劉倩媛，張睿智，山長鑫，楊曉文，2*

(1.中農(nóng)國科

(南京)規(guī)劃設(shè)計有限公司，江蘇南京 210014；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機械化研究所，江蘇南京 210014)

高標準農(nóng)田“三分建、七分管”，高標準農(nóng)田建后管護工作是決定各項工程設(shè)計功能能否持續(xù)發(fā)揮效能的關(guān)鍵因素。自2018年機構(gòu)改革以來，高標準農(nóng)田建設(shè)工作取得了新突破，在建設(shè)方面農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織構(gòu)建了部、省、市、縣四級農(nóng)田建設(shè)管理體系，先后圍繞項目管理、資金管理、質(zhì)量管理以及竣工驗收等方面出臺了一系列規(guī)定，實現(xiàn)了高標準農(nóng)田建設(shè)機制由分散向集中統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，助力了高標準農(nóng)田的高質(zhì)量建設(shè)。在建后管護方面，高標準農(nóng)田建后管護頂層設(shè)計仍在進行中，各地管護制度也大多處于探索階段，致使已建成高標準農(nóng)田日常運營維護不到位，出現(xiàn)功效達不到既定要求、使用壽命縮短等情況。筆者對我國高標準農(nóng)田建設(shè)管護情況開展深入調(diào)研，總結(jié)各地存在的問題和經(jīng)驗做法，并提出一些對策與建議，旨在為農(nóng)田建設(shè)主管部門構(gòu)建高標準農(nóng)田管護體系提供參考。

1 存在的問題

2018年機構(gòu)改革前，高標準農(nóng)田建設(shè)工作由國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、農(nóng)業(yè)部、水利部5個部門負責(zé)。截至2020年我國已建成高標準農(nóng)田0.53億hm，建設(shè)過程中受各部門間建設(shè)標準、投資標準、建設(shè)重點不統(tǒng)一以及上輪建設(shè)周期中普遍存在的“重建設(shè)、輕管護”和自然災(zāi)害破壞等因素的影響，建成區(qū)灌排系統(tǒng)、作業(yè)道路以及農(nóng)田生態(tài)防護等工程出現(xiàn)了不同程度破損、功能不匹配等情況，給高標準農(nóng)田建后管護工作增加了難度。比如，在建設(shè)標準方面，國家發(fā)展和改革委員會、水利部門按水利行業(yè)規(guī)范執(zhí)行，國土資源部門按《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》執(zhí)行，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門按《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目高標準農(nóng)田建設(shè)示范工程建設(shè)標準(試行)》執(zhí)行，農(nóng)業(yè)部門按《高標準農(nóng)田建設(shè)標準》執(zhí)行，而各標準中土地平整、灌溉排水、作業(yè)道路等工程的技術(shù)指標存在一定的差異；在投資標準方面，2015年江蘇省發(fā)展和改革委員會“新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃”項目投資標準為22 500元/hm，而同期江蘇省國土部門“高標準基本農(nóng)田建設(shè)”項目投資標準為30 000～45 000元/hm，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門“高標準農(nóng)田建設(shè)”項目投資標準為19 500元/hm左右，農(nóng)業(yè)部門“高標準農(nóng)田建設(shè)”項目投資標準為22 500元/hm左右，水利部門“小型農(nóng)田水利重點縣”項目投資標準為7 500～12 000元/hm，致使高標準農(nóng)田工程質(zhì)量良莠不齊；在建設(shè)重點方面，受部門職能和投資標準的影響，不同部門各有側(cè)重，國土資源部門側(cè)重土地平整以增加耕地指標、農(nóng)業(yè)部門側(cè)重農(nóng)機與農(nóng)藝融合推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門和水利部門注重灌溉排水措施，致使部分項目區(qū)內(nèi)各項工程建設(shè)失衡；在“重建設(shè)，輕管護”方面，早期高標準農(nóng)田建設(shè)項目是地方政府爭取國家財政資金的重要途徑，同時受建后管護監(jiān)管機制缺失的影響，地方政府對項目審批驗收的重視度遠遠高于建后管護，致使部分工程年久失修甚至損毀。

目前我國高標準農(nóng)田管護機制不健全，主要體現(xiàn)在管護主體單一和管護制度不健全2個方面。在管護主體方面，建成后工程按照受益范圍移交至相應(yīng)的村民委員會進行管理，但我國村民委員會大多由3～7人組成，并且大多兼任人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等下屬委員會職務(wù)，且大多年齡偏大、缺乏工程管護經(jīng)驗，人員數(shù)量和專業(yè)技術(shù)水平都很難符合工作要求。在管護制度方面，因部分地區(qū)仍未出臺高標準農(nóng)田建后管護辦法的相關(guān)文件，管護主體在工作中存在管護范圍、管護內(nèi)容、管護標準和資金使用界定不清以及監(jiān)管單位在監(jiān)督考核中缺乏政策依據(jù)的情況，致使管護責(zé)任落實難度大、管護效果達不到預(yù)期。

高標準農(nóng)田管護不到位大多是因為管護經(jīng)費缺乏有效的籌措機制。高標準農(nóng)田建設(shè)區(qū)以種糧為主，與經(jīng)濟作物相比經(jīng)濟效益偏低，種植戶自發(fā)投入資金用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護的意愿不強烈。目前我國高標準農(nóng)田建后管護資金主要來源于高標準農(nóng)田工程結(jié)余和地方財政，但部分地區(qū)高標準農(nóng)田投資標準仍未達到規(guī)定標準(22 500元/hm)，個別地區(qū)投資標準不足18 000元/hm，工程結(jié)余很難計提用于建后管護使用；同時，地方財政困難，尤其是中部、西部以及東北地區(qū)依靠地方財政配套資金投入建設(shè)高標準農(nóng)田已十分困難，而新一輪高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃預(yù)期投資標準為45 000元/hm左右，勢必需要地方財政加大投入力度，地方財政用于建后管護的資金將可能被壓縮。

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)和使命顯得越發(fā)重要。自2018年機構(gòu)改革以來，全國高標準農(nóng)田工作均統(tǒng)籌納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職能范疇，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的高標準農(nóng)田建設(shè)管護任務(wù)出現(xiàn)了較大幅度的增長。目前我國高標準農(nóng)田建后管護工作雖然實現(xiàn)了職權(quán)的集中統(tǒng)一，但是高標準農(nóng)田工程的綜合屬性決定了建后管護工作勢必需要財政、水利、交通、電力、自然資源等多個職能部門之間的協(xié)同，而現(xiàn)行的全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管信息化平臺多應(yīng)用于項目審批、建設(shè)和驗收環(huán)節(jié)，建后管護工作仍普遍采用傳統(tǒng)的管理模式，大多依賴紙質(zhì)文件進行信息傳遞，加上部門間管理層次多、信息溝通慢等，在當今工作任務(wù)大幅增加的情況下，部分地區(qū)相關(guān)工作出現(xiàn)進度滯后或管理成本增加。

2 各地經(jīng)驗做法

廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和財政廳、水利廳共同制訂了高標準農(nóng)田建后管護辦法，依托數(shù)字化平臺實現(xiàn)了部門間高標準農(nóng)田管護信息的同步，構(gòu)建了多部門協(xié)同的管護機制；江西省制定了“田長制”“田保姆”“管護保證金”以及“第三方托管”等多項創(chuàng)新制度，構(gòu)建了高標準農(nóng)田縣、鄉(xiāng)、村、組四級農(nóng)田網(wǎng)格化管理體系；山東省按照“先建制、后建設(shè)”的原則，要求高標準農(nóng)田建設(shè)前須制定切實可行的管護方案；上海市制定了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護工作考核評分細則，將考核結(jié)果納入糧食安全區(qū)長責(zé)任制考核，并直接掛鉤全市市級管護資金的分配。

海南省高標準農(nóng)田建后管護資金在地方財政資金的基礎(chǔ)上，探索了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水收益、經(jīng)營性收入等相結(jié)合的管護經(jīng)費籌措機制；廣東省鼓勵將高標準農(nóng)田工程設(shè)施納入商業(yè)保險范圍，將賠付金用作工程管理維修資金；江西省形成了從工程總承包到工程托管“一條龍”服務(wù)的新模式，將超額履約產(chǎn)生的收益按一定比例計提作為管護資金，從源頭上控制了工程質(zhì)量的同時拓寬了管護資金渠道，調(diào)動了管護主體的積極性。

3 對策與建議

各級政府應(yīng)從全局出發(fā)，將高標準農(nóng)田建后管護工作作為高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)中的重要環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌落實，納入政府糧食安全責(zé)任制中進行考核，并組建以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為主、多部門協(xié)同的工作推進小組，形成推動高標準農(nóng)田管護工作的合力。農(nóng)田建設(shè)主管部門應(yīng)按照“省市督導(dǎo)、縣負總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、主體落實”的要求，構(gòu)建五級管護機制，抓好高標準農(nóng)田建后管護的全面工作，其他部門立足自身職能，做好協(xié)同配合。

依據(jù)《關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護體制改革的指導(dǎo)意見》《農(nóng)田建設(shè)項目管理辦法》《中華人民共和國預(yù)算法》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的要求，以省為單位制定農(nóng)田建后管護辦法，涵蓋責(zé)任主體、管護范圍、內(nèi)容及標準、資金管理以及監(jiān)督考核5個方面。①責(zé)任主體。明確劃分省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)機構(gòu)以及管護主體的責(zé)權(quán)義務(wù)，確保建后管護工作從政策制定、組織管理、工程管護、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)督查、考核獎懲以及經(jīng)驗推廣等環(huán)節(jié)的有機銜接。②管護范圍。以空間和時間要素作為界定工程管護范圍的主要依據(jù)，即明確管護區(qū)域位置和工程建設(shè)使用年限。③內(nèi)容及標準。明確灌排系統(tǒng)、作業(yè)道路以及農(nóng)田生態(tài)防護等工程的具體管護內(nèi)容、日常管護要求以及管護成效。④資金管理。明確管護資金的使用范圍、標準、流程以及監(jiān)督檢查要求。⑤監(jiān)督考核。從制度建設(shè)、資金管理、工作開展和管護成效4個方面構(gòu)建考核評分標準，關(guān)聯(lián)高標準農(nóng)田年度預(yù)算分配。

高標準農(nóng)田建后管護主體遵照“誰受益，誰管護”的原則，按照受益范圍大小，管護主體可基本確定為經(jīng)營主體、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣級行政主管部門。在此基礎(chǔ)上，省市級農(nóng)田建設(shè)主管部門應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際，以現(xiàn)有成熟管護模式為參考，歸納適宜地區(qū)特點的專業(yè)組織、專職管護員和流轉(zhuǎn)主體3種基礎(chǔ)管護模式。①專業(yè)組織管護模式。以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為管護單元，依據(jù)管護規(guī)模，可由縣級行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會組織受益農(nóng)戶成立專職管護組織作為管護工作的實施主體，與管護主體簽訂管護協(xié)議，負責(zé)約定轄區(qū)內(nèi)的工程管護工作。②專職管護員管護模式。將管護主體所轄管護區(qū)域以行政村或組為單位劃分為若干管護單元，管護主體通過簽訂管護協(xié)議，聘用專職管護人員負責(zé)約定轄區(qū)內(nèi)的工程管護工作。③流轉(zhuǎn)主體管護模式。對于規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)的區(qū)域，通過將經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的土地以行政村為單位劃分為若干管護單元，分別與對應(yīng)的村民委員會簽訂管護協(xié)議，由經(jīng)營主體負責(zé)約定轄區(qū)內(nèi)的工程管護工作。同時，應(yīng)鼓勵有條件的地區(qū)在科學(xué)合理、合法合規(guī)的前提下進行管護模式試點創(chuàng)新，組建田頭專業(yè)化管護公司，激發(fā)受益群體自我管護意識，探索可復(fù)制、可推廣的新模式。

農(nóng)田建設(shè)主管部門應(yīng)開展以高標準農(nóng)田項目縣為單位，對管護范圍內(nèi)各項工程的功效進行全面深入調(diào)研，并按管護標準測算管護資金需求，形成各縣正式調(diào)研成果，逐級匯總上報。在此基礎(chǔ)上，充分利用高標準農(nóng)田的公益屬性，多層次、多渠道爭取財政管護資金的投入力度，并以此為主導(dǎo)，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會資本進入，同時結(jié)合投工投勞、商業(yè)投保等創(chuàng)新機制，拓寬管護資金渠道，從而構(gòu)建長期、有效的管護資金保障機制。

在全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺構(gòu)架的基礎(chǔ)上，拓展建后管護模塊，構(gòu)建高標準農(nóng)田全壽命管理數(shù)字化管理平臺，實現(xiàn)從管護主體到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級監(jiān)管單位在政策制定、日常管護、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)督查、考核獎懲以及經(jīng)驗推廣等方面信息數(shù)據(jù)的全過程縱向管理，實現(xiàn)與同級協(xié)同部門間關(guān)聯(lián)信息的實時橫向交互。