觀層面加大土地用途管制力度，嚴格建設(shè)用地定額指標控制，優(yōu)化土地資源配置，加大閑置、低效用地處置力度，對土地使用者的行為進行政策約束。還可以通過政策扶持，調(diào)整土地稅收和收益分配結(jié)構(gòu)，發(fā)揮市場活力，使更多的資源流向建設(shè)用地，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善交通條件，加快工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)集聚、人才集聚，從而提高建設(shè)用地的利用效率。

（4）區(qū)位條件對建設(shè)用地利用效率產(chǎn)生正向影響（1%的顯著水平），且回歸系數(shù)為0.108。從山東省各地級市建設(shè)用地集約利用效率時空變化格局（圖4）可以看出，高效率值多集中在鄰海地區(qū)，中低效率值多集中于內(nèi)陸地區(qū)，說明山東省各市域建設(shè)用地利用效率受到區(qū)位條件的正向影響，這與Tobit 模型分析的結(jié)果一致。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展水平、人地關(guān)系、政策管控、區(qū)位條件是正向促進建設(shè)用地利用效率的因素，財政支持、城鎮(zhèn)化水平則會抑制建設(shè)用地利用效率的提升。正向顯著促進因素中，區(qū)位條件的正向促進作用最大，其次是人地關(guān)系；負向顯著抑制因素中，財政支持的抑制作用較大，其次為城鎮(zhèn)化水平。

4 結(jié)論及建議

4.1 研究結(jié)論

本文考慮環(huán)境管控下建設(shè)用地利用的環(huán)境負效益作為非期望產(chǎn)出，采用超效率SBM 模型對山東省17 個地級市2005—2018 年的建設(shè)用地利用效率進行測算，進行了區(qū)域間的比較并分析了其時空變化格局，研究結(jié)論主要包括：（1）2005—2018 年山東省鄰海、中部地區(qū)的建設(shè)用地利用效率基本穩(wěn)定，內(nèi)陸地區(qū)則呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢。（2）山東省各地級市之間的建設(shè)用地利用效率存在較大的差距，三大區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展也不協(xié)調(diào)。建設(shè)用地利用效率均值由高到低大體依次是鄰海、中部、內(nèi)陸。以青島市為核心的沿海城鎮(zhèn)帶，即鄰海區(qū)域中的青島市、威海市、煙臺市和東營市長期穩(wěn)定在較高效率值以上，而濱州市、濰坊市和日照市大部分處于中效率值以下；中部區(qū)域中的濟南市和淄博市長期穩(wěn)定在高效率值，而德州市和臨沂市長期處于低效率值，內(nèi)陸地區(qū)大部分處于中效率值及以下。（3）采用Tobit 模型從“經(jīng)濟—社會—政策—空間”4 個維度分析了不同層面的影響因素對建設(shè)用地利用效率的影響，經(jīng)濟發(fā)展水平、人地關(guān)系、政策管控、區(qū)位條件能促進建設(shè)用地利用效率的提升，其中區(qū)位條件的正向促進作用最大，其次是人地關(guān)系。而財政支持、城鎮(zhèn)化水平會抑制建設(shè)用地利用效率的增長，其中財政支持的抑制作用較大，其次為城鎮(zhèn)化水平。

4.2 建議

在高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的背景下，山東省作為我國典型的具有沿?！獌?nèi)陸二元性質(zhì)的省份，能夠給同類型省份提高環(huán)境管控下的建設(shè)用地利用效率提供一定參考依據(jù)。基于此，建議政府部門嚴格控制財政支持力度，不要過度干預土地市場，充分發(fā)揮土地市場化活力，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，促進更多的生產(chǎn)要素投入到建設(shè)用地利用中，從而提高建設(shè)用地利用效率。同時各區(qū)域應(yīng)該綜合考慮自身的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平，因地制宜地制定差異化的建設(shè)用地集約利用政策，合理配置土地資源，進一步落實建設(shè)用地總量和強度雙控政策、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，加快推進農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治，全面提高建設(shè)用地利用效率，使建設(shè)用地利用與農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境管控和諧發(fā)展，綠色高效地發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。