創(chuàng)造單位：永定河流域投資有限公司

主 創(chuàng) 人：羅 智 牛金貴 孫文成

創(chuàng) 造 人：李 鵬 李 熹 梁紅雨 吳金星

一、前言

永定河是北京的母親河，明清時(shí)期一直是華北地區(qū)重要的生態(tài)屏障。隨著現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市用水的增加，其生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。

進(jìn)入2000年后，為緩解北京水資源短缺，合理配置流域水資源，保障首都供水安全和流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》，提出對(duì)永定河流域進(jìn)行綜合治理，恢復(fù)其生態(tài)功能。

黨的十八大后，按照黨中央《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略部署，國(guó)家決定啟動(dòng)實(shí)施永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程。

為解決以往“九龍治水”、分散治理與管理所帶來(lái)的成效差、效率低、難以長(zhǎng)期投入和持續(xù)運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委2017年印發(fā)了《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見》，由國(guó)家頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)，京、津、冀、晉四?。?直轄市）人民政府與中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司共同出資組建的國(guó)內(nèi)首個(gè)以流域?yàn)檎w、以區(qū)域?yàn)閱卧⒖缡〖?jí)行政區(qū)劃的流域治理投資公司——永定河流域投資有限公司（簡(jiǎn)稱“永定河投資公司”）。通過(guò)以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化，引入市場(chǎng)化機(jī)制創(chuàng)新開展全流域、跨區(qū)域綜合治理，探索樹立國(guó)內(nèi)流域綜合治理的“永定河樣本”。

永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行新時(shí)期16字治理方針和水利改革發(fā)展總基調(diào)，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略落地的重要舉措。

永定河核心問(wèn)題在于水，把水資源作為最大的剛性約束是永定河治理必須堅(jiān)持的原則，把節(jié)水優(yōu)先始終擺在突出位置。構(gòu)建以水利為根本，以水源為前提，以水權(quán)為基礎(chǔ)，以水量為載體，以水質(zhì)為保障，以工程為依托，以水務(wù)為延伸，以涉水資源開發(fā)為優(yōu)勢(shì)的八水共治新模式，將是今后探索并完善流域治理的永定河模式，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，完成永定河流域綜合治理重要使命的重要保障。

2020年12月1日，永定河投資公司中標(biāo)朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，成為流域內(nèi)首個(gè)水庫(kù)特許經(jīng)營(yíng)中標(biāo)項(xiàng)目。2021年1月，該項(xiàng)目正式投入運(yùn)營(yíng)。

二、實(shí)施背景

流域系統(tǒng)治理是國(guó)家層面對(duì)水資源分配不均、短缺現(xiàn)狀、環(huán)境污染等涉水問(wèn)題改善的一項(xiàng)重大探索，但流域上下游之間、各方責(zé)任主體之間往往存在思想認(rèn)識(shí)、職責(zé)定位、利益壁壘、地區(qū)差異等問(wèn)題，需要在滿足各方訴求的條件下探索出推動(dòng)地方節(jié)水、平衡收益差距、水資源優(yōu)化配置的可行之路。

（一）水資源短缺是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，朔州市屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候，屬晉北溫帶寒冷半干旱氣候區(qū)，全市多年平均降雨量為421.2毫米，自建國(guó)以來(lái)出現(xiàn)春旱夏旱或春夏連旱的就有20多年，人均水資源量?jī)H為全國(guó)的五分之一，且時(shí)空分布不均，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。如何更好解決水資源、水生態(tài)、水環(huán)境涉及的問(wèn)題，是擺在朔州市政府面前的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

（二）財(cái)政支出壓力大是水行政主管部門生存發(fā)展的突出困難

永定河發(fā)源于山西省朔州市，在上游段稱為桑干河。朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)是建在桑干河的一級(jí)支流渾河上的一座中型水庫(kù)，庫(kù)容量為4940萬(wàn)m3，控制流域面積1840km2，以防洪為主，并為渾河灌區(qū)提供水源保障?，F(xiàn)有干渠四條，總長(zhǎng)62km，總控制面積29.5萬(wàn)畝，有效面積14.02萬(wàn)畝。防洪標(biāo)準(zhǔn)按照“百年一遇”設(shè)計(jì)、“千年一遇”校核。多年淤積后，現(xiàn)實(shí)際庫(kù)容為1680萬(wàn)m3。多年來(lái)，鎮(zhèn)子梁水庫(kù)和渾河灌區(qū)在抵御水旱災(zāi)害、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)管理中心（簡(jiǎn)稱“鎮(zhèn)子梁管理中心”）是鎮(zhèn)子梁水庫(kù)以及下屬的渾河灌區(qū)的管理單位，屬市直單位。在多年運(yùn)行過(guò)程中，中心各類成本費(fèi)用逐年增加，但水費(fèi)收入維持不變，收入的不足造成鎮(zhèn)子梁水庫(kù)設(shè)施維護(hù)不到位，人員工資發(fā)放不到位，面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困難，單位的生存和發(fā)展舉步維艱。作為差額事業(yè)單位，隨著事業(yè)單位體制改革的深入推進(jìn)，迫使鎮(zhèn)子梁管理中心必須考慮自身生存發(fā)展。如何尋找盤活既有資源資產(chǎn)的途徑，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入，是鎮(zhèn)子梁管理中心必須面對(duì)的一項(xiàng)突出困難。

（三）促區(qū)域發(fā)展是永定河投資公司的重要任務(wù)

為了貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略部署，永定河投資公司制定了“一體兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略，其中“一翼”為產(chǎn)業(yè)翼，主要戰(zhàn)略方向是以流域資源綜合利用開發(fā)，推動(dòng)資源資產(chǎn)化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡。鎮(zhèn)子梁水庫(kù)作為永定河上游的一座中型水庫(kù)，隨著灌溉面積逐年萎縮，余水利用空間較大。同時(shí)，水庫(kù)蓄水相對(duì)穩(wěn)定，符合公司布局涉水產(chǎn)業(yè)的總體設(shè)計(jì)，契合公司探索涉水產(chǎn)業(yè)開發(fā)路徑的內(nèi)在需求，是先行探索涉水產(chǎn)業(yè)開發(fā)路徑的最優(yōu)標(biāo)的。同時(shí)，永定河投資公司肩負(fù)著“建生態(tài)廊道，促區(qū)域發(fā)展，樹治理樣本”的重大使命，探索統(tǒng)籌建立生態(tài)廊道、促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐路徑是時(shí)代賦予永定河投資公司的一項(xiàng)重要任務(wù)。

三、實(shí)施要點(diǎn)

（一）水庫(kù)如何特許經(jīng)營(yíng)

為加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)、制定企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的具體要求，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外制度建設(shè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行于2015年4月25日頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部委令第25號(hào)，簡(jiǎn)稱《辦法》），成為地方拓展固定資產(chǎn)收益方式與企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域基本制度遵循。

根據(jù)《辦法》有關(guān)要求，朔州市人民政府以特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)“水的經(jīng)營(yíng)權(quán)”委托運(yùn)營(yíng)，采用LOT（租賃-運(yùn)營(yíng)-移交）的方式運(yùn)作，特許經(jīng)營(yíng)期限設(shè)定為30年，由朔州市政府授權(quán)朔州市鎮(zhèn)子梁管理中心作為朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)供水特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”）實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開招標(biāo)選擇有實(shí)力的特許經(jīng)營(yíng)者。項(xiàng)目約定1-5年特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)固定300萬(wàn)元/年，6-30年根據(jù)水庫(kù)農(nóng)灌后余水量支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，通過(guò)余水水費(fèi)實(shí)行階梯水價(jià)形式，促進(jìn)余水增加，倒逼農(nóng)灌節(jié)水。

同時(shí)，為保證水庫(kù)正常運(yùn)行，發(fā)揮農(nóng)灌防洪等原有功能，項(xiàng)目約定鎮(zhèn)子梁管理中心保留水庫(kù)運(yùn)行管理等固有職能不變，包括水庫(kù)設(shè)施日常運(yùn)維、設(shè)施設(shè)備的維修維護(hù)、水庫(kù)監(jiān)測(cè)（如淤積監(jiān)測(cè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、庫(kù)區(qū)岸坡穩(wěn)定監(jiān)測(cè)、滑坡監(jiān)測(cè)等）、下游四干渠運(yùn)維管理、渾河灌區(qū)相關(guān)管理及防洪等工作仍由鎮(zhèn)子梁管理中心負(fù)責(zé)。

合同約定雙方的權(quán)利與義務(wù)，由特許經(jīng)營(yíng)者按照合同的約定負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，合作期滿后特許經(jīng)營(yíng)者按照既定的移交標(biāo)準(zhǔn)將鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目無(wú)償移交給朔州市人民政府。

（二）項(xiàng)目實(shí)施主要階段

項(xiàng)目實(shí)施共分為決策、投標(biāo)、運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段。

1.政府決策階段：重點(diǎn)是政府方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的議定決策、合規(guī)性審查、實(shí)施方案的批復(fù)；永定河投資公司完成內(nèi)部立項(xiàng)、投資決策。

2.投標(biāo)階段：永定河投資公司根據(jù)項(xiàng)目招標(biāo)文件編寫投標(biāo)文件，獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)，并就項(xiàng)目協(xié)議開展合同談判簽訂《合作協(xié)議》。

3.運(yùn)營(yíng)階段：永定河投資公司根據(jù)合作協(xié)議，開展水量綜合調(diào)度、水量測(cè)控、水費(fèi)收繳、特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)的支付等工作。

該項(xiàng)目于2020年2月通過(guò)市政府常務(wù)會(huì)議審定，7月完成公司內(nèi)部投資決策，8月完成合規(guī)性審查，9月實(shí)施方案獲得政府批復(fù)，10月發(fā)布實(shí)施機(jī)構(gòu)發(fā)布招標(biāo)公告。經(jīng)過(guò)競(jìng)標(biāo)，12月永定河投資公司中標(biāo)并簽訂合作協(xié)議，2021年1月，本項(xiàng)目正式投入運(yùn)營(yíng)。

四、實(shí)施方案

（一）項(xiàng)目基本情況和交易結(jié)構(gòu)圖

為了盤活鎮(zhèn)子梁水庫(kù)經(jīng)營(yíng)收益，實(shí)現(xiàn)朔州市域內(nèi)永定河流域治理資金平衡，改善水庫(kù)運(yùn)維收支壓力，提升永定河流域治理水平，朔州市人民政府決定以特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)供水項(xiàng)目，采用LOT（租賃-運(yùn)營(yíng)-移交）的方式運(yùn)作，由朔州市政府授權(quán)朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)管理中心作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式選擇有實(shí)力的特許經(jīng)營(yíng)者，并和中標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，合同中約定雙方的權(quán)利與義務(wù)，由中標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)者按照合同的約定負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，合作期滿后特許經(jīng)營(yíng)者按照既定的移交標(biāo)準(zhǔn)將朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)供水項(xiàng)目無(wú)償移交給朔州市人民政府。在運(yùn)營(yíng)期間，鎮(zhèn)子梁水庫(kù)管理中心定期對(duì)中標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)者提供的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，鎮(zhèn)子梁水庫(kù)管理中心根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者實(shí)施獎(jiǎng)懲。

本項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

（二）風(fēng)險(xiǎn)分配

按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和特許經(jīng)營(yíng)者間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則：

（1）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；

（2）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移；

（3）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方對(duì)于控制該風(fēng)險(xiǎn)有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；

（4）由該方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最有效率；

（5）如果風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方。

原則上，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)，法律、政策審批等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和特許經(jīng)營(yíng)者合理共擔(dān)。

本項(xiàng)目分析研判了三大類（宏觀級(jí)、項(xiàng)目級(jí)、不可抗力）30項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)在政府方和特許經(jīng)營(yíng)者兩方進(jìn)行了合理分配或雙方共擔(dān)。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體

中標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)者作為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)主體，在合作期限內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)以及期滿移交等工作。

（四）合作期限

根據(jù)《辦法》規(guī)定，本項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮特許經(jīng)營(yíng)者合理收益預(yù)期等因素，參照國(guó)內(nèi)同類特許經(jīng)營(yíng)LOT（租賃-運(yùn)營(yíng)-移交）項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，將合作期限設(shè)置為30年。

（五）項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)

項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，即特許經(jīng)營(yíng)者支付給朔州市政府（或市政府授權(quán)的朔州市鎮(zhèn)子梁水庫(kù)管理中心）的項(xiàng)目租金，按以下規(guī)則約定：在合作期第1-5年，特許經(jīng)營(yíng)者須無(wú)條件支付每年固定金額的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)；在合作期第6-30年，特許經(jīng)營(yíng)者按照供水量支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，本項(xiàng)目制定了階梯式特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)支付機(jī)制，具體費(fèi)用按照既定公式根據(jù)農(nóng)業(yè)灌溉用水和棄水的水量進(jìn)行計(jì)算。

（六）項(xiàng)目收益與回報(bào)機(jī)制

本項(xiàng)目屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，回報(bào)方式為使用者付費(fèi)，特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)水庫(kù)供水獲得合理的投資回報(bào)，供水收入可以滿足特許經(jīng)營(yíng)者方日常運(yùn)營(yíng)及其合理利潤(rùn)的需要。

（七）項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)

本項(xiàng)目授權(quán)范圍為：授予特許經(jīng)營(yíng)者鎮(zhèn)子梁水庫(kù)的供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。“經(jīng)營(yíng)權(quán)”特指授予特許經(jīng)營(yíng)者鎮(zhèn)子梁水庫(kù)的供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，其他經(jīng)營(yíng)收益、政府財(cái)政性補(bǔ)貼投資、社會(huì)補(bǔ)助性補(bǔ)助（投資）等“非水”經(jīng)營(yíng)權(quán)不在協(xié)議約定的經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)。

本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)包括但不限于農(nóng)業(yè)灌溉用水之外“水”的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，排他性等。水庫(kù)日常運(yùn)維、運(yùn)維人員工資及福利費(fèi)、設(shè)施設(shè)備的維修維護(hù)、水庫(kù)檢測(cè)等職責(zé)不在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)范圍之內(nèi)。

鎮(zhèn)子梁水庫(kù)管理中心保留水庫(kù)運(yùn)行管理等固有職能不變，包括水庫(kù)設(shè)施日常運(yùn)維、設(shè)施設(shè)備的維修維護(hù)、水庫(kù)監(jiān)測(cè)（如淤積監(jiān)測(cè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、庫(kù)區(qū)岸坡穩(wěn)定監(jiān)測(cè)、滑坡監(jiān)測(cè)等）、下游四干渠運(yùn)維管理、渾河灌區(qū)相關(guān)管理及防洪等工作仍由管理中心負(fù)責(zé)。

（八）項(xiàng)目的移交

合作期滿后，特許經(jīng)營(yíng)者將相關(guān)權(quán)益按特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的條件和程序完善、并按移交合同約定無(wú)償移交給政府或政府指定的機(jī)構(gòu)。特許經(jīng)營(yíng)者確保移交的項(xiàng)目不存在任何抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益或產(chǎn)權(quán)約束，亦不得存在任何種類和性質(zhì)的索賠權(quán)。

五、主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

（一）創(chuàng)新了流域節(jié)水用水新機(jī)制

當(dāng)今，節(jié)約用水意識(shí)已深入人心，節(jié)水方法也逐步完善，但多數(shù)節(jié)水措施為節(jié)水意識(shí)的宣傳引導(dǎo)與節(jié)水工程的建設(shè)利用等在需求端的方式方法，具體到鎮(zhèn)子梁水庫(kù)域內(nèi)的渾河灌區(qū)，灌區(qū)節(jié)水依托的多為農(nóng)戶的自我節(jié)水意識(shí)與局部節(jié)水灌溉工程的建設(shè)，節(jié)水工程無(wú)法全域覆蓋、農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)參差不齊，最終形成水資源管理粗放、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)狀。

鎮(zhèn)子梁供水特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通過(guò)余水利用價(jià)值高于農(nóng)灌用水價(jià)格、階梯型特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)兩種創(chuàng)新手段，從節(jié)水體制機(jī)制入手，建立新型水費(fèi)結(jié)算模式，在水資源供給端增強(qiáng)節(jié)水意愿，倒逼水行政管理部門主動(dòng)倡導(dǎo)灌區(qū)節(jié)水，引領(lǐng)農(nóng)戶增加節(jié)水意識(shí)，推廣節(jié)水技術(shù)應(yīng)用、節(jié)水工程建設(shè)，從而增加水行政主管部門的自身收入，解決實(shí)行事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后的自身生存發(fā)展問(wèn)題。

就永定河投資公司而言，該機(jī)制的落地實(shí)施，通過(guò)實(shí)現(xiàn)上游水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，促使上游加強(qiáng)節(jié)水用水管理，改善流域生態(tài)，形成了以機(jī)制促節(jié)水，以節(jié)水促生態(tài)，以生態(tài)促發(fā)展的良好局面。

（二）創(chuàng)新了流域水資源優(yōu)化配置新模式

永定河流域管理在永定河投資公司成立前，以行政區(qū)域劃分為主，存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題。水資源利用、保護(hù)、供需平衡等方面的合作多以一事一議為主，尚未建立跨區(qū)域跨行業(yè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏健全的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制、供需協(xié)調(diào)平衡機(jī)制和水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2020年，永定河投資公司在落實(shí)《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》的基礎(chǔ)上，配合水利部海河委員會(huì)和北京市水務(wù)局制定生態(tài)輸水調(diào)度方案，全面參與生態(tài)水量調(diào)度。完善生態(tài)用水保障會(huì)商機(jī)制，及時(shí)跟進(jìn)補(bǔ)水進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)調(diào)水信息共享，上下游協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制得到常態(tài)化落實(shí)。2020年全年引黃補(bǔ)水及水庫(kù)集中輸水累計(jì)水量2.9億立方米，官?gòu)d水庫(kù)累計(jì)向下游輸水3.2億立方米，實(shí)現(xiàn)京津冀晉水路初步連通，取得了良好的生態(tài)效益和社會(huì)反響。充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)水結(jié)算平臺(tái)的作用，與23家單位建立生態(tài)供水資金收支服務(wù)關(guān)系，累計(jì)支付補(bǔ)水水費(fèi)3.87億元。

通過(guò)實(shí)施水庫(kù)供水特許經(jīng)營(yíng)，逐步掌控流域水量調(diào)度權(quán)，可以在一定程度實(shí)現(xiàn)上游因需而供、下游用水付費(fèi)的市場(chǎng)化聯(lián)動(dòng)調(diào)度機(jī)制，憑借永定河投資公司作為流域水資源統(tǒng)一調(diào)度平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，依靠下游向上游購(gòu)買生態(tài)水量的模式特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收入；同時(shí)，結(jié)合各地方水資源空間分布不均、用水緊張等特點(diǎn)，合理分配水量供給，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的良好局面，以實(shí)際行動(dòng)踐行“綠水青山就是金山銀山”理論。

（三）活用了特許經(jīng)營(yíng)管理新辦法

鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》有關(guān)規(guī)定要求，但與傳統(tǒng)涉水資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)模式（LOT模式，即租賃-運(yùn)營(yíng)-移交）不同之處在于，該項(xiàng)目租賃過(guò)程不涉及租賃水庫(kù)管理設(shè)施、承接防汛灌溉職能，不租賃具體實(shí)物資產(chǎn)，是“水的經(jīng)營(yíng)權(quán)”這個(gè)虛擬標(biāo)的。經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新再利用，為水資源的統(tǒng)籌調(diào)度、余水資源的再利用開發(fā)奠好了依法合規(guī)的基、鋪好了穩(wěn)定發(fā)展的路。

（四）創(chuàng)新了水庫(kù)管水用水新思路

永定河投資公司結(jié)合自身為實(shí)現(xiàn)永定河“四河”目標(biāo)而實(shí)施的資金平衡戰(zhàn)略的需要，積極與地方政府溝通協(xié)調(diào)，磋商合作要件，探討合作方式。鎮(zhèn)子梁水庫(kù)作為渾河流域的中型水庫(kù)，肩負(fù)著重要防洪度汛任務(wù)，關(guān)系著下游4.3萬(wàn)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；同時(shí)，作為渾河灌區(qū)主要水資源供給來(lái)源，鎮(zhèn)子梁水庫(kù)也同步承擔(dān)著14萬(wàn)畝農(nóng)田的灌溉任務(wù)。如何發(fā)揮好政府機(jī)構(gòu)的管理能力和永定河投資公司流域水資源統(tǒng)籌調(diào)度的優(yōu)勢(shì)，成為鎮(zhèn)子梁水庫(kù)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐謀劃的重中之重。經(jīng)過(guò)仔細(xì)的研判，反復(fù)推敲，最終政企雙方在水庫(kù)“三權(quán)”（所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）分置條件下實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)達(dá)成了一致，由特許經(jīng)營(yíng)者取得水庫(kù)水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)也符合雙方利益與客觀條件。通過(guò)“三權(quán)”分置形式的設(shè)置，鎮(zhèn)子梁管理中心發(fā)揮好管水特長(zhǎng)，永定河投資公司利用好用水能力，兩手發(fā)力提高管水用水水平，實(shí)現(xiàn)水資源價(jià)值最大化。

六、實(shí)施內(nèi)涵

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要講話、作出重要指示。深刻指出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，水安全中的老問(wèn)題仍有待解決，新問(wèn)題越來(lái)越突出、越來(lái)越緊迫。

基于鎮(zhèn)子梁水庫(kù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，永定河投資公司牢記自身使命，以實(shí)現(xiàn)“四河目標(biāo)”（流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河）為前提，在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)思路設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)周期管理等全流程做到了“節(jié)水優(yōu)先”“空間均衡”“系統(tǒng)治理”“兩手發(fā)力”。具體表現(xiàn)為：

（一）節(jié)水優(yōu)先

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)路徑設(shè)計(jì)過(guò)程中，在為期30年的運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)，前5年考慮鎮(zhèn)子梁?jiǎn)挝晦D(zhuǎn)企改制過(guò)渡期內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)固定不變，5年之后在滿足農(nóng)灌用水需求的前提下，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)與余水量掛鉤，實(shí)施階梯付費(fèi)機(jī)制，從而促進(jìn)灌區(qū)執(zhí)行農(nóng)灌用水定額，加強(qiáng)節(jié)水管理。

（二）空間均衡

朔州屬于永定河上游區(qū)域，肩負(fù)著水源涵養(yǎng)生態(tài)修復(fù)的重任，在政企雙方合力推動(dòng)下，深挖灌區(qū)節(jié)水潛力，建立水權(quán)交易平臺(tái)，通過(guò)對(duì)結(jié)余水資源水權(quán)收儲(chǔ)，進(jìn)行水權(quán)交易，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益。明確流域區(qū)域用水權(quán)益嚴(yán)格實(shí)行流域區(qū)域用水總量控制和取水許可限批政策，對(duì)達(dá)到或超過(guò)水資源承載能力的流域區(qū)域，實(shí)施取水許可限批，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)水資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（三）系統(tǒng)治理

永定河投資公司充分利用企業(yè)發(fā)展“五大板塊”中“農(nóng)業(yè)發(fā)展”板塊，加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估，推動(dòng)灌區(qū)節(jié)水設(shè)施建設(shè)，爭(zhēng)取灌區(qū)節(jié)水項(xiàng)目早日落地，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用高新節(jié)水技術(shù)，從而做到多節(jié)水；同時(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到地方水資源稟賦特點(diǎn)，永定河投資公司會(huì)同鎮(zhèn)子梁管理中心加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，倡導(dǎo)灌區(qū)種植節(jié)水抗旱作物，優(yōu)化種植作物結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而做到少用水。

（四）兩手發(fā)力

政企合作，兩手發(fā)力，明確各自職能重心，利用水利水務(wù)聯(lián)動(dòng)，從而推動(dòng)政企共建共享。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是明確了鎮(zhèn)子梁管理中心的水庫(kù)日常運(yùn)維核心定位，保證防汛農(nóng)灌功能需要。中心堅(jiān)定承擔(dān)防汛責(zé)任，堅(jiān)決履行防汛義務(wù)，同時(shí)秉持以滿足農(nóng)灌用水需求為底線的運(yùn)維準(zhǔn)則，保證農(nóng)灌期間灌區(qū)耕地用水需求，增加作物產(chǎn)量，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是發(fā)揮了永定河投資公司的流域水資源統(tǒng)籌調(diào)度平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了余水效益最大化。公司作為流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)的實(shí)施主體，沿線水資源的統(tǒng)籌調(diào)配是賦予公司的職責(zé)定位，為鎮(zhèn)子梁水庫(kù)余水資源發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三是政企緊密溝通，實(shí)現(xiàn)了互補(bǔ)協(xié)同。鎮(zhèn)子梁管理中心在近30年的管理工作中，積累了詳實(shí)的水文資料和豐富的防汛農(nóng)灌經(jīng)驗(yàn)，為永定河投資公司對(duì)水資源的統(tǒng)籌調(diào)度和余水開發(fā)提供可靠的水量保證和有效的數(shù)據(jù)支撐；同時(shí)，永定河投資公司作為國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新型流域治理公司，具備豐富的人才技術(shù)儲(chǔ)備和精細(xì)化管理經(jīng)驗(yàn)，在灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉期間，通過(guò)實(shí)時(shí)實(shí)地的水量監(jiān)測(cè)，為提高農(nóng)灌水資源利用率與各輸水干區(qū)水量分配提供了切實(shí)可行的合理化建議。

四是余水利用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，緩解了水行政主管部門發(fā)展困境。近年來(lái)，由于水庫(kù)上游用水量增加，上游河道來(lái)水逐年減少，致使用于農(nóng)灌的水資源銳減，水費(fèi)收入的下降導(dǎo)致鎮(zhèn)子梁管理中心本就緊張的財(cái)務(wù)狀況更加捉襟見肘，嚴(yán)重影響鎮(zhèn)子梁管理中心防汛抗旱、農(nóng)灌輸水等原定職能的正常履行。

在朔州市深入推進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的背景下，鎮(zhèn)子梁管理中心面臨如何生存與發(fā)展的緊張局面。在市政府的大力倡導(dǎo)下，鎮(zhèn)子梁水庫(kù)供水實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，正是緩解緊張困局，填補(bǔ)運(yùn)營(yíng)資金缺口的有效合理嘗試。永定河投資公司作為項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者支付鎮(zhèn)子梁管理中心特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，可以作為轉(zhuǎn)企后財(cái)政資金缺位的完美替補(bǔ)，保障人員工資、運(yùn)維開支資金需求；鎮(zhèn)子梁管理中心也能繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)力量，在水資源調(diào)度與余水開發(fā)方面給予支持和保障。

七、實(shí)施效果

（一）直接效益

鎮(zhèn)子梁水庫(kù)作為永定河流域第一座實(shí)施供水特許經(jīng)營(yíng)的水庫(kù)，受到了國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、朔州市委市政府及永定河投資公司的高度關(guān)注。項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了朔州市政府、鎮(zhèn)子梁管理中心和永定河投資公司三方共贏的目的。朔州市政府對(duì)鎮(zhèn)子梁水庫(kù)的運(yùn)作模式十分認(rèn)可，認(rèn)為項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期效果顯著。在項(xiàng)目落地實(shí)施后，朔州市政府迅速啟動(dòng)了桑干河主河道上控制性水利樞紐工程——東榆林水庫(kù)的供水特許經(jīng)營(yíng)工作。

鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營(yíng)在實(shí)踐過(guò)程中，根據(jù)政企合作過(guò)程中，以所有權(quán)不變、隸屬關(guān)系不變、人員關(guān)系不變、政府職能不變的“四不變”為基本條件，設(shè)定法律規(guī)定允許的最長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)年限，結(jié)合租賃運(yùn)營(yíng)模式，最終實(shí)現(xiàn)了水庫(kù)正常穩(wěn)定運(yùn)行，保證水行政主管部門防汛農(nóng)灌職能的履行。同時(shí)，通過(guò)永定河流域平臺(tái)公司，實(shí)現(xiàn)了水資源合理、高效利用開發(fā)，發(fā)揮了水庫(kù)余水資源的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

鎮(zhèn)子梁水庫(kù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是永定河投資公司與上游地方政府水行政主管部門政企合作、兩手發(fā)力、共建共享的典范，用恰當(dāng)?shù)哪Ｊ?、合適的路徑，積極踐行了新時(shí)期習(xí)總書記治水思想和方針政策，在因水制宜、量水而行、水資源綜合利用優(yōu)化合理配置上，趟出了水利發(fā)展新路線，為永定河水資源開發(fā)、水權(quán)收儲(chǔ)、水的綜合利用指引了方向。

總體來(lái)講，鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目探索構(gòu)建了一套在流域水權(quán)收儲(chǔ)利用、政企合作管水用水、機(jī)制轉(zhuǎn)變節(jié)水優(yōu)先等方面切實(shí)可行的成熟方案，對(duì)完善流域水權(quán)交易機(jī)制、統(tǒng)籌流域水資源優(yōu)化配置、管水用水模式創(chuàng)新、促進(jìn)流域節(jié)水機(jī)制落地和永定河流域綜合治理模式成功實(shí)施都具有重要的示范帶動(dòng)作用，形成一套可借鑒模板。

（二）間接效益

由國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（簡(jiǎn)稱“《總體方案》”）中，已將流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)任務(wù)與地方國(guó)土空間優(yōu)化、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量資產(chǎn)盤活等作了統(tǒng)籌安排，堅(jiān)持把資金平衡作為實(shí)施“一體兩翼”戰(zhàn)略、打造“永定河樣本”的核心，在實(shí)踐中摸索“政府輸血+融資補(bǔ)血+產(chǎn)業(yè)造血”的可行路徑。

通過(guò)對(duì)鎮(zhèn)子梁水庫(kù)水資源的合理有效利用，余水資源的深度開發(fā)和合理利用取得的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)盤活，取得了產(chǎn)業(yè)開發(fā)的直接經(jīng)營(yíng)性收益，回補(bǔ)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目資金需求，實(shí)現(xiàn)資金平衡；同時(shí)，積極發(fā)揮特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的引導(dǎo)和放大效益，落實(shí)投資公司職能，按照《總體方案》部署，積極與國(guó)家開發(fā)銀行、交通銀行對(duì)接，根據(jù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，實(shí)施項(xiàng)目融資，保障永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資金平衡。

從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)是深化機(jī)關(guān)改革的具體體現(xiàn)，是貫徹落實(shí)黨的十九大決策部署的一個(gè)重要舉措。事業(yè)單位從成立初期就是各單位根據(jù)行政管理的需要而設(shè)立的，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)范圍或管理職能比較單一，協(xié)調(diào)機(jī)制建立在政府行政職能基礎(chǔ)上，效益產(chǎn)生路徑技術(shù)含量不高、附加值較低，一旦失去公共資源的支撐，開放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，財(cái)政資金補(bǔ)貼缺口將很難填補(bǔ)，原有職能履行也愈發(fā)困難。鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，瞄準(zhǔn)涉水管理事業(yè)單位在轉(zhuǎn)企改制過(guò)程中的痛點(diǎn)難點(diǎn)，利用市場(chǎng)化手段，開發(fā)利用余水資源，支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，處理好改制、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)單位到企業(yè)的過(guò)渡穩(wěn)定，良好發(fā)展，有效緩解了水庫(kù)管理中心承擔(dān)防汛灌溉職能的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，趟出了一條差額補(bǔ)助事業(yè)單位生存發(fā)展的新路子。

（三）潛在社會(huì)效益

永定河上游是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)支撐區(qū)，上游水資源的合理配置對(duì)于打造永定河綠色生態(tài)廊道具有重要意義。通過(guò)對(duì)水庫(kù)供水特許經(jīng)營(yíng)的探索，有效發(fā)揮水資源的剛性約束作用，推進(jìn)用水定額機(jī)制的落地，倒逼農(nóng)業(yè)灌溉轉(zhuǎn)變用水方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抑制不合理用水需求，形成“水量充足、水質(zhì)優(yōu)良、水生態(tài)良好、水環(huán)境優(yōu)美”良好生態(tài)基底，推動(dòng)水資源水環(huán)境承載能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，不斷提高現(xiàn)代化治水能力為區(qū)域發(fā)展提供生態(tài)承載力保障。

朔州區(qū)域是永定河上游重要的水源涵養(yǎng)區(qū)與生態(tài)保障區(qū)，進(jìn)而水資源的合理利用、水環(huán)境的生態(tài)保護(hù)顯得尤為重要；同時(shí)，朔州市作為人均水資源占有量低、水資源空間時(shí)間分配不合理、地處季節(jié)蒸發(fā)量大的半干旱地區(qū)的城市，水資源的合理利用已成為限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸問(wèn)題。而鎮(zhèn)子梁特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在實(shí)施全過(guò)程所倡導(dǎo)的節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、先節(jié)水后調(diào)水的水資源開發(fā)理念，恰恰貼合了永定河投資公司統(tǒng)籌流域綜合治理和地方政府期望經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治效益展現(xiàn)出較高水平。

八、下一步計(jì)劃

永定河投資公司在繼續(xù)推進(jìn)鎮(zhèn)子梁模式的可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，將繼續(xù)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)公司行為把水的價(jià)值發(fā)揮出來(lái)，倒逼農(nóng)業(yè)灌溉定額執(zhí)行的剛性化，促使灌區(qū)管理單位加強(qiáng)節(jié)水管理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用；加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)灌區(qū)作物抗旱節(jié)水化，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，減少用水；因地制宜做好噴灌、滴灌、渠系管道化等高效節(jié)水技術(shù)的實(shí)施利用，提高水資源利用系數(shù)，挖掘節(jié)水潛力。通過(guò)節(jié)水理念轉(zhuǎn)變、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)利用等方式，有效節(jié)約水資源，實(shí)現(xiàn)水資源確權(quán)登記，進(jìn)行水權(quán)收儲(chǔ)。

同時(shí)，要發(fā)揮政府行政主導(dǎo)力量，明確區(qū)域水環(huán)境水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力，建立健全取水許可審批制度，嚴(yán)格實(shí)行流域區(qū)域用水總量控制。積極探索水權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建區(qū)域水權(quán)交易平臺(tái)，提升結(jié)余水權(quán)的可轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，發(fā)揮水資源的剛性約束作用，抑制不合理用水需求，倒逼發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展布局優(yōu)化，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)，形成“水量充足、水質(zhì)優(yōu)良、水生態(tài)良好、水環(huán)境優(yōu)美”新的發(fā)展格局。

永定河投資公司還將繼續(xù)深入貫徹習(xí)近平總書記新時(shí)代“十六字”治水方針，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，以鎮(zhèn)子梁模式為基礎(chǔ)，探索流域治理模式創(chuàng)新，形成成熟穩(wěn)定復(fù)制性強(qiáng)的永定河樣本；也要在政企雙方的共同努力下，形成流域治理與區(qū)域發(fā)展相輔相成、相得益彰的良好格局，為“十四五”奮進(jìn)新征程，開好頭、打好樣，貢獻(xiàn)永定河力量。