張利樂(lè)(華北電力大學(xué)，北京 102206)

1 X市環(huán)境污染的現(xiàn)狀分析

1.1 水污染

X市水環(huán)境保護(hù)目前主要存在以下問(wèn)題：一是城市黑臭水體問(wèn)題突出。X市僅市區(qū)范圍內(nèi)就有十幾處黑臭水體，這嚴(yán)重影響城市水質(zhì)和景觀質(zhì)量，影響周邊人民的生活質(zhì)量。二是地表水飲用水源地水質(zhì)存在安全問(wèn)題。X市僅有一處地表水飲用水源地，雖然其水質(zhì)能滿(mǎn)足國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，但仍存在不少問(wèn)題，諸如上游進(jìn)水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、高速公路運(yùn)輸穿越水庫(kù)、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水源地保護(hù)矛盾突出等問(wèn)題[1]。

1.2 大氣污染

現(xiàn)階段影響X市大氣環(huán)境治理改善的問(wèn)題主要有以下三個(gè)[2]：一是臭氧。X市人口密集，工業(yè)、交通業(yè)發(fā)展迅速，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量持續(xù)增加，易形成臭氧污染，且臭氧濃度的貢獻(xiàn)率一直占據(jù)主導(dǎo)位置。二是散煤污染。散煤污染是影響X市冬季大氣環(huán)境質(zhì)量的重要因素。X市煤炭豐富、煤種齊全。冬季城市周邊農(nóng)村和城中村等處的散煤燃燒，給環(huán)境治理帶來(lái)不小的壓力。三是工業(yè)污染。工業(yè)污染是影響X市環(huán)境的主要污染源。多年來(lái)，X市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是以煤炭、冶金、電力等重污染行業(yè)的發(fā)展為主，能耗、物耗高，排污量大。

1.3 固體廢棄物污染

(1)工業(yè)固體廢物。X市工業(yè)固體廢物主要由冶煉廢渣、煤矸石、尾礦、粉煤灰、脫硫石膏等構(gòu)成[3]。其中，冶煉廢渣、煤矸石及尾礦所占的比重較大，如圖1所示。

(2)工業(yè)危險(xiǎn)廢物。X市的工業(yè)危險(xiǎn)廢物主要是由廢酸、精(蒸)餾殘?jiān)?、焚燒處置殘?jiān)U礦物油與含礦物油廢物、油/水以及烴/水混合物或乳化液等構(gòu)成，如圖2所示。

圖2 X市主要工業(yè)危險(xiǎn)廢物種類(lèi)

(3)城市生活垃圾。X市的生活垃圾主要包括居民生活垃圾、商業(yè)垃圾、集貿(mào)市場(chǎng)垃圾、街道垃圾、公共場(chǎng)所垃圾以及機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位的垃圾。

(4)醫(yī)療廢物。X市的醫(yī)療廢物主要有病理性廢物、損傷性廢物、感染性廢物、藥物性廢物和化學(xué)性廢物這5大類(lèi)。醫(yī)療廢物不僅會(huì)污染環(huán)境，而且有可能會(huì)引起疾病傳播或相關(guān)公共衛(wèi)生問(wèn)題[4]。

2 中國(guó)政府治理環(huán)境污染的實(shí)施對(duì)策

2.1 以政府為主導(dǎo)的方法

2.1.1 政府管制

我國(guó)政府在解決環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，政府管制是其常用的方法之一。政府管制一般是指政府通過(guò)制定相應(yīng)規(guī)則對(duì)被管制者的行為進(jìn)行管理和約束的活動(dòng)。在對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制的過(guò)程中，政府運(yùn)用其行政權(quán)力，直接命令企業(yè)限制其排污量，設(shè)制定配套的排污標(biāo)準(zhǔn)，并以罰款、停工等手段來(lái)對(duì)約束企業(yè)。我國(guó)政府在進(jìn)行環(huán)境污染治理的過(guò)程中，所采取的政府管制方法主要有以下幾種[5]：

(1)設(shè)立污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，控制污染物排污量。X市政府設(shè)立了嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，主要包括氣態(tài)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、液態(tài)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及固態(tài)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，X市政府對(duì)污染物的排放總量進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，并完善污染物監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將各類(lèi)污染源(工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、居民生活等)列入監(jiān)測(cè)范圍內(nèi)。此外，X市政府逐一排查轄區(qū)內(nèi)各工業(yè)企業(yè)的具體排污情況，對(duì)那些污染物排放超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)做出警告的處罰，限制其生產(chǎn)或停產(chǎn)進(jìn)行整改；對(duì)那些整改后仍不能達(dá)標(biāo)且情況嚴(yán)重的企業(yè)作出關(guān)閉、停業(yè)的處罰。同時(shí)，X市政府定期抽查重點(diǎn)排污單位的排放情況，并將結(jié)果向社會(huì)公布。

(2)進(jìn)入或退出市場(chǎng)管制。市場(chǎng)進(jìn)入管制是政府為防止資源配置扭曲，通過(guò)審批、許可等法律、行政手段對(duì)企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入的限制。近年來(lái)，X市政府在規(guī)范當(dāng)?shù)丨h(huán)保市場(chǎng)方面做出了很多努力：系統(tǒng)梳理與環(huán)保市場(chǎng)準(zhǔn)入有關(guān)的規(guī)定、規(guī)章和法規(guī)；廢除其中阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)和有序競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和條例。市場(chǎng)退出管制是指行政主管機(jī)關(guān)依法吊銷(xiāo)企業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或被撤銷(xiāo)的行為。X市政府積極推動(dòng)當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)退出：搬遷改造或依法關(guān)閉轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的造紙、鋼鐵、印染、化工、制藥等水污染較為嚴(yán)重的企業(yè)。

(3)建立健全環(huán)境保護(hù)法律體系。自1978年以來(lái)，中國(guó)政府先后制定實(shí)施了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》以及《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)對(duì)夯實(shí)應(yīng)急減排措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列法律法規(guī)，這些法律法規(guī)的頒布和實(shí)施，對(duì)促進(jìn)我國(guó)環(huán)境管理和環(huán)境污染治理起到了重要的作用。X市也結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了一些實(shí)施細(xì)則，如：《X市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定》《X市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《X市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定》《X市推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等規(guī)定和條例。這些規(guī)定和條例為X市加強(qiáng)環(huán)境管理，解決環(huán)境污染問(wèn)題提供了基本的法律依據(jù)和保障。

由以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，政府管制作為政府治理環(huán)境污染問(wèn)題的一種方法，既具有積極功能，又具有消極功能：

一方面，政府管制具有積極功能。在治理環(huán)境污染問(wèn)題的過(guò)程中，政府管制能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)失靈，使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。同時(shí)，政府管制可以對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行控制和管理，這可以避免重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費(fèi)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)者的行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。

另一方面，政府管制具有消極功能。政府管制除了基本的成本(如機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員經(jīng)費(fèi)等)外，還會(huì)帶來(lái)一些其他成本。具體來(lái)講：第一，政府管制會(huì)產(chǎn)生“尋租”活動(dòng)。這種“尋租”活動(dòng)不僅會(huì)降低資源配置、影響收入再分配的公平效應(yīng)，而且會(huì)破壞正常秩序。第二，政府管制帶來(lái)低效率。我國(guó)的許多受管制行業(yè)如：電信、郵政等，長(zhǎng)期壟斷經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面，企業(yè)生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差。

2.1.2 稅收

稅收是現(xiàn)代政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要政策工具，在籌集資金和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等方面都發(fā)揮著重要作用。我國(guó)政府在進(jìn)行環(huán)境污染治理的過(guò)程中，所采取的稅收調(diào)節(jié)方法主要有以下兩類(lèi)[6]：

(1)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。政府在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，大多會(huì)對(duì)與環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源、資源綜合利用等方面相關(guān)的企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，免除他們應(yīng)繳的全部或部分稅款，并給予鼓勵(lì)和照顧，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。近年來(lái)，X市積極貫徹落實(shí)環(huán)境保護(hù)和資源稅改革等相關(guān)稅收政策，對(duì)那些生產(chǎn)國(guó)家支持的大型環(huán)保設(shè)備的企業(yè)給予稅收減免、對(duì)必須進(jìn)口的原材料和零部件免征關(guān)稅。

(2)收取排污稅或排污費(fèi)。排污收費(fèi)是解決環(huán)境污染問(wèn)題的一項(xiàng)重要政策，是國(guó)家對(duì)排放污染物的個(gè)人和組織(即污染者)征收排污費(fèi)的一種制度。它要求污染者承擔(dān)對(duì)社會(huì)造成的損害，把外部不經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化，從而促進(jìn)污染者參與到治理污染的活動(dòng)中去。2019 年，X市發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，市財(cái)政局、市城鄉(xiāng)管理委員會(huì)、市水務(wù)局、市農(nóng)業(yè)委員會(huì)等部門(mén)共同參與來(lái)完善收費(fèi)政策，他們主張要征收污水處理費(fèi)、排污費(fèi)及水資源費(fèi)，并提出要提高征收標(biāo)準(zhǔn)，做到應(yīng)收盡收。

2.1.3 政府管制與稅收的比較分析

政府管制和稅收都是政府治理環(huán)境污染問(wèn)題的重要方法和措施。下面將從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾和生產(chǎn)者的偏好這兩個(gè)角度出發(fā)，對(duì)政府管制和稅收這兩個(gè)方法進(jìn)行比較分析：第一，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，治理環(huán)境污染的稅收政策要優(yōu)于政府管制。這是因?yàn)檎苤平古盼刍蛘邍?yán)格控制排污而將產(chǎn)出限制在一個(gè)很低的水平，這會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。第二，從公眾和生產(chǎn)者的偏好出發(fā)。在現(xiàn)實(shí)生活中，公眾和生產(chǎn)者更傾向于政府管制這一方法。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，政府管制比稅收對(duì)治理環(huán)境污染更具有強(qiáng)制性和針對(duì)性，公眾不需要為此付出任何代價(jià)，就可以從政府管制中直接受益。而對(duì)于生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，政府管制在短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生類(lèi)似壟斷的效果，即會(huì)減少產(chǎn)量，使生產(chǎn)者獲得超額利潤(rùn)；而稅收這一政策而在短期內(nèi)會(huì)增加生產(chǎn)者的成本，降低利潤(rùn)。因此，政府管制也更受生產(chǎn)者的歡迎。

2.2 政府干預(yù)和市場(chǎng)相結(jié)合的方法—實(shí)施可交易的排污許可證

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。我國(guó)的實(shí)踐證明，通過(guò)市場(chǎng)這一主體來(lái)配置資源，能夠有效地保證效率。因此，在政府適度干預(yù)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，能夠提高效率、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展?，F(xiàn)階段，實(shí)施可交易的排污許可證是在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，我國(guó)政府適當(dāng)治理環(huán)境污染問(wèn)題的主要方法。

近年來(lái)，X市也通過(guò)合法可交易的排污許可證來(lái)解決當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染問(wèn)題。2015年底，X市政府按完成污染源排污許可證的核發(fā)工作，將污染物排放種類(lèi)、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍，禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污。2017年6月，X市完成了火電行業(yè)企業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)。2017年10月底，X市完成了全部鋼鐵、水泥(含磨粉站)企業(yè)排污許可證申請(qǐng)核發(fā)工作，并在山西省率先開(kāi)展農(nóng)藥、醫(yī)藥、包裝印刷、工業(yè)涂裝等行業(yè)排污許可證核發(fā)工作。2017年底，X市完成了列入大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的重點(diǎn)行業(yè)和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)排污許可證的申請(qǐng)與核發(fā)。

2.3 其他方法

(1)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)已有近40年的發(fā)展歷程，其主要是指在進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)之前，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和建成投產(chǎn)使用后可能對(duì)周?chē)h(huán)境產(chǎn)生的不良影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)定，提出防治措施，并按照法定程序進(jìn)行報(bào)批的法律制度。2010年，X市人民政府按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)〔2006〕 28號(hào)的有關(guān)規(guī)定，完成了《X市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》環(huán)境影響評(píng)價(jià)，主要包括城市規(guī)劃情況簡(jiǎn)述、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成影響的概述、預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的要點(diǎn)、規(guī)劃調(diào)整主要建議以及環(huán)境影響報(bào)告書(shū)總體結(jié)論要點(diǎn)這五個(gè)部分。

(2)限期治理制度。限期治理制度，是指對(duì)污染嚴(yán)重的項(xiàng)目、行業(yè)和區(qū)域，由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法限定在一定期限內(nèi)完成治理任務(wù)并達(dá)到治理目標(biāo)的規(guī)定的總稱(chēng)。X市人民政府于 2006 年發(fā)布《X市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為的通知》，該通知指出，要加快超標(biāo)排污企業(yè)限期治理步伐：對(duì)沒(méi)有環(huán)保設(shè)施或環(huán)保設(shè)施老化、超標(biāo)排污的企業(yè)，要責(zé)令限期治理、限量生產(chǎn)；對(duì)限期治理的單位，要加強(qiáng)監(jiān)管，督促企業(yè)按期完成治理任務(wù)；對(duì)逾期未完成治理任務(wù)的超標(biāo)排污企業(yè)，要依法下達(dá)停產(chǎn)治理決定。

(3)三同時(shí)制度。三同時(shí)制度是在中國(guó)出臺(tái)最早的一項(xiàng)環(huán)境管理制度。X市在解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染問(wèn)題的過(guò)程中，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)—X市環(huán)保局建設(shè)項(xiàng)目管理處，其職責(zé)擺闊綜合管理全市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作，監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況和查處糾正違反“三同時(shí)”制度的行為。

3 結(jié)語(yǔ)

上文主要結(jié)合我國(guó)某地的實(shí)際案例，對(duì)地方政府治理環(huán)境污染問(wèn)題的對(duì)策和方法進(jìn)行了分析，筆者在此基礎(chǔ)上，提出以下兩條建議：

第一，把握好政府管制的“度”，提高政府管制的效率。這里所說(shuō)的把握好政府管制的“度”主要是要解決“政府管制會(huì)產(chǎn)生尋租活動(dòng)”這一問(wèn)題。政府可以通過(guò)拍賣(mài)制度實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)化配置，這種方式可以減少尋租活動(dòng)，降低尋租活動(dòng)對(duì)社會(huì)的影響，并最終提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利。

第二，構(gòu)建多元主體參與環(huán)境污染治理的體系。除了中央政府、地方政府、企業(yè)外，社會(huì)組織和公民個(gè)人也應(yīng)在環(huán)境污染治理中發(fā)揮作用，擁有一定的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)?？梢晕{不同的社會(huì)主體參與到環(huán)境污染治理中，以構(gòu)建一個(gè)“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的污染治理體系。