姚 通，栗瀅超，劉彥君，馬昱伯

(1.河南省國土空間調查規(guī)劃院，河南鄭州 450016；2.河南農業(yè)大學資源與環(huán)境學院，河南鄭州 450016；3.華北水利水電大學建筑學院，河南鄭州 450016)

十九大首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，習近平總書記強調，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行，有序推進，做到注重質量、從容建設。2013—2022年的中央一號文件均提到科學編制村莊規(guī)劃；《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確要強化鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃引領。由此可見，黨中央、國務院一直關注鄉(xiāng)村全面振興的問題，表明村莊規(guī)劃在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮了不可替代的作用。習近平總書記參加全國人大河南代表團審議時提出，要按照先規(guī)劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃作為用地審批和核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的依據，是實施鄉(xiāng)村振興的第一步。河南省村莊基數大，底子薄，鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在土地利用粗放、產業(yè)發(fā)展緩慢、農村人居環(huán)境較差、風貌特色不突出等問題，編制全域全要素“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃迫在眉睫。筆者探索了鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的編制要點，以期為平原農區(qū)村莊規(guī)劃引領鄉(xiāng)村建設行動提供借鑒。

1 河南村莊規(guī)劃中存在的問題

村莊規(guī)劃是否合理對于我國國土空間總體規(guī)劃有著重要影響，由于村莊規(guī)劃屬于地區(qū)國土資源詳細規(guī)劃中的一項內容，因此其涉及內容眾多，想要做好村莊規(guī)劃這項任務并不簡單。在全省范圍內的4.58萬個村莊中，約有1.98萬個村莊編制了村莊建設規(guī)劃，31個村莊編制了村莊土地利用規(guī)劃，10個村編制了村莊全域國土整治規(guī)劃，約500個村莊編制了傳統村落保護規(guī)劃，已經進行規(guī)劃編制的村莊數量占全省村莊總數的43%，這些規(guī)劃對村莊建設和發(fā)展發(fā)揮著引領作用，但是由于長期以來重城輕鄉(xiāng)，規(guī)劃缺失，管理缺位，導致河南省村莊規(guī)劃建設發(fā)展中還存在如下問題。

規(guī)劃中村莊規(guī)劃側重空間建造，多圍繞新型社區(qū)建設編制規(guī)劃，明確新型社區(qū)相關用地布局、空間形態(tài)設計，對于水林田生態(tài)要素關注不足，多數尚未實現全域覆蓋；土地規(guī)劃中村級土地利用規(guī)劃重在建設用地布局及農田保護，未對建設用地進行使用性質的安排，生態(tài)要素也往往與林、水等行業(yè)主管部門認定的管理范圍不銜接。作為統一全民所有自然資源所有者職責并統一行使所有國土空間管制和生態(tài)保護修復的法定依據，新時期村規(guī)劃應該覆蓋山水林田湖村全域全要素。

宅基地建新不拆舊、“一戶多宅”的現象較為常見，農村建設用地規(guī)模不減反增。據統計，2009—2018年，全省農村用地規(guī)模由153.97萬hm增加到158.78萬hm；人均建設用地規(guī)模由243 m增加到人均267 m，遠高于國家規(guī)定的人均150 m的標準。

村莊住房建設、產業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設、耕地或基本農田保護缺乏統籌規(guī)劃，形成交錯的布局形態(tài)，空間布局不合理，發(fā)展空間不足，必要的發(fā)展需求難以得到滿足。

多數村莊缺乏規(guī)劃設計，村莊新建或改造房屋的建筑風格、高度、屋頂形式、建筑材料、墻面色彩等互不協調，缺乏地方特色和時代特征，造成不少村莊有新房無新村、有新村無新貌。

村莊規(guī)劃不是在一窮二白的基礎上進行編制的，歷年來，各相關單位都不同程度地編制了部門專項規(guī)劃，為使村莊規(guī)劃更切合實際，必須要做好與其他相關規(guī)劃的銜接。鄉(xiāng)村建設涉及的農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革、水利、電力等職能部門均有自身的安排和標準，各成體系，各自為政，常出現建設時序不銜接、建設內容不對接、技術標準不統一等互相沖突現象。

2 平原農區(qū)多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃編制路徑

《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕35號)明確要求村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據。作為規(guī)劃體系中最基層的詳細規(guī)劃之一，為有效實施用途管制，落實“多規(guī)合一”，核心是“土規(guī)”與“城規(guī)”的融合，創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制方法，兼具土地綜合管控和村莊發(fā)展建設的功能，統一工作底圖，統籌鄉(xiāng)村資源，搭建數據平臺，破解“規(guī)劃打架”的矛盾，最終實現鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理。

2021年6月，河南省自然資源廳出臺了《河南省村莊規(guī)劃導則(修訂版)》(簡稱《導則》)，明確提出規(guī)范河南省“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制工作，科學引導村莊建設，推動鄉(xiāng)村地區(qū)高質量發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。筆者以《導則》為主線，總結鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制重點。

定基數?！岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制期限與上級國土空間規(guī)劃保持一致；采用以第三次全國國土調查數據為基礎，統一以2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎，村域范圍建議采用比例尺為1∶1 000～1∶2 000地形圖作為工作底圖，村莊集中建設區(qū)范圍建議采用比例尺為1∶500地形圖作為工作底圖。依據《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》要求，對規(guī)劃編制基期數據進行基數轉換，形成“多規(guī)合一”的底圖底數。

謀全域。落實上位國土空間規(guī)劃中確定的空間分區(qū)分類管控要求，統籌安排生態(tài)、農業(yè)和建設空間。劃定生態(tài)紅線和永久基本農田、永久基本農田儲備區(qū)保護紅線、水域坑塘藍線和歷史文化保護范圍線，統籌安排村域生態(tài)用地、農業(yè)用地和建設用地的規(guī)模、布局等遵循整體推進農用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復的原則，提出各類生態(tài)修復的類型、空間范圍、修復方式及修復標準，明確各類農用地整治的類型、范圍、新增耕地面積和新增高標準農田面積，確定建設用地整治類型、范圍、減量化指標和新增耕地面積等內容，促進耕地保護，推動土地節(jié)約集約利用。

定布局。編制和實施村莊規(guī)劃應盡可能保持村莊原有形態(tài)，不盲目拉直道路和追求大廣場、大牌坊，保留鄉(xiāng)村風貌和田園風光。結合村莊地形地貌、居住習慣、地域文化、村莊建設脈絡和街巷格局等，嚴禁盲目拉直道路，尊重村莊原有的街巷肌理格局；根據居民點分布特征，優(yōu)化村莊居民點布局；提出公共空間的布局和建設要求；明確村莊內外部道路的建設標準和斷面形式。村莊居民點建設應避開地質災害隱患點、避讓區(qū)，退讓鐵路、高壓走廊、國道、省道、縣道、河流渠道水體等設施的距離應符合相關規(guī)定的要求，避免“沿路跑”等現象。加強村內空閑地和閑置宅基地盤活利用，優(yōu)化宅基地布局，保障一戶村民擁有一戶宅基地。

配設施。落實上位(專項)規(guī)劃對基礎設施和公共服務設施的要求，結合村莊居民點布局以及村民實際需求，按照不同的村莊類型，圍繞10 min鄉(xiāng)村生活圈，合理布置村莊公共管理、文體教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和商業(yè)服務等公共服務設施，明確設施的位置、規(guī)模和標準。公共服務設施的建設應符合當地村民的生產生活習慣，突出地域鄉(xiāng)土風貌特色。

3 婁彩店村“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃實踐

葛埠口鄉(xiāng)婁彩店村位于黃河北岸平原地區(qū)，地處原陽縣城新縣城區(qū)南部，東距新鄉(xiāng)市40 km，距鄭州60 km，距平原示范區(qū)10 km，處于鄭新融合區(qū)關鍵地帶，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯。全村總人口403人；其現狀以第一產業(yè)為主，種植水稻、小麥、玉米、花生等農作物，其中水稻種植與龍蝦、螃蟹、鯉魚混合養(yǎng)殖。村民已成立農業(yè)合作社，但產業(yè)結構不完善，營銷渠道不完善，難以突出競爭優(yōu)勢。缺乏第二三產業(yè)，難以構成完整的生產、加工、銷售體系，產業(yè)結構出現很大短板。

產業(yè)興旺是村莊振興的重點，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加強調產業(yè)在鄉(xiāng)村振興實施中的基礎性作用，推進鄉(xiāng)村現代化產業(yè)體系構建。結合婁彩店村區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦及村莊發(fā)展現狀趨勢，以特色鄉(xiāng)旅為發(fā)展主線，定位“農業(yè)生產+鄉(xiāng)旅服務”為核心的主導產業(yè)，大力發(fā)展現代農業(yè)，打造集田園觀光、文化體驗、休閑養(yǎng)生等功能為一體的特色鄉(xiāng)旅，通過不同文化景觀小品的設置，一方面豐富村民的日常文化生活，另一方面服務來村莊旅游的游客，展現村莊特色。突出自身特色，樹立特色鄉(xiāng)旅標桿，打造一個原陽后花園，鄭州市郊靜謐地，緊密聯系鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，描繪鄉(xiāng)村振興藍圖。

村莊規(guī)劃編制堅持以現狀問題為導向，以落實規(guī)劃實施管理為落腳點。從背景分析、現狀調研分析、規(guī)劃原則與策略、目標定位、規(guī)劃方案以及具體實施措施等方面形成可行可操作的技術路線(圖1)。

婁彩店村全域現狀圖中(圖2)，農業(yè)空間大多以水田、水澆地為主，建設用地空間多為農村宅基地，生態(tài)空間以公益林為主。圖2顯示，農業(yè)用地結構不夠合理，設施農用地孤島化特征明顯，利用率有待提升；村域存在公共設施種類單一，基礎設施落后，居民點用地效率低等問題。

(1)生態(tài)用地結構調整。規(guī)劃期內，婁彩店村的生態(tài)用地從基期年的0.88 hm調整到2035年的0.89 hm。

(2)農用地結構調整。規(guī)劃期內，婁彩店村的農用地由基期年的119.41 hm調整到2035年的117.06 hm，占全村土地總面積比重由2018年的93.02%調整到2035年的91.18%。規(guī)劃期間凈減少2.35 hm。其中，耕地面積減少2.42 hm，在堅持生態(tài)保護優(yōu)化的原則上，合理調整農用地結構，確保婁彩店村耕地保有量面積不少于98 hm。

(3)建設用地結構調整。規(guī)劃期內，婁彩店村建設用地總規(guī)模由基期年的8.08 hm調整到2035年的10.43 hm，占全村土地總面積的比重由2018年的6.29%增加到2035年的8.12%,規(guī)劃期間增加2.35 hm。其中，建設用地的增加主要是源于基礎設施用地和公共服務用地增加。

圖1 村莊規(guī)劃技術路線Fig.1 Technical route of village planning

圖2 婁彩店村現狀Fig.2 Current situation of Loucaidian Village

結合婁彩店村經濟發(fā)展現狀和土地資源狀況，按照婁彩店村“生態(tài)農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游融合式發(fā)展”的功能定位，提出了以一個核心區(qū)帶動周圍5個片區(qū)綜合發(fā)展的土地利用功能布局的構想，用以推動婁彩店村土地高效利用，促進產業(yè)融合發(fā)展(圖3)。

(1)落實目標任務。落實耕地保有量，堅持占補結合，通過舊房改造、騰退宅基地以及農田整治等措施，到2035年全村耕地保有量不少于99.00 hm。規(guī)劃期內，通過土地平整、灌溉與排水功能完善、田間道路建設、設施農用地整合等增加2.67 hm基本農田，到2035年基本農田保護面積不少于98.00 hm。

(2)優(yōu)化空間布局。規(guī)劃村域內形成兩大耕地集中片區(qū)和基本農田集中片區(qū)，主要分布在婁彩店村北部和南部。規(guī)劃期內優(yōu)化耕地和永久基本農田布局形態(tài)，對耕地內部零散的設施農用地、果園、林地等進行整理，形成耕地與基本農田集中片區(qū)。針對現有農田田埂進行整治，設立生態(tài)緩沖帶，在控制水土流失的同時美化河流生態(tài)景觀，改善人居環(huán)境，實現耕地與基本農田數量、質量、生態(tài)、空間四位一體保護。

圖3 婁彩店村功能分區(qū)Fig.3 Functional zoning of Loucaidion Village

規(guī)劃中對婁彩店村農村居民點進行了統籌規(guī)劃，在道路方面，規(guī)劃升級改造宅前路和宅間路，寬度2.5 m可以滿足小型農用器械、小型農用車及日常交通工具的需要；村內的主干道為連接南北的道路，路寬8 m，北端通向311省道，南端通向黃河大堤。次級道路主要分布在居民點區(qū)域，連接主干道，方便村民出行。在基礎設施方面，規(guī)劃項目區(qū)污水管網鋪設，排水溝靠村道一側布局；規(guī)劃供水管網，完善電力和電信設施配套建設；規(guī)劃天然氣，管網以環(huán)支狀結合布置，直埋敷；在村內規(guī)劃3處垃圾集中處理點和5座公共廁所，由專人負責清理。對村內村委會、衛(wèi)生室、文體廣場進行升級改造，規(guī)劃德孝健康休閑養(yǎng)生苑供老年人活動和紅色黨建文化園供村民游客學習黨史。規(guī)劃期內擬將11戶空置宅基地進行處理，其中3戶進行復墾，另外8戶留置村民使用或轉為集體經營性建設用地儲備地塊，以逐步管控宅基地超標使用問題。規(guī)劃期內新增建設用地1.84 hm，主要用于發(fā)展村級鄉(xiāng)旅產業(yè)，促進農民增收，同時配置文化設施用地，以傳承優(yōu)良德孝文化，新增建設用地主要分布于村莊東北部與西側。

通過對婁彩店村村莊發(fā)展定位、發(fā)展目標、規(guī)模、土地綜合整治、產業(yè)發(fā)展布局、居民點布局以及基礎設施等進行全盤考慮，形成了婁彩店村實用性村莊規(guī)劃圖(圖4)，即婁彩店村的宏偉藍圖。

圖4 婁彩店村實用性村莊規(guī)劃Fig.4 Practical village planning of Loucaidion Village

4 結語

河南省“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃起始于2019年，通過陸續(xù)開展“鄉(xiāng)村規(guī)劃 千村試點”“百鎮(zhèn)千村規(guī)劃”工程以及“千村示范 萬村整治”示范村村莊規(guī)劃編制試點工作，在實用性村莊規(guī)劃編制方面有一定的探索，但距離最終編制出能夠符合全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、引導農村人居環(huán)境整治、規(guī)范鄉(xiāng)村建設行為、保障農村一二三產融合發(fā)展的規(guī)劃仍有很多工作要做。在全面實行鄉(xiāng)村振興背景下，“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃要以“實用、管用、好用”為原則，著力提高鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋面，強化項目用地保障，深入開展鄉(xiāng)村綠化美化工程，積極促進農村人居環(huán)境整治提升，推進美麗鄉(xiāng)村建設，助力鄉(xiāng)村振興，構筑集約高效的農村土地利用格局，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。