程曉陶，劉昌軍，李昌志，俞 茜，李 娜

(中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038)

1 引言

2021年7月中下旬，“煙花”“查帕卡”雙臺風(fēng)近海共舞，在異常偏北偏強西太平洋副熱帶高壓的擠迫下，形成強勁穩(wěn)定水汽西送通道，又遭受太行山、伏牛山的抬升效應(yīng)和偏北偏強大陸高壓的迎頭攔擋，7月17—23日河南、河北兩省普降特大暴雨，雨量超過400、250和100 mm 的范圍分別達18 300、46 300和96 200 km2，河南北部鄭州、新鄉(xiāng)、鶴壁和安陽共有20個國家級氣象站日降雨量突破建站以來最高紀錄[1-3]。其中，鄭州站最大小時降雨量201.9 mm，突破我國大陸氣象觀測紀錄極值；日降雨量624.1 mm，為建站以來最大日降雨量的3.4倍，接近該站年均降雨量640.8 mm。極端暴雨導(dǎo)致嚴重山洪、滑坡、河流泛濫決堤、城區(qū)洪澇交織，全省因災(zāi)死亡398人，直接經(jīng)濟損失1200.6億元。因鄭州傷亡集中于7月20日，以下簡稱“7.20”水災(zāi)，對河南省則稱為“21.7”水災(zāi)。國務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組報告(以下簡稱調(diào)查報告)[1]指出“這次災(zāi)害雖為極端天氣引發(fā)，但也集中暴露出許多問題和不足”。災(zāi)后多地在反思，若此極端暴雨落到自己頭上，如何才能有效應(yīng)對[4-6]。痛定思痛，未雨綢繆，認清變化環(huán)境下洪澇風(fēng)險特征與演變趨向，將有利于因地制宜推進韌性提升的洪澇防治策略。

洪水是世界上危害最重的自然災(zāi)害。2000—2019年全球遭受自然災(zāi)害的人口，前三位為洪水(16.5億，41%)、干旱(14.3億，35%)和風(fēng)暴(7.27億，18%)，剩下地震及其他(高溫、火山、滑坡、野火等)各占3%[7]。隨著水利工程體系的建設(shè)，預(yù)報預(yù)警與應(yīng)急處置能力的提高，以及房屋建筑、食品供給和醫(yī)療防疫條件的改善，21世紀以來全球洪災(zāi)死亡人數(shù)已從20世紀極端年份的數(shù)以百萬計大幅下降至數(shù)以萬計[8]。但人類調(diào)控洪水的能力總有其限度。隨著全球氣候變暖，加之快速城鎮(zhèn)化進程中流域孕災(zāi)環(huán)境的變化，極端暴雨洪澇發(fā)生的可能性與不確定性在增大，一旦洪澇規(guī)模超出防范與調(diào)控能力，就會出現(xiàn)損失激增的現(xiàn)象[9-12]。河南省“21.7”特大暴雨水災(zāi)就充分體現(xiàn)了這一特點[1，13-15]。

中國是全球自然災(zāi)害最為嚴重的國家，尤以洪澇為甚。據(jù)統(tǒng)計，2000年以來全球各類自然災(zāi)害發(fā)生最多的前10個國家排序為中國、美國、印度、菲律賓、印尼、日本、越南、墨西哥、孟加拉和阿富汗。而在受洪災(zāi)影響的人口中，亞洲占93%，僅中國就占到55%，其次是印度，占21%[7]。這一現(xiàn)象表明，亞洲受季風(fēng)和臺風(fēng)影響的區(qū)域，降水年內(nèi)分布不均，年際變幅很大，歷來是全球洪澇多發(fā)重發(fā)的區(qū)域。尤其人口數(shù)量多、尚處于社會轉(zhuǎn)型期間的發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，防災(zāi)能力相對薄弱，超標洪澇發(fā)生的概率更大，人為加重洪災(zāi)損失現(xiàn)象也更為突出[12]。由鄭州“7.20”水災(zāi)中典型案例的剖析可見，重大群死群傷事件都是自然與人為因素交互作用的結(jié)果[1，16-18]。

經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，治水面臨的問題、壓力與需求也差異顯著。據(jù)資料統(tǒng)計及預(yù)測[19-20]，全球發(fā)達國家的城市人口至2050年將從21世紀初的8.9億增長至11.2億，基本處于平衡態(tài)了，他們更多關(guān)注于老化、損毀基礎(chǔ)設(shè)施的更新與修復(fù)，積極準備應(yīng)對氣候變化孕育的潛在風(fēng)險；而發(fā)展中國家的城市人口將從21億增長到55.6億，其中近90%的增長集中在亞洲和非洲。尤其在亞洲，2030年與1990年相比，人口千萬以上的超大城市將從5座增加到27座；人口500萬至1000萬的特大城市，從14座增加到34座；人口100萬至500萬的大城市，將從99座增加到330座。城市人口、資產(chǎn)及社會經(jīng)濟活動規(guī)模的增長，建成區(qū)面積的急劇擴張，必然會不斷沖擊人與自然之間、區(qū)域之間基于水的脆弱平衡，也必然會導(dǎo)致水資源短缺、水環(huán)境惡化及洪澇災(zāi)害加重的困境；城市規(guī)模每上一個臺階，都必然會對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與水安全保障體系建設(shè)提出更高的需求。如果說發(fā)達國家治水重在維持已有平衡，那么發(fā)展中國家就不得不謀求如何不斷重構(gòu)人水之間新的平衡[21-23]。

我國作為全球最大的發(fā)展中國家，經(jīng)過近數(shù)十年的高速發(fā)展與城鎮(zhèn)化推進，流域下墊面土地利用方式的轉(zhuǎn)化，以及經(jīng)濟運營規(guī)模的擴展和產(chǎn)業(yè)鏈的形成，加之當代社會經(jīng)濟運轉(zhuǎn)對生命線基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的高度依賴，不僅改變了暴雨徑流時空分布規(guī)律，亦使洪澇威脅對象、致災(zāi)機理、成災(zāi)模式與損失構(gòu)成發(fā)生著顯著變化[12，23]。河南“21.7”特大暴雨水災(zāi)為我們深刻理解高速發(fā)展中特大城市洪澇風(fēng)險的演變特征與趨向提供了實例的驗證。本文基于河南“21.7”特大暴雨水災(zāi)的實地調(diào)研與典型案例的剖析，闡述當代社會洪澇風(fēng)險連鎖性、突變性、傳遞性的演變機理與趨向，結(jié)合國際社會與水共存、韌性提升的理念與實踐，探討變化環(huán)境下新時代與基本國情相適宜的洪澇災(zāi)害防治策略。

2 鄭州“7.20”特大暴雨水災(zāi)的特征與反思

鄭州市位于秦嶺東段余脈向黃淮平原過渡的交接地帶，為中原城市群核心城市，轄6區(qū)5市1縣，國土面積7567 km2，其中山地、丘陵和平原各占4.7%、24.9%和70%。域內(nèi)流域面積大于100 km2的河流有29條，屬于淮河流域的賈魯河、雙洎河、潁河與屬于黃河流域的伊洛河、汜水河為鄭州重要的行洪通道。鄭州市2005—2018年，建設(shè)用地總規(guī)模增加了702 km2，水域濕地面積減少約30%；2020年與2008年相比，常住人口從743.6萬增加到1280萬，短短12年中凈增500余萬。一座正處于高速城鎮(zhèn)化進程之中、總?cè)丝诔f的特大城市，在極端暴雨侵襲下形成的洪澇巨災(zāi)，顯現(xiàn)出許多意想不到的復(fù)雜特征，所暴露出的問題與不足值得深刻反思，吸取教訓(xùn)，以利改進。

2.1 鄭州“7.20”特大暴雨水災(zāi)的基本特征鄭州“7.20”特大暴雨不僅引發(fā)了山洪、滑坡、城區(qū)暴雨內(nèi)澇、河流漫溢決堤、跨溝路基連潰及水庫應(yīng)急泄洪等多種類型的洪水，而且暴露出人類活動留下的嚴重隱患與不利影響，同時顯現(xiàn)出高速城鎮(zhèn)化擴張階段洪澇災(zāi)害的新特征[1，14-16]。

2.1.1 人為因素加重了暴雨山洪的危害 “7.20”特大暴雨過程中，鄭州市山丘區(qū)4市有44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、144個村因災(zāi)死亡失蹤251人，其中直接因山洪、中小河流洪水沖淹死亡失蹤156人，時間高度集中于20日13—15時。因災(zāi)死亡人口中，大多數(shù)為散點分布，超過10人以上的僅有三處，其中王宗店村和崔廟村兩處位于滎陽市崔廟鎮(zhèn)的同一小流域中[16，18]。調(diào)查認定[1]，極端暴雨引發(fā)山洪和滑坡、跨溝路基阻水潰決，應(yīng)急預(yù)案措施不當、疏散轉(zhuǎn)移不及時，是造成重大人員死亡失蹤的主要原因。

7月20日9∶00—15∶00降雨分布顯示，該小流域正處于山丘區(qū)4市降雨量最大的中心區(qū)內(nèi)。王宗店村上游有3條支溝，集水面積約21.95 km2，其中修建了8座山塘谷坊和23條橫穿山溝的村道。20日暴雨山洪匯集，有27座村道、山塘連續(xù)潰決，其中一座跨溝路基阻水量約10萬m3，潰決后抬高王宗店洪峰水位1.5～2 m，村委會所處位置斷面洪峰流量768 m3/s，洪水漲幅7.15 m，13∶15—13∶30，15 min上漲2.4 m。洪水復(fù)盤的數(shù)值模擬表明，在自然地理條件下，王宗店的洪峰流量僅略超400 m3/s，但加上過溝路基連潰的因素之后，洪峰就暴漲至768 m3/s了。其下游的崔廟村也是同樣，考慮跨溝路基連潰后，洪峰流量暴漲至908 m3/s，最高洪水位增高約2.3～3.9 m。山丘區(qū)村村通道路建設(shè)受經(jīng)費限制以簡易方式“筑壩”過溝的現(xiàn)象普遍存在，其加重山洪危害的問題不得不防！

2.1.2 特大暴雨中超標洪水導(dǎo)致水庫堤防險情多發(fā)重發(fā) 截至7月23日8時，河南全省24座大型水庫(不包括小浪底、三門峽、故縣、西霞院水庫)蓄水總量57.40億m3，全省報汛的102座中型水庫蓄水總量12.30億m3，較多年同期均值分別多蓄25.58億m3和4.97億m3。其中，盤石頭、小南海、尖崗、常莊、丁店、五星、后胡、李灣、楚樓等14座水庫水位超過建庫以來最高紀錄。全省多條河流出現(xiàn)超保證水位大洪水，部分河段洪峰水位或流量超過歷史實測最大值。從根據(jù)調(diào)查收集資料整理的表1可以看出，部分河段是洪峰流量與水位均遠超歷史實測紀錄。如賈魯河出鄭州主城區(qū)后在中牟段，洪峰流量比歷史紀錄超了1倍多，水位高出1.7 m，導(dǎo)致7處重大險情與決口。也有一些河段，最高水位顯著高過歷史紀錄，但是最大流量卻明顯小于歷史紀錄，如衛(wèi)河的淇門站與安陽河的橫水站等，體現(xiàn)了變化環(huán)境下河道行洪能力的衰減現(xiàn)象。

表1 河南“21.7”特大暴雨部分超歷史紀錄河段洪水特征值

鄭州“7.20”期間，全市124條大小河流共發(fā)生險情418處，143座水庫中有常莊、郭家咀等84座出現(xiàn)不同程度險情，威脅下游鄭州市區(qū)以及京廣鐵路干線、南水北調(diào)工程等重大基礎(chǔ)設(shè)施安全[1]。其中，與鄭州市主城區(qū)密切相關(guān)的賈魯河上游常莊水庫，20日下午因大壩出現(xiàn)險情而泄洪閘全開，最大入庫流量905 m3/s，出庫564 m3/s，雖削減了洪峰，但全力泄洪不利于賈魯河城區(qū)段關(guān)鍵時段的澇水外排。尖崗水庫最大入庫流量1090 m3/s，當時也出現(xiàn)一定險情，但經(jīng)過會商研判，為與常莊錯峰，延遲至20日20∶50才開始泄洪，且控制出庫流量64 m3/s，對減輕下游抗洪壓力發(fā)揮了應(yīng)有作用。

值得一提的是，臺風(fēng)“煙花”7月25日中午在舟山普陀區(qū)登陸，河南省防指7月26日下發(fā)指揮長2號令，部署防臺風(fēng)工作，按最不利可能雨情督促所有超汛限水位的水庫盡快降至汛限水位以下，提前騰庫迎汛，嚴防“75.8”潰壩悲劇重演。但氣象部門26日的預(yù)報已經(jīng)表明，“煙花”登陸后將北上而非西進。至7月29日，河南省超汛限水位運行的大、中型水庫從7月23日的14座和51座快速減少到3座和27座，水庫集中緊急泄洪又加劇了下游抗洪排澇的嚴峻形勢。顯然，既要保障水庫安全度汛，又要發(fā)揮水庫群的防洪作用，必須加大除險加固力度，并增強對水庫險情等級快速研判的能力。

2.1.3 高強度暴雨在城區(qū)形成洪澇交織的惡劣局面 “7.20”特大暴雨過程中，據(jù)估算，鄭州市城區(qū)降雨徑流量達1.95億m3，入境洪量1.04億m3，出境洪量1.2億m3，城區(qū)最大澇滯水量約1.79億m3。其中，涌入、滯留在城區(qū)交通隧道、地下車庫、地下倉庫、地下商場等各種地下空間和各類在建工程深基坑的雨洪總計約6000萬m3。然而，與此同時城中幾座景觀湖泊卻未開閘納蓄雨洪。鄭州全市出現(xiàn)積水小區(qū)971個。其中主城區(qū)694個，至7月26日完成排澇669個；另有白沙片區(qū)52個嚴重積水小區(qū)，至7月31日尚剩6個小區(qū)正在排澇，8月2日仍余1個未抽完畢。

通常，大暴雨情況下，山區(qū)丘陵型城市坡降大的區(qū)域出現(xiàn)急流不足為奇；而平原城區(qū)暴雨內(nèi)澇是雨水排放不及、匯入低洼區(qū)后積水成災(zāi)的現(xiàn)象，其嚴重程度一般取決于積水深度與歷時。但在超強暴雨襲擊下，排水管網(wǎng)宣泄不及，街道由于阻力小往往就成為雨洪肆虐的通道，當?shù)乇碛旰閰R入城市地下空間時，更容易出現(xiàn)滾滾激流，對車輛、行人安全構(gòu)成極大威脅。鄭州主城區(qū)“7.20”下午四五點間極端暴雨峰值落地之后，直接就形成了順街行洪的景象，加之部分城市內(nèi)河洪水漫溢，大街上車輛隨波漂逐，行人被沖倒溺亡。國外研究表明，當水深為0.5 m，流速大于0.7 m，或水深為0.4 m，而流速大于1 m 時，行人涉水就會面臨沖倒的危險[24]?！?.20”鄭州主城區(qū)因災(zāi)死亡失蹤129人，時間基本集中在20日午后到傍晚，地點多在急流區(qū)與地下空間。

2.1.4 城市生命線系統(tǒng)水毀嚴重且恢復(fù)艱難 現(xiàn)代城市的正常運轉(zhuǎn)，高度依賴于供電、供水、供氣、交通、通訊等生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)一旦因災(zāi)癱瘓，居民生活將陷入極大的困境。“7.20”特大暴雨造成鄭州電網(wǎng)用電負荷降幅達30%，9座110-35千伏變電站因安全主動關(guān)停，影響1194個小區(qū)，77.5萬用戶，直至9月29日，供電全部恢復(fù)。市區(qū)6座水廠停產(chǎn)，2座水廠限產(chǎn)，僅3座水廠正常運行。其中，因停電造成停水水廠共5座；因主干管道路塌方造成停水1座。市政管網(wǎng)出現(xiàn)不同程度破壞，1864個小區(qū)停水或降壓供水，至7月26日累計恢復(fù)供水1633個，尚有231個小區(qū)因二次供水地下設(shè)備受淹高層供水尚難以恢復(fù)。全市111個小區(qū)因災(zāi)停氣，至7月26日恢復(fù)99%，至7月28日全部恢復(fù)。全省因災(zāi)退服基站累計6.91萬個，鄭州40%以上手機通訊中斷。大量人員集中、滯留的重要樞紐、重要區(qū)域通信設(shè)備能力不能滿足用戶需求。鄭州受淹城市橋涵、隧道67處，至7月26日累計恢復(fù)通行57處；至8月7日剩余1處仍在搶修。全市公交線路339 條至7月28日全部恢復(fù)運營，其中區(qū)間運營57條。全市6條已投入運營的地鐵線路“7.20”特大暴雨洪澇中全部癱瘓，直至9月12、15日才分兩批恢復(fù)運行。特大城市中每天數(shù)十萬人出行所依靠的地鐵線路全部中斷50余天，給城市交通構(gòu)成的壓力之大，可想而知。尤為多舛的是，7月底鄭州因發(fā)現(xiàn)疫情而采取的封控措施，也加重了城市恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)的艱難。

2.2 典型案例的教訓(xùn)與反思面對鄭州“7.20”極端暴雨導(dǎo)致的特別重大自然災(zāi)害，“認識準備不足、防范組織不力、應(yīng)急處置不當”是在所難免的。通過若干典型案例的剖析，分析表面與深層的災(zāi)難成因，反思致災(zāi)過程中相關(guān)各方應(yīng)對措施的成敗得失，可為健全災(zāi)害管理體系明確努力的方向。

2.2.1 登封電廠集團鋁合金有限公司爆炸事故 該企業(yè)2002年6月成立，位于登封市告成鎮(zhèn)，占地面積15.88萬m2，以生產(chǎn)和研發(fā)新型鑄造鋁合金為主，年產(chǎn)低鈦、高硅鋁合金、60系列合金棒6萬t，市場占有率達到15%。7月20日凌晨4時左右，該企業(yè)瀕臨的潁河水位暴漲，致廠區(qū)圍墻倒塌進水，該公司立即停電并組織人員安全撤離。6時許，漫溢洪水涌入公司車間電解槽，與高溫熔融鋁液發(fā)生反應(yīng)造成爆炸，導(dǎo)致廠區(qū)外農(nóng)房倒塌致5 人死亡。調(diào)查組認定該企業(yè)“未及時向蔣莊村委會和村民發(fā)出爆炸預(yù)警信息，致使部分村民錯過轉(zhuǎn)移時機”。

在調(diào)查報告中，登封市是受表揚的，因其在鄭州市所有區(qū)縣(市)中啟動應(yīng)急響應(yīng)最早，也是山丘區(qū)4 個市中因災(zāi)死亡失蹤人數(shù)最少的。7月19 日20∶00 登封市啟動Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)，23∶30 根據(jù)調(diào)度研判情況決定直接提升至Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)，比鄭州市早了17 個小時，贏得了災(zāi)害應(yīng)對處置的主動權(quán)。然而，真正值得反思的教訓(xùn)，是這樣一個遇洪水可能引發(fā)高危爆炸的企業(yè)，卻建在了瀕河洪水高風(fēng)險區(qū)中，而且廠區(qū)圍墻也未按防洪墻進行設(shè)計與建造。地方政府引進企業(yè)面臨選址難題，是國內(nèi)存在的普遍現(xiàn)象，但在洪水風(fēng)險區(qū)建廠，必須進行嚴格的洪水風(fēng)險評價，根據(jù)風(fēng)險高低采取有效的防范措施。此項由地方政府與相關(guān)部門實施的監(jiān)管制度在全國綜合風(fēng)險普查中亟待強化、健全，以防患未然！

2.2.2 鄭州市郭家咀水庫漫溢事件 郭家咀水庫位于鄭州市二七區(qū)南部淺山丘陵區(qū)，為金水河上游一座以防洪為主、兼顧生態(tài)及涵養(yǎng)地下水等綜合利用的小(I)型水庫，集雨面積13.15 km2。該壩壩體為土壩，壩頂高程163.5 m，2010年完成除險加固，并通過驗收。2018年9月因南四環(huán)高架施工，溢洪道被施工臨時便道堵塞。水庫責任單位多次要求疏通被拒，施工方出具紙質(zhì)承諾，施工完成后拆除。然而，直至“7.20” 特大暴雨前鄭州市氣象部門連發(fā)多道橙色、紅色預(yù)警，施工方也未采取有效的處置措施，而且四環(huán)高架橋下前后約百米范圍內(nèi)還堆滿棄土棄渣。當特大暴雨降臨，庫水位猛漲，因溢洪道疏通無望，雖然壩上臨時開挖了溢洪槽，但當晚仍因水庫漫頂而連夜疏散轉(zhuǎn)移了10余萬人[17，25]。

調(diào)查報告指出：“根據(jù)調(diào)洪演算結(jié)果，若溢洪道正常運行，庫水位最高161.1 m，尚低于壩頂高程2.4 m，不會出現(xiàn)漫壩”，認定這是一起因道路建設(shè)和施工單位侵占毀壞水工程、有關(guān)部門監(jiān)管不力導(dǎo)致溢洪道堵塞，極端暴雨引發(fā)水庫漫壩重大險情的違法事件[1]。然而，一個值得深思的問題，是作為快速發(fā)展中的國家，大量事關(guān)城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，受工期限制需要汛期施工，與防汛保安存在矛盾。要完全消除此類風(fēng)險，可能意味著施工工期無法保證，或建設(shè)成本大幅增加。若建設(shè)方能做好施工期的風(fēng)險辨識與評估，采取必要的防范措施，并制定切實可行的應(yīng)急預(yù)案；監(jiān)管部門重點評估應(yīng)急預(yù)案的針對性與可行性，監(jiān)督落實好預(yù)案實施的準備工作，進行應(yīng)對能力的培訓(xùn)、演練與考核，以確保一旦遭遇重大突發(fā)事件，能夠及時消除風(fēng)險隱患，則完全有可能以最小投入，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的目標[17]。

2.2.3 鄭州地鐵5 號線死亡事件 7月20下午17∶46，鄭州地鐵5號線滿載937名乘客的04502次列車接調(diào)令從海灘寺站出發(fā)，到沙口路站停運清客。1分鐘后司機報告因積水漫過軌面而停車在隧道中。18∶01按調(diào)度要求反向運行回海灘寺站清客，但僅退行約30 m列車就失電迫停。18∶09行車調(diào)度向司機和車站工作人員下達了乘客疏散指令。列車司機、車站站長在內(nèi)45名工作人員按照區(qū)間隧道應(yīng)急疏散預(yù)案開展自救，緊急撤離乘客，其后因水流驟急，未及轉(zhuǎn)移的乘客又退回車內(nèi)。直至20∶30之后，因5號線五龍口停車場圍墻倒塌處進水量大幅減少，站臺工作人員的救援才得以繼續(xù)進行，乘客們也積極開展自?；ゾ?。21∶32首批6名消防人員到達現(xiàn)場參與救援。20∶44—22∶00，168名乘客陸續(xù)撤至站臺，至22∶00—22∶50最后208名乘客到達站臺，救援結(jié)束。其中，12名乘客經(jīng)搶救無效不幸罹難，另有兩名被急流沖走的罹難者過后在隧道中找到。

調(diào)查報告指出[1]，除應(yīng)對處置不力、指揮調(diào)度失誤之外，違規(guī)設(shè)計和建設(shè)施工也是重要原因。(1)鄭州地鐵集團有限公司為了物業(yè)開發(fā)擅自變更設(shè)計，將五龍口停車場運用庫東移30 m，地面布置調(diào)整為下沉1.97 m，使停車場處于較深的低洼地，導(dǎo)致自然排水能力變差。(2)停車場擋水圍墻質(zhì)量不合格。建設(shè)單位未經(jīng)充分論證，用施工臨時圍擋替代停車場西段新建圍墻，長度占4成多，幾乎沒有擋水功能；施工期間，又違反工程基本建設(shè)程序，擋水圍墻未按圖做基礎(chǔ)。(3)五龍口停車場附近明溝西側(cè)因道路建設(shè)棄土形成長約300 m，高約1～2 m帶狀堆土，沒有及時清理，阻礙排水。有關(guān)單位將部分明溝加裝了長約58 m的蓋板，降低了收水的能力。經(jīng)測算，如果沒有《調(diào)查報告》中指出的排水受阻、擋水圍墻倒塌等問題，極端暴雨下，也會有10余萬方水經(jīng)五龍口停車場進入正線。但多種因素的綜合作用下，進水多達40余萬方，且因圍墻垮塌使峰值流量流速倍增，構(gòu)成了致命性危害！

3 變化環(huán)境下洪澇災(zāi)害特征及其風(fēng)險的演變機理與趨向

鄭州“7.20”特大暴雨災(zāi)害造成嚴重人員傷亡和財產(chǎn)損失，教訓(xùn)是深刻的。痛定思痛，亡羊補牢，為了構(gòu)建與發(fā)展需求相適宜的防洪安全保障體系，就必須深刻認清變化環(huán)境下城市型洪澇的風(fēng)險特征、演變機理與趨向，為推進從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變提供理論依據(jù)和前瞻性的指導(dǎo)。

3.1 變化環(huán)境下洪澇災(zāi)害特征的變化變化環(huán)境，包括自然因素的變化，也包括人為因素引起的變化。一方面，暴雨洪水危害性的強弱，與雨量、雨強、雨型分布、暴雨中心走向，以及暴雨中伴發(fā)的風(fēng)力等多重因素有關(guān)。在全球氣候變暖背景下，極端災(zāi)害性天氣事件發(fā)生的可能性與不確定性在增大。另一方面，當經(jīng)濟社會處于快速發(fā)展階段，空前的城鎮(zhèn)化進程，必然伴隨著人類活動加劇與大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大范圍土地利用方式、下墊面建筑與局部地形的人為改變，以及防洪治澇設(shè)施的建設(shè)等，可能增大或減弱暴雨洪澇的危害性，體現(xiàn)出城市型水災(zāi)害的特征[13，26]。鄭州“7.20”典型洪災(zāi)案例顯示出一些出乎預(yù)料的特征就體現(xiàn)了變化環(huán)境的影響。

第七次全國人口普查表明，2020年我國城市常住人口已突破9億，21世紀以來凈增4.43億，比美國總?cè)丝谶€多出1個億；人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%?？焖俪擎?zhèn)化進程對洪澇災(zāi)害的影響是全局性的。一方面城市聚集了人口與資產(chǎn)，也聚集了風(fēng)險。在土地財政驅(qū)動下，城市建設(shè)用地向洪澇高風(fēng)險區(qū)擴張，雨洪調(diào)蓄濕地面積銳減，一些城市外河變成了城市內(nèi)河，更易于形成洪澇交織的局面，2006年以來我國每年受淹城市都在百座以上，絕大多數(shù)是暴雨內(nèi)澇造成。另一方面，農(nóng)村大量青壯勞力外出務(wù)工，農(nóng)村堤防維護和抗洪搶險能力減弱，加之土地流轉(zhuǎn)后的種養(yǎng)殖大戶往往靠借貸來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為集約化經(jīng)營創(chuàng)造條件，一旦基礎(chǔ)設(shè)施因遭受重大災(zāi)害而損毀，就可能淪為巨額災(zāi)民。而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與種養(yǎng)殖大戶通常是地方經(jīng)濟的支柱，受災(zāi)后必然加大區(qū)域發(fā)展的不均衡[27-29]。

大量事實表明，在城鎮(zhèn)化大潮沖擊下，洪澇威脅對象、致災(zāi)機理、成災(zāi)模式與損失構(gòu)成均發(fā)生了顯著變化，參見表2。同時，相應(yīng)洪澇災(zāi)害的風(fēng)險特征也發(fā)生了顯著的變化。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，洪澇規(guī)模越大，可能造成的損失越大；洪水高風(fēng)險區(qū)及受淹后果憑經(jīng)驗可作大致的判斷；大災(zāi)之后一旦伴生饑荒與瘟疫，因災(zāi)死亡人數(shù)倍增，救災(zāi)不力可能引發(fā)社會動蕩。現(xiàn)代社會中，(1)隨著洪水調(diào)控能力的增強，常遇洪水成災(zāi)的幾率降低，洪水淹沒范圍顯著縮小，但是局部受災(zāi)區(qū)域的災(zāi)情可能加重；(2)集約化種植、養(yǎng)殖大戶與中小企業(yè)難以承受的洪災(zāi)風(fēng)險加大，且越是貧困地區(qū)，防災(zāi)能力越弱，脫貧地區(qū)因災(zāi)返貧、致貧的風(fēng)險增大；(3)由于孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體暴露度及脆弱性的改變，當代社會中風(fēng)險的時空分布與可能后果的不確定性大為增加，可預(yù)見性降低，有針對性的應(yīng)急預(yù)案編制難度增大；(4)面對超標準洪水，防洪體系調(diào)度往往需要“兩害相權(quán)取其輕”，防洪決策風(fēng)險增大，決策失誤將有損政府公信力?，F(xiàn)代社會中洪澇風(fēng)險特征的變化決定了向減輕風(fēng)險轉(zhuǎn)變的必然需求。

表2 現(xiàn)代社會中洪澇災(zāi)害特征的變化[23]

3.2 變化環(huán)境下洪澇風(fēng)險的演變機理與趨向在全球氣候增暖與經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下，洪水風(fēng)險變得更為復(fù)雜，不確定性大大增加，“灰犀?！薄昂谔禊Z”型的巨大災(zāi)難一旦發(fā)生，致災(zāi)外力超出防災(zāi)體系的設(shè)防能力，就可能出現(xiàn)損失激增的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出災(zāi)害連鎖性、損失突變性和風(fēng)險傳遞性等新特點。只有認清變化環(huán)境下洪澇風(fēng)險的演變機理與趨向，才能更主動、更前瞻性地做好風(fēng)險防范工作[10-11]。

(1)災(zāi)害連鎖性?，F(xiàn)代社會的正常運轉(zhuǎn)高度依賴于各類基礎(chǔ)設(shè)施與生命線系統(tǒng)。這些系統(tǒng)在關(guān)鍵點或面上一旦因災(zāi)受損，會在系統(tǒng)內(nèi)甚至系統(tǒng)之間形成連鎖反應(yīng)，以致受災(zāi)范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失甚至超出直接損失。如鄭州“7.20”特大暴雨期間，就明顯存在供電系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)之間的連鎖反應(yīng)。其不利影響的消除取決于生命線系統(tǒng)的修復(fù)時間。

(2)損失突變性。隨著防洪保護區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)密度不斷提高，一旦洪澇規(guī)模超出防控能力，若風(fēng)險管理與應(yīng)急處置又不得力，就會出現(xiàn)災(zāi)害損失與不利影響激增的突變現(xiàn)象，損失可能不是高達一兩倍，而是躍增一兩個數(shù)量級。河南“21.7”一場特大暴雨水災(zāi)，僅直接經(jīng)濟損失就達1200.6億元，相當于平常年份全國一年的洪災(zāi)損失量級了，間接損失還基本沒有算入。

(3)風(fēng)險傳遞性?，F(xiàn)代社會中經(jīng)濟體系運營所形成的產(chǎn)業(yè)鏈、供給鏈，更為廣泛而緊密，遠在災(zāi)區(qū)之外的企業(yè)，存在因上游企業(yè)受災(zāi)停產(chǎn)而無法正常運營的可能性，即為要承受自上游企業(yè)傳遞來的風(fēng)險。而處于產(chǎn)業(yè)鏈上端受災(zāi)嚴重的企業(yè)，短期內(nèi)若難以恢復(fù)生產(chǎn)，也擔心下家企業(yè)等不及，一旦找了其他的貨源，就算自己恢復(fù)了生產(chǎn)，產(chǎn)品又賣給誰去呢？所以風(fēng)險的傳遞性，對于受災(zāi)企業(yè)而言，很可能因之陷入雪上加霜的困境。應(yīng)對風(fēng)險的傳遞性，需要引入保險機制，構(gòu)建更具韌性的經(jīng)營模式。

3.3 變化環(huán)境下的洪澇風(fēng)險辨識從鄭州“7.20”典型案例的分析與反思可見，對變化環(huán)境下的洪澇災(zāi)害要做到有備無患，防范未然，增強風(fēng)險辨識與評價能力，是非常重要的基礎(chǔ)建設(shè)。

在風(fēng)險辨識中，一方面要考慮異常天氣形勢下，暴雨量與雨強可能大大超出既往的實測記錄；另一方面也要考慮人類活動對微地形的改變，可能顯著放大洪水的危害性。為此，必須增強識別不同洪災(zāi)類型及其高風(fēng)險區(qū)的能力，尤其是對可能造成群死群傷的高風(fēng)險點，要做到心中有數(shù)。對于變化環(huán)境下超記錄暴雨可能形成的洪澇高風(fēng)險區(qū)，難以基于經(jīng)驗和概率統(tǒng)計的方法進行風(fēng)險辨識。但借助新技術(shù)的發(fā)展，目前采用遙感與無人機技術(shù)可快速測得微地形的變化，運用水文學(xué)與水力學(xué)相結(jié)合的數(shù)值仿真技術(shù)，按最大可能與最不利條件設(shè)定初始條件和邊界條件，基于模擬的暴雨洪澇過程進行情景分析，可識別出水深與流速的高風(fēng)險區(qū)，為進一步判別區(qū)內(nèi)可能的受災(zāi)對象及其脆弱性和關(guān)聯(lián)性，提供必要的依據(jù)[30-33]。

風(fēng)險辨識中另一項重要工作，是對風(fēng)險特性的識別。對于洪水風(fēng)險，表3給出了若干風(fēng)險特性的分類方法，可供參照[34]。目前國內(nèi)外開展的風(fēng)險普查與評估工作中，許多是著眼于不同層次的行政區(qū)域，從孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體或從致災(zāi)因子、暴露度、脆弱性等方面構(gòu)建評價的指標體系，設(shè)定各個指標的權(quán)重與綜合風(fēng)險等級劃分的閾值。但由于評價數(shù)據(jù)可獲取性、完備性與可靠性的局限，所選取的可用指標很難滿足風(fēng)險辨識需求，所得成果的實用價值也有限。在變化環(huán)境下極端暴雨洪澇情景分析的基礎(chǔ)上，通過對特定區(qū)域、洪水類型與承災(zāi)對象的洪水風(fēng)險特性進行分類識別，可以更加明了如何有針對性地采取風(fēng)險防范和應(yīng)急處置措施，有利于編制更具可操作性的防汛應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練方案，提升風(fēng)險管理與應(yīng)急管理的決策科學(xué)化水平。

表3 洪水風(fēng)險特性的基本分類

例如對于發(fā)生爆炸事故的登封電廠集團鋁合金有限公司，在建廠選址、規(guī)劃、設(shè)計過程中，通過洪水風(fēng)險辨識與評價，完全可以預(yù)見到沿河岸廠區(qū)中的電解槽，一旦洪水涌入高溫熔融鋁液會發(fā)生爆炸，對這種消極的、長期的、不可承受的、內(nèi)部固有的風(fēng)險，就必須要采取回避高風(fēng)險區(qū)或建高標準防洪墻的措施，全力避免惡性爆炸事故的發(fā)生。

再如郭家咀水庫，溢洪道中的臨時施工便道有降低道路建設(shè)成本與保證施工工期的積極意義，是短期的、有可控措施實時消除的風(fēng)險，因此完全可以通過強化應(yīng)急預(yù)案和實施能力來有效應(yīng)對。

3.4 洪澇災(zāi)害臨近時的危險感知危險感知能力，是當極端洪澇事件發(fā)生的前兆信息逐步顯現(xiàn)出來時，能否及時捕捉、分析研判，結(jié)合已有風(fēng)險辨識的成果，評估危險的類別、等級與緊迫性，判斷可能威脅的范圍和對象。危險感知與風(fēng)險辨識是不同的概念。例如研判的結(jié)果是即將發(fā)生的暴雨洪澇相當于多少年一遇，此時“重現(xiàn)期”并非表示風(fēng)險的概率，而是危險的等級或規(guī)模。這時要考慮的不是事件發(fā)生可能性的大小，而是直接根據(jù)預(yù)警等級及危險性研判，啟動相應(yīng)級別的應(yīng)急預(yù)案，采取有針對性的處置措施。因此，為了增強危險感知的能力，一方面必須改進氣象與水文等專業(yè)部門的監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警系統(tǒng)，明確分級預(yù)警信息發(fā)布的范圍、對象及有效送達方式；各相關(guān)部門與生命線運營系統(tǒng)都要熟悉不同等級危險臨近的前兆特征，加強對多源監(jiān)測、感應(yīng)信息進行快速、綜合研判能力的培訓(xùn)與演練，明了針對不同等級的危險，適時適度投入應(yīng)急資源、采取及時有效的應(yīng)急處置措施。另一方面，基層社區(qū)與社會公眾也都需要具備危險感知的常識，以利于有效采取規(guī)避危險、自?；ゾ鹊男袆?。

鄭州“7.20”特大暴雨期間，氣象部門確實連發(fā)了9次紅色預(yù)警，但均表示未來3小時降雨≥100 mm，其中，20日16∶00極端1小時超200 mm暴雨峰值即將落地時發(fā)的第5次預(yù)警，表述上也無任何區(qū)別，公眾難以從中感受到危險臨近的緊迫性與嚴重性，反而可能因為前4次預(yù)警均無大礙而疏于警覺。如果能夠根據(jù)特大暴雨臨近的前兆信息作出更細致的分析，給出更細化的預(yù)報，預(yù)警發(fā)布時至少能加上前期的累計雨量，也能起到更好的警示作用。特大暴雨落地到成災(zāi)，還有一個滯后的時間。即使技術(shù)上預(yù)報極端暴雨有困難，20日16∶00—17∶00之間已經(jīng)實測到了破紀錄的特大暴雨，地鐵一線調(diào)度人員也未能實時獲得這一危急信息，意識不到危機的嚴重性，失去了采取有效應(yīng)急措施的寶貴時機。事實上，鄭州“7.20”特大暴雨災(zāi)害中，既有危險信息不明，應(yīng)急反應(yīng)遲鈍的問題；也有危險等級判斷不清，應(yīng)急反應(yīng)過度，局部過量占用應(yīng)急資源，反而影響整體搶險救災(zāi)的情況。

4 新時期城市洪水韌性提升的客觀需求與可行途徑

河南“21.7”特大暴雨水災(zāi)讓人們更清醒地認識到經(jīng)濟社會發(fā)展新時期韌性城市建設(shè)的迫切需求。面對受淹難以避免的極端暴雨洪澇災(zāi)害，如何制定與基本國情相適宜的韌性提升策略，是值得深入探討的問題。

4.1 韌性城市建設(shè)基本概念的再認識為了應(yīng)對氣候變化背景下極端重大災(zāi)害事件對經(jīng)濟社會平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展的沖擊性影響，21世紀以來，國際社會日趨重視如何針對暴露于危險中的系統(tǒng)、社區(qū)或社會，提升其及時有效抗御、規(guī)避、承受、適應(yīng)、分擔巨災(zāi)打擊和從災(zāi)難性影響中快速恢復(fù)的能力，并將推動韌性城市建設(shè)作為提高城市可持續(xù)發(fā)展能力的重要舉措[35-38]。洪澇災(zāi)害與地震、臺風(fēng)等災(zāi)害的不同之一，在于其有一定的可調(diào)控性，但以工程手段調(diào)控洪澇的能力總有一定限度，針對承災(zāi)體的暴露度與脆弱性，推進適應(yīng)性和強韌性策略，已成為抑制洪澇風(fēng)險增長需考慮的重要方面，促使防洪減災(zāi)要從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

為闡明洪水韌性的概念，根據(jù)文獻[36]改繪了一張圖，說明單一承災(zāi)體或系統(tǒng)在洪水沖擊下功能受損，需經(jīng)過一段時間才能恢復(fù)到災(zāi)前狀態(tài)。通過韌性提升，可以降低受損的程度和縮短恢復(fù)的時間(圖1)。圖中大洪水事件發(fā)生的時間是系統(tǒng)已經(jīng)進入平穩(wěn)運行階段之后，而恢復(fù)也只需要達到災(zāi)前水平即可。然而，從河南“21.7”特大暴雨水災(zāi)的情況來看，受災(zāi)的各大城市尚在快速城鎮(zhèn)化的進程之中，“先地上、后地下”“重面子、輕里子”現(xiàn)象普遍存在，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起點更低，且處于明顯滯后狀態(tài)，補短板的壓力很大。鄭州市“7.20”期間僅在建項目的基坑蓄滯雨洪多達近3000萬m3，就體現(xiàn)了這一特征，因此，洪水發(fā)生前系統(tǒng)的狀態(tài)應(yīng)如圖1中點劃線①所示。此外，大災(zāi)之后，人們不僅希望快速恢復(fù)重建，而且希望系統(tǒng)能夠達到滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求的更高、更安全的水平，如圖1中點劃線②所示，以免下次暴雨來臨，又會重蹈覆轍。這種在快速發(fā)展進程中的韌性提升需求，不是僅僅為了應(yīng)對未來氣候變化帶來的潛在風(fēng)險，而是要在現(xiàn)實中統(tǒng)籌好發(fā)展與安全?！爸磺蟀l(fā)展不顧安全”或“為確保安全而阻礙發(fā)展”的極端模式，最終都會付出得不償失的代價。在兩個極端間謀求均衡點，是城市韌性提升亟待解決的問題。

圖1 單一承災(zāi)體/系統(tǒng)的洪水韌性示意圖(根據(jù)文獻[36]改繪)

4.2 防洪治澇體系在韌性提升中的突出定位防洪治澇體系包括了防洪排澇工程體系，以及為了科學(xué)調(diào)度運用好防洪工程體系而建立的暴雨洪澇監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警和調(diào)度決策支持系統(tǒng)。該體系是流域/區(qū)域防洪減災(zāi)能力的重要體現(xiàn)，同時也是特大暴雨洪澇之中，首當其沖的承災(zāi)體。在特大暴雨洪澇中，一旦出現(xiàn)決堤潰壩、排澇系統(tǒng)癱瘓等直接或間接的失事或失效事件，都可能造成嚴重甚至加倍放大的災(zāi)難。我國每年水毀工程修復(fù)都是緊迫而艱巨的任務(wù)。如何提升防洪治澇工程體系的韌性，不僅關(guān)系到工程自身的度汛安全，也關(guān)系到能否避免防洪保護區(qū)陷入毀滅性的災(zāi)難之中。

水庫、堤防、水閘、泵站等水利工程的隱患排查與除險加固，無疑是提升系統(tǒng)韌性的關(guān)鍵性措施之一。鄭州“7.20”特大暴雨之前，7月18日內(nèi)蒙古剛發(fā)生了永安、新發(fā)兩座水庫相繼潰決的事故，“7.20”期間鄭州143座水庫中又有59%的水庫出現(xiàn)不同程度險情，加劇了防汛工作的緊張和被動。目前全國加大力度推動水庫除險加固工作，形成值得信賴的滯洪削峰能力，盡可能降低城市河段行洪與排澇的矛盾，為排除城市內(nèi)澇創(chuàng)造更好的條件，無疑是韌性提升的重點。對于堤防，1998年長江大洪水之后，國家全面推進了干堤加固工程，在2020年的長江大水中，堤防險情顯著減少。然而對于大量的中小河流，全面加高堤防并不現(xiàn)實，在農(nóng)村青壯勞力大量外出務(wù)工的情況下，堤防常年維護及汛期查險、排險、搶險的能力也明顯不足。在堤防全面加高無望的情況下，通過風(fēng)險評估與方案比選，在適宜點上局部降低堤防，輔以護面、消能以確保溢而不潰，溢流破壞力比潰堤洪水大為減輕，加之面上保護重點、分散風(fēng)險的措施，也不失為一種增強韌性的策略。

特大洪水發(fā)生期間，防洪工程體系查險、排險、搶險是避免工程失事的重要環(huán)節(jié)。許多險情，只要做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷，處置方案合理，實施力量到位，都有可能及時消除。不同類型的工程險情可能導(dǎo)致不同等級的危險，對險情類型、危險等級與發(fā)展趨勢的研判，是專業(yè)性很強的工作。鄭州“7.20”特大暴雨期間，一些水庫出現(xiàn)不同程度險情，絕大多數(shù)是可以搶護的，一有險情就按潰壩處置，緊急泄洪清庫弊大于利。提升應(yīng)急調(diào)度決策科學(xué)化水平也是韌性提升中亟需解決的問題。

4.3 生命線工程體系韌性提升的關(guān)注要點供電、供氣、供油、交通、通訊、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等生命線系統(tǒng)是現(xiàn)代社會正常運營的基本依托。鄭州“7.20”特大暴雨中，各類生命線系統(tǒng)幾近癱瘓，大大加重了城市洪澇災(zāi)害的損失與惡劣影響，也令人們感受到了恢復(fù)重建的艱難。在極端特大災(zāi)害中如何保障生命線系統(tǒng)的安全，如何快速修復(fù)受損的系統(tǒng)，是城市韌性提升要解決的重大問題。

任何一類生命線系統(tǒng)都會由一系列相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)所構(gòu)成，系統(tǒng)之間也存在相互關(guān)聯(lián)的緊密關(guān)系，任何系統(tǒng)在關(guān)鍵性脆弱點上局部受損，若不能及時修復(fù)，都有可能在系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)之間產(chǎn)生災(zāi)難性的連鎖反應(yīng)，進而危及到城市功能的正常發(fā)揮和居民的生活。因此，生命線系統(tǒng)的風(fēng)險評估中最為關(guān)注的三要素是受威脅部位、其脆弱性及受損后可能產(chǎn)生的后果[26]。生命線系統(tǒng)洪水韌性提升的措施，一是通過現(xiàn)有防洪排澇工程設(shè)防能力的評估，分析最大可能與最不利的洪澇情景，針對生命線系統(tǒng)最怕淹怕沖的脆弱點與薄弱環(huán)節(jié)，專門采取局部的防護或強化措施；二是針對極端事件有針對性地編制好應(yīng)急預(yù)案，做好預(yù)案實施的物質(zhì)準備和人員培訓(xùn)，提升抗災(zāi)搶險的應(yīng)急處置能力；三是通過內(nèi)部或外部力量的迅速調(diào)集和系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)運作，盡最大可能縮短系統(tǒng)恢復(fù)運行的時間；四是針對生命線系統(tǒng)癱瘓后在安全、健康、經(jīng)濟、心理及政府公信力等方面可能產(chǎn)生的災(zāi)難性后果與惡劣影響進行評估，通過政府部門間的協(xié)作及企業(yè)和社會力量的動員，積極采取替代、補救、溝通、化解等各類措施，盡快斬斷、消除連鎖反應(yīng)，抑制次生、衍生災(zāi)害損失的急劇增長。

生命線系統(tǒng)的韌性提升，必然會增加系統(tǒng)建設(shè)與運維的成本。采購低價的部件和安全保護設(shè)施，質(zhì)量可能無以保障，降低災(zāi)害環(huán)境下系統(tǒng)的安全可靠性。生命線系統(tǒng)的建設(shè)與運行管理單位為了分擔巨災(zāi)風(fēng)險，需要為生命線系統(tǒng)購買保險。如果保險公司對生產(chǎn)安全防護設(shè)施的企業(yè)產(chǎn)品進行質(zhì)量論證，生命線系統(tǒng)運營企業(yè)采用經(jīng)過質(zhì)量論證的產(chǎn)品就可能少交保費，而保險公司因為降低了賠付的概率，也有利可圖。這就可能在三者之間形成良性的互動機制。所以生命線系統(tǒng)的韌性提升，不僅是技術(shù)和監(jiān)管問題，也需要全方位良性互動的機制設(shè)計。

4.4 災(zāi)后重建是韌性提升的重要機遇期在災(zāi)后重建中，人們普遍希望大幅提高防洪排澇工程的建設(shè)標準。我國防洪治澇工程體系規(guī)劃設(shè)計的標準，與保護區(qū)政治經(jīng)濟地位的重要性、常住人口及經(jīng)濟規(guī)模等相關(guān)聯(lián)。在快速城鎮(zhèn)化的進程中，隨著建成區(qū)面積的擴張，防洪排澇標準也隨之提高，但現(xiàn)實中大多屬于滯后的狀態(tài)。因此災(zāi)后重建是促進防洪治澇體系達標建設(shè)的重要機遇。

2013年臺風(fēng)“菲特”重創(chuàng)余姚，主城區(qū)水淹7天，直接經(jīng)濟損失227.7億元。痛定思痛，浙江省提出“加大東泄、擴大北排、增加強排、城區(qū)包圍”的治理思路，采取低圍、中疏、南蓄、東泄、西排、北排的系統(tǒng)治理手段，加快推進姚江流域防洪排澇綜合治理工程，提出實施余姚城區(qū)堤防加固、姚江上游西排、四明湖水庫下游河道整治、姚江二通道、余姚市擴大北排、姚江上游西分以及奉化江流域新建葛岙中型水庫等“6+1”工程。2021年臺風(fēng)“煙花”登陸前，浙江全省水庫、河網(wǎng)盡最大可能加大預(yù)泄力度。余姚城南“一大四中”水庫雖然只有防洪庫容3500萬m3，但通過預(yù)泄，水庫攔蓄洪水達9300萬m3，為減輕流域和城區(qū)防洪壓力起到關(guān)鍵作用。由于加大流域河網(wǎng)預(yù)泄，河網(wǎng)共蓄水2.8億m3，遠超同期外排水量。與2013年的菲特臺風(fēng)相比，“煙花”臺風(fēng)的雨量更大，余姚站水位更高，但主城區(qū)沒有進水，直接經(jīng)濟損失23.2億元，僅為2013年的零頭[39]。

鄭州賈魯河是主城區(qū)暴雨內(nèi)澇外排的唯一通道。“7.20”特大暴雨表明，盡力避免山區(qū)洪水與城區(qū)雨洪遭遇是關(guān)鍵，而繼續(xù)擴大城區(qū)河道的行洪排澇能力，與中牟以下20年一遇標準治理河段的矛盾將更加尖銳。為此有專家著眼流域，提出以“上攔、中蓄、北排、下泄、西截、東分”的整體解決方案，來構(gòu)建“流域+城市”韌性防洪排澇體系，為進一步論證提供了很好的思路[40]。

以傳統(tǒng)筑堤、建閘、修泵站的方式不斷擴大防洪保護區(qū)、提高防洪排澇標準，在許多地方至今仍是迫切需求，然而由此也引起了“堤高水漲、水漲堤高”“因洪致澇、因澇成洪”，超標洪水風(fēng)險增大的問題，區(qū)域之間、人與自然之間基于洪水的利害沖突更為加劇。在我國的國情下，總有一些土地是小水歸人，大水要歸水的。2021年長江中下游大洪水中，鄱陽湖流域、巢湖流域都大規(guī)模采取了主動進洪的措施，即說明了此點[41]。我國政府近年來對城市內(nèi)澇治理亦已明確提出要因地制宜形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應(yīng)急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力應(yīng)與建設(shè)海綿城市、韌性城市要求更加匹配。為此，防洪治澇工程體系的韌性提升，需要以流域為單元做好綜合治水的統(tǒng)籌規(guī)劃，以灰、綠、藍結(jié)合的手段，構(gòu)建標準適度、布局合理、維護良好、調(diào)度運用科學(xué)的體系，大力增強滯洪削峰、減勢消能、溢而不潰、蓄排有序的功能[12，42-43]。

5 結(jié)論

(1)在全球氣候變暖趨勢下，極端天氣事件發(fā)生的可能性與不確定性均在增加，必須增強風(fēng)險防范意識，做到未雨綢繆，有備無患。(2)我國仍處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，變化環(huán)境下洪澇風(fēng)險的增長不僅要考慮自然成因，而且要高度警惕人為增大的風(fēng)險。(3)河南“21.7”特大暴雨水災(zāi)造成的嚴重人員傷亡和財產(chǎn)損失，突顯出大城市遭受極端暴雨后洪澇災(zāi)害“連鎖性、突變性和傳遞性”的新特點，城市洪澇風(fēng)險變得更為嚴峻而復(fù)雜，并對現(xiàn)代化防洪安全保障體系的構(gòu)建提出了更高的要求。(4)風(fēng)險管理與應(yīng)急管理，是現(xiàn)代化防災(zāi)減災(zāi)體系中相輔相成的兩條主線。在發(fā)展不均衡、不充分的現(xiàn)實條件下，健全的災(zāi)害管理體制與應(yīng)急運作機制要為統(tǒng)籌發(fā)展與安全保駕護航。(5)提升城鄉(xiāng)暴雨洪澇防范能力，需以流域為單元做好綜合治水的統(tǒng)籌規(guī)劃。應(yīng)對超出設(shè)防標準的特大暴雨洪澇，韌性城市只有建成不怕淹的城市，才有利于實現(xiàn)人水和諧與可持續(xù)發(fā)展的目標。