賈冊，宋國君，陳臻

（1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；3.中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049）

引言

2016 年11 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81 號）（以下簡稱《實施方案》），開始實施排污許可制度。截至2020 年年底，我國已有273.44 萬家固定源企業(yè)納入排污許可管理范圍，基本實現(xiàn)固定污染源排污許可“全覆蓋”[1]。雖然當前改革的排污許可制度完成了《實施方案》中要求的固定污染源全覆蓋任務(wù)，但離將排污許可制度建設(shè)成為我國固定污染源環(huán)境管理核心基礎(chǔ)制度還有較長一段距離，要想充分實現(xiàn)該目標，需要調(diào)整和優(yōu)化現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境部門對固定污染源企業(yè)的監(jiān)管方式和企業(yè)在污染減排中所需承擔的責任及落實情況[2]。

當前國內(nèi)對于排污許可制度的研究主要還集中在具體的法律實施[3,4]和技術(shù)細節(jié)操作層面[5,6]。對于固定源的合規(guī)管理，更多的是從如何加強環(huán)境執(zhí)法和督察人員執(zhí)法力量、改進執(zhí)法手段和提升執(zhí)法能力建設(shè)等方面進行分析研究，缺少對于將排污許可證管理和固定源合規(guī)管理相結(jié)合的研究[7,8]。雖然有學(xué)者從法律角度對企業(yè)合規(guī)管理進行了分析研究[9]，但少有學(xué)者能從環(huán)境監(jiān)管的角度去分析固定源企業(yè)的合規(guī)管理。排污許可制度被定位為我國固定污染源管理的核心制度，但就如何更加高效地推動排污許可制度實施與環(huán)境執(zhí)法相銜接，實現(xiàn)對于固定源排污企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管等方面研究較少。本文按照環(huán)境政策分析的一般模式[10]，通過借鑒國外經(jīng)驗并充分考慮國內(nèi)排污許可制度實施現(xiàn)狀設(shè)計了排污許可合規(guī)監(jiān)管制度的基本框架和主要內(nèi)容。

1 合規(guī)制度的理論依據(jù)和美國經(jīng)驗

1.1 理論依據(jù)

中國政府在行政管理的過程中，始終貫穿著科層制邏輯，但由于環(huán)境問題存在外部性、區(qū)域性、系統(tǒng)性等問題，不同于其他社會治理，傳統(tǒng)的事權(quán)配置模式已經(jīng)不能滿足環(huán)境監(jiān)管的實際需求[11]。雖然在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法領(lǐng)域進行了垂直管理制度改革，但原有的環(huán)境監(jiān)管事權(quán)配置互相沖突重疊、監(jiān)管職能過度依賴地方政府等問題仍然存在。究其原因，主要是當前環(huán)境監(jiān)管職權(quán)配置的碎片化和行政監(jiān)管的非常態(tài)化的體制性障礙促使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的法律規(guī)范的體系化疏失[12,13]。就法律層面而言，在環(huán)境監(jiān)管的過程中存在行政機關(guān)對立法干預(yù)較多、原則性條款過多等問題，從而使得在環(huán)境監(jiān)管過程中出現(xiàn)監(jiān)管可操作性差、嚴格執(zhí)法存在相對失范，以及司法領(lǐng)域受到行政機關(guān)不當干預(yù)所導(dǎo)致的獨立性不足等情況[14]。

為能夠有效解決行政管理過程中出現(xiàn)的碎片化管理、重復(fù)監(jiān)管以及目標沖突等問題，英國學(xué)者佩里·希克斯等提出了整體性治理理論（Holistic Governance），該理論強調(diào)以整體性為價值理念、以公民需求為導(dǎo)向，通過協(xié)調(diào)、整合和合作為治理機制，彌補傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論的缺陷，提供全方位、合作化、無縫隙的服務(wù)供給，構(gòu)建整體性政府體制[15]。整體性治理理論是在新公共管理和數(shù)字時代信息技術(shù)的廣泛發(fā)展下提出的[16]，它能夠有效提供互動信息、一站式服務(wù)和靈活的政府管理。當前是信息化的時代，信息技術(shù)的進步使信息在獲取與利用方面更加容易和便捷，促使政府在管理的過程中與各方聯(lián)系更加緊密，加強了政府之間的信息共享、科學(xué)決策，有助于有效緩解部門壁壘、克服部門主義等，促使政府組織結(jié)構(gòu)和治理層級扁平化管理等。在這樣的情況下，政府在管理過程中必須轉(zhuǎn)變思路，以整體性治理的思維進行組織的變革，以便更有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)[17]，相關(guān)經(jīng)驗已經(jīng)成功運用于食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域[18]。由于所面對問題的相似性，整體性治理理論同樣可以應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域。當前我國改革實施的排污許可制度是將對于排污企業(yè)的所有監(jiān)管要求都納入許可證中，為實現(xiàn)對固定源排污企業(yè)的整體性治理提供了契機，本文著重探討整體性治理理論在對固定源排污許可的合規(guī)管理中的應(yīng)用。

合規(guī)，即滿足法律和法規(guī)所規(guī)定的要求，也可引申到倫理規(guī)范層面。合規(guī)作為制度，需要從兩個角度進行分析，一個是監(jiān)督管理者，即法律法規(guī)的制定者；另一個是被監(jiān)督者，即法律的遵守者。合規(guī)實際上有兩層含義：第一是阻止非法行為；第二個是引導(dǎo)被監(jiān)管者走向正價值規(guī)范[19]。作為監(jiān)管者，政府提供規(guī)范并引導(dǎo)被監(jiān)管者遵守，加強違法行為的制裁，以監(jiān)管激勵為契機提升企業(yè)的合規(guī)性，有效降低政府監(jiān)管成本[20]。從被監(jiān)管角度來說，企業(yè)合規(guī)應(yīng)該包含經(jīng)營過程中要遵守法律和遵循規(guī)則，避免或減輕因違法違規(guī)經(jīng)營而可能受到的法律責任，通過建立合規(guī)計劃而在經(jīng)濟等方面獲得良好的企業(yè)財務(wù)績效等[21]。

1.2 關(guān)鍵內(nèi)容

1.2.1 以合規(guī)報告為監(jiān)管的主要手段

公司在生產(chǎn)過程中是否合規(guī)通常取決于它們在違規(guī)情況下被檢查的可能性以及被檢查后受到制裁的嚴重程度。具體來說，經(jīng)濟理論表明，只要違規(guī)的預(yù)期成本超過預(yù)期收益，企業(yè)就會遵守環(huán)境法規(guī)。相關(guān)研究表明，在沒有合規(guī)報告的情況下，執(zhí)法通常會分兩個階段進行：一是政府傾向于投資可以發(fā)現(xiàn)潛在違法行徑的監(jiān)測設(shè)備等，該種方式雖然投資較高，但發(fā)現(xiàn)企業(yè)特定違規(guī)行為的可能性也較高；二是對已查明的違法行為進行處罰[22]。處罰的意義在于對潛在的違法者形成震懾，使其不敢實施違法行為，或采取可能減少違法行為發(fā)生的措施。而合規(guī)報告的提交具有節(jié)約執(zhí)法費用、快速識別有嫌疑的企業(yè)[23]、更容易發(fā)現(xiàn)不提交合規(guī)報告的違規(guī)者、減少監(jiān)管機構(gòu)對污染物監(jiān)測等技術(shù)的依賴以及低成本地獲得企業(yè)的污染排放情況等優(yōu)點[24]，使得許多學(xué)者將其宣傳為執(zhí)法機構(gòu)在資金短缺情況下的有效監(jiān)管方式[25-27]。

也正是因為以上優(yōu)點，美國、歐洲等國家和地區(qū)對于固定污染源的環(huán)境合規(guī)監(jiān)管，基本上是基于企業(yè)所提交的合規(guī)報告并結(jié)合現(xiàn)場檢查來判斷企業(yè)的合規(guī)情況。目前，我國對固定源企業(yè)污染物的合規(guī)監(jiān)管往往還在采用大量執(zhí)法人員進行現(xiàn)場摸查的方式[28]。

1.2.2 合規(guī)報告的主要內(nèi)容

雖然，使用合規(guī)報告可以作為監(jiān)管企業(yè)合規(guī)行為的一個環(huán)節(jié)，但Friesen 等[25]和Iwasaki 等[29]的研究表明，幾乎所有企業(yè)都會在報告任務(wù)中存在一定的作假行為，只有4%的參與者會根據(jù)要求提交違規(guī)報告，大約一半的參與者從不報告。企業(yè)只有在預(yù)期成本不超過因虛假報告而導(dǎo)致的罰款時，才會真實地報告企業(yè)的相關(guān)情況[30]。這些研究表明，合規(guī)報告不是靈丹妙藥，需要仔細設(shè)計報告內(nèi)容才有可能實現(xiàn)令人滿意的監(jiān)管結(jié)果，只有設(shè)計得當?shù)暮弦?guī)報告，才有可能增加發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)的可能性。

企業(yè)的排放水平使得企業(yè)違規(guī)動機的假設(shè)看似合理，但在實踐中，環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行也取決于其他有關(guān)變量的信息。例如，在美國，執(zhí)法機構(gòu)的合規(guī)性評估過程可能涉及生產(chǎn)和減排設(shè)備的檢查、對公司生產(chǎn)和環(huán)境記錄的審查，以及對員工的采訪。收集這些信息的原因各不相同，其中一個重要的原因是，企業(yè)的排放可能取決于部分難以控制的隨機因素，比如設(shè)備故障、原輔料重要元素波動以及操作員的誤操作等。通過收集更多信息，監(jiān)管機構(gòu)可以更好地評判企業(yè)是主觀上故意違規(guī)，還是客觀上無法合理控制。另一個原因是，企業(yè)排放的監(jiān)測成本很高，預(yù)算受限的監(jiān)管機構(gòu)可能試圖通過更便宜的手段來推斷公司的合規(guī)狀況，例如檢查公司的工廠和設(shè)備狀況，審查其記錄或目視煙囪等排污口來評估其排放合規(guī)性[31]。所以，對于企業(yè)提交的合規(guī)報告，不僅要求企業(yè)提交與排放有關(guān)的內(nèi)容，同時也要提交能夠佐證排放數(shù)據(jù)真實性的內(nèi)容，從而能夠更加便捷地鎖定某些違規(guī)企業(yè)。

1.2.3 合規(guī)監(jiān)管目標需要科學(xué)選擇

對于企業(yè)開展現(xiàn)場檢查有助于確保合規(guī)報告的準確性并能夠有效驗證污染治理設(shè)施的運行狀態(tài)[32]。當執(zhí)法人員面對一批具有不同特點的公司時，通常需要制定一個最優(yōu)的政策，更加有效率地識別存在違規(guī)行為的企業(yè)。

若監(jiān)管者通過合規(guī)報告等掌握了企業(yè)的一些信息，監(jiān)管機構(gòu)可以根據(jù)合規(guī)報告的結(jié)果以及企業(yè)的特點或許可條件，重點對某些行業(yè)或類別的企業(yè)進行檢查[33]。相關(guān)研究表明，相對于隨機檢查，根據(jù)過往行為或行業(yè)特點等選擇企業(yè)可以大大提高整體合規(guī)性[34]。只要環(huán)境問題持續(xù)存在，企業(yè)將迎來更頻繁的檢查。然而，一旦問題得到解決，企業(yè)只需接受例行檢查。此外，監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)可調(diào)配的資源確定對企業(yè)的檢查頻率也很重要[35]。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該根據(jù)企業(yè)歷史違規(guī)情況將企業(yè)的檢查頻率分為高、中、低等三組，促使中高等檢查頻率的企業(yè)更頻繁地進行自我報告，爭取返回低等檢查組中。

如果監(jiān)管者沒有掌握企業(yè)的情況，那么在監(jiān)管資源有限的情況下，隨機檢查機制是減少排放的最有效方式，即可以根據(jù)公司規(guī)模、行業(yè)和其他因素等可觀察到的特征來制定每個公司的審計概率[36]。相關(guān)研究表明，監(jiān)管部門在面對核查難易程度不同的公司時，可優(yōu)先核查難度較低的公司。隨著核查預(yù)算的增加，監(jiān)管部門將監(jiān)測更多的公司，對被檢查企業(yè)的核查力度也將加大，此時監(jiān)管政策最佳的執(zhí)行方式是將精力集中在那些污染排放大的固定源企業(yè)[37]。

1.2.4 梯度處罰違規(guī)行為

合規(guī)報告是許多執(zhí)法制度的一個共同特點，特別是在合規(guī)監(jiān)管方面。如果對自愿披露違法犯罪行為給予較低的處罰，則會使得企業(yè)在提交合規(guī)報告的過程中更多地披露自身的違法行為[26]。然而，企業(yè)使用自我報告程序并不總是有效的。缺乏承諾會在自我報告與調(diào)查工作和威懾力之間造成負面關(guān)系[38]。為了促使企業(yè)進行自我報告，通常應(yīng)要求監(jiān)管機構(gòu)降低企業(yè)的違法處罰力度。例如，美國聯(lián)邦量刑指南手冊允許在企業(yè)自愿披露“不太可能被發(fā)現(xiàn)”的行徑時減少對其的處罰，而司法部的“企業(yè)寬大政策”，則減少了對自愿披露違反反壟斷法的公司的罰款。同時，在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)行為后，監(jiān)管機構(gòu)通過警告來替代處罰，也能很好地促進企業(yè)合規(guī)。

有學(xué)者通過分析加拿大馬尼托巴省石油儲存環(huán)境法規(guī)執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，如果某公司在前一時期被發(fā)現(xiàn)不遵守規(guī)定，則該公司可能在本期面臨更嚴格的懲罰措施[39]。因此，如果公司不是短視的，警告也可能阻止企業(yè)未來做出違規(guī)行為。Telle[40]和Livernois等[41]學(xué)者的研究也支持了該結(jié)論。此外，降低罰款會提高違規(guī)企業(yè)對其違規(guī)狀況進行報告的比例，從而使得監(jiān)管機構(gòu)能夠更早地檢測到不合規(guī)者。Franckx[42]發(fā)現(xiàn)對于不合規(guī)企業(yè)的罰款越高，社會總的企業(yè)違法成本就越低，檢查機構(gòu)發(fā)現(xiàn)違規(guī)企業(yè)的成本就越高。這些結(jié)果都表明，傳統(tǒng)的執(zhí)法活動和信息都屬于合規(guī)監(jiān)管的武器庫。

1.3 美國固定源排污許可合規(guī)制度經(jīng)驗

在美國，由聯(lián)邦、州或地方的環(huán)保機構(gòu)在給固定源企業(yè)發(fā)放排污許可證之后，需要通過一定的執(zhí)法手段確保持證的企業(yè)達到合規(guī)。合規(guī)監(jiān)管是美國國家環(huán)保局用來確保受監(jiān)管的固定源企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)的關(guān)鍵手段之一。固定源排污許可合規(guī)監(jiān)管的活動一般通過非現(xiàn)場合規(guī)核查（Off-site Compliance Monitoring）和現(xiàn)場合規(guī)核查（On-site Compliance Monitoring）來進行[43]。同時，美國國家環(huán)保局還提供合規(guī)激勵和審計（Compliance Incentives and Auditing）政策，鼓勵企業(yè)自行發(fā)現(xiàn)并向政府管理部門報告所發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，并制訂改正計劃。另外，公眾也可以向政府管理部門揭露所發(fā)現(xiàn)的環(huán)保違規(guī)行為。若通過以上任何一種方式，即政府監(jiān)管、企業(yè)匯報、公眾監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違規(guī)的情況，執(zhí)法部門都可能會采取進一步的執(zhí)法行動。

美國在非現(xiàn)場合規(guī)核查和現(xiàn)場合規(guī)核查中有兩種類型的檢查方式，即全面合規(guī)性評估（Full Compliance Evaluations，F(xiàn)CEs）和部分合規(guī)性評估（Partial Compliance Evaluations，PCEs）。FCEs 是對設(shè)施的全面評估，涉及所有受管制的污染物和排放單位，PCEs 側(cè)重于對污染物的排放或排放單位的某一個工藝環(huán)節(jié)進行評估，可用于解決特定關(guān)注問題。一般而言，監(jiān)管機構(gòu)通常至少每2 年對主要固定源執(zhí)行一次FCEs，對小的固定源每3 年執(zhí)行一次FCEs。這主要是由于執(zhí)行FCEs 所需的時間各不相同。對于較小的設(shè)施，檢查可以在一天內(nèi)進行。對于較大、較復(fù)雜的設(shè)施，如煉油廠，檢查員可能持續(xù)開展長達一年的核查。當有投訴、持續(xù)違規(guī)或設(shè)備故障報告時，各州通常會進行PCEs[44]。

2 排污許可合規(guī)制度主體內(nèi)容設(shè)計

2.1 合規(guī)管理制度目標

固定源合規(guī)制度的目標是確保固定源企業(yè)能夠按照排污許可證中所載明的要求進行合規(guī)生產(chǎn)和污染排放，并確保監(jiān)管是以較高的效率開展的。這就要求合規(guī)制度手段的設(shè)計既要依靠已有的理論，也需要結(jié)合我國當前的實際，并具有與時俱進的升級和改進能力。為了更好地對固定源企業(yè)的合規(guī)性進行監(jiān)管，有效實現(xiàn)實施方案中所提出的以排污許可為核心的固定污染源管理，鑒于國外經(jīng)驗并結(jié)合我國當前排污許可制度實施現(xiàn)狀，應(yīng)建立基于排污許可合規(guī)報告下的固定源企業(yè)監(jiān)管模式，更多的著眼點應(yīng)為已發(fā)放排污許可證的固定源企業(yè)，通過核查其所提交的排污許可合規(guī)報告中所填報的相關(guān)信息和運行記錄信息，以固定源企業(yè)的污染物排放（包括排放量和排放濃度）情況為核查主要切入點，同步核查排污許可證中所載明的設(shè)施設(shè)備運行和污染物排放監(jiān)測、內(nèi)容記錄等要求的執(zhí)行情況及現(xiàn)場產(chǎn)控污設(shè)施設(shè)備的合規(guī)運行情況，綜合評價固定污染源的合規(guī)情況。

2.2 合規(guī)管理制度框架設(shè)計

在合規(guī)管理的過程中需要從監(jiān)管者（政府）和被監(jiān)管者（固定源企業(yè)）兩個角度進行設(shè)計。由于排污許可證中涵蓋了當前生態(tài)環(huán)境部門對固定源企業(yè)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的所有要求，所以對固定源企業(yè)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合規(guī)性監(jiān)管必然通過排污許可證實施“一證式”監(jiān)管。

首先是固定源企業(yè)依據(jù)排污許可證要求向生態(tài)環(huán)境部門提交合規(guī)報告，合規(guī)報告中需要報告的內(nèi)容應(yīng)經(jīng)過詳細的論證。其次，合規(guī)管理的流程不應(yīng)有過多交叉管理部門，管理過程要多應(yīng)用大數(shù)據(jù)管理平臺，通過技術(shù)將人力從繁雜的業(yè)務(wù)中解放出來。最后，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性和專業(yè)性，在管理過程中應(yīng)實現(xiàn)專人專崗，確保具備相關(guān)專業(yè)能力。

我國合規(guī)管理部門在對固定源企業(yè)進行合規(guī)監(jiān)管的過程中，從成本有效性的角度考慮，并結(jié)合美國等發(fā)達國家經(jīng)驗，可以分為兩個步驟實施。首先，合規(guī)管理部門需要日常性地對固定源企業(yè)所提交的合規(guī)報告等書面材料進行合規(guī)性核查，判斷固定源企業(yè)的合規(guī)程度，并給出相應(yīng)的核查結(jié)論，判斷是否需要進一步進行現(xiàn)場核查。其次，如果通過合規(guī)報告等書面材料判斷固定源企業(yè)可能存在違規(guī)造假行為時，則需要對固定源企業(yè)現(xiàn)場的產(chǎn)控污設(shè)施設(shè)備進行評估，以判斷其合規(guī)性。在進行現(xiàn)場核查的過程中，由于核查內(nèi)容的專業(yè)性，核查成員應(yīng)依據(jù)所需要核查的問題由不同背景的專業(yè)人員組成。當然，合規(guī)管理部門在接到公眾關(guān)于該固定源的違規(guī)舉報情況時，也需要對該固定源的書面報告進行核查，如果書面資料不能回答或者解釋該固定源所被舉報的問題時，也需要開展相關(guān)的現(xiàn)場合規(guī)核查。在核查過程中對于企業(yè)所發(fā)現(xiàn)的問題，排污許可管理部門可通過其嚴重程度來決定對其進行警告、通報，或者移交執(zhí)法部門對其違法違規(guī)行為進行行政或刑事處罰。

固定源合規(guī)管理制度框架如圖1 所示。

圖1 固定源合規(guī)管理制度框架

2.3 干系人責任機制設(shè)計

由于國內(nèi)固定源企業(yè)行業(yè)繁雜且數(shù)量較多，在固定源合規(guī)管理的過程中人員應(yīng)該相對固定，否則將大幅增加合規(guī)監(jiān)管成本。首先，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門設(shè)立排污許可專員制度，負責合規(guī)管理的所有內(nèi)容。排污許可證管理部門是固定源企業(yè)合規(guī)監(jiān)管的主體部門，排污許可證管理部門需設(shè)置專員負責對接固定源企業(yè)一切與排污許可證有關(guān)的事項，每個排污許可專員負責有限數(shù)量的企業(yè)，在進行合規(guī)管理的過程中只負責其所管理的固定源企業(yè)。其次，在固定源企業(yè)內(nèi)部應(yīng)該設(shè)立專門的排污許可管理工程師，專門負責對接和排污許可證制度相關(guān)的一切合規(guī)管理內(nèi)容，所設(shè)立的專職排污許可工程師需要有相對應(yīng)的資質(zhì)確保其能勝任該工作，同時該工程師的人員替換和流動均應(yīng)受到政府管理部門的批準。

由于專業(yè)性分工的問題，排污許可專員在進行現(xiàn)場設(shè)施設(shè)備合規(guī)性評估的過程中，需要環(huán)境監(jiān)測部門和環(huán)境監(jiān)督核查部門的配合，從而更加科學(xué)地進行合規(guī)性評估。環(huán)境監(jiān)測部門可以通過專業(yè)設(shè)備和儀器監(jiān)測污染物的排放情況，而環(huán)境監(jiān)督核查人員可以通過專業(yè)的稽查手段去判斷設(shè)施和排放是否合規(guī)，并有權(quán)進入固定源企業(yè)要求其提供合規(guī)證據(jù)，或指出可能違規(guī)的監(jiān)測等。由于有排污許可專員前期工作的鋪墊，環(huán)境監(jiān)測部門、環(huán)境監(jiān)督核查部門的工作人員在配合其工作的過程中，可以直接根據(jù)問題和疑點，有針對性地對固定源企業(yè)進行有目標性和針對性的監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法。最后，環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督核查部門將所監(jiān)察的結(jié)果反饋給排污許可專員，通過綜合分析后對固定源的合規(guī)性進行判定，并將固定源的違規(guī)行為移交行政執(zhí)法部門進行處罰。

2.4 關(guān)鍵內(nèi)容設(shè)計

2.4.1 企業(yè)合規(guī)報告

企業(yè)的合規(guī)（執(zhí)行）報告種類應(yīng)包括季度報告、年度報告以及違規(guī)報告等。企業(yè)按照季度提交報告的頻次與當前環(huán)境保護稅征收、上市公司信息披露等頻次基本相同，而且也可以為這些工作的開展提供相應(yīng)數(shù)據(jù)，保證了相關(guān)工作的一致性。雖然當前所實施的排污許可制度要求固定源企業(yè)提交執(zhí)行報告，但當前所要求固定源企業(yè)提交的執(zhí)行報告多停留在類似環(huán)境統(tǒng)計表格的數(shù)據(jù)收集，未對固定源企業(yè)排污的整個過程進行分析。監(jiān)管人員僅對當前所要求提交的執(zhí)行報告開展檢查，無法有效發(fā)現(xiàn)固定源企業(yè)存在的問題。根據(jù)前文所進行的總結(jié)，年度報告應(yīng)該對固定源企業(yè)從生產(chǎn)、污染物控制、污染物排放、監(jiān)測情況、臺賬記錄、報告期的合規(guī)情況、違規(guī)及糾偏情況等內(nèi)容進行總結(jié)。其中生產(chǎn)設(shè)施和污染治理設(shè)施應(yīng)涵蓋報告期內(nèi)關(guān)鍵運行指標參數(shù)合規(guī)性分析、啟停及故障等特殊情況下的操作記錄分析等；對于污染物的排放應(yīng)涵蓋污染物排放過程中各項污染物濃度和總量的合規(guī)情況，同時應(yīng)對連續(xù)在線監(jiān)測（CEMS）等污染物監(jiān)測設(shè)備的儀器校準、數(shù)據(jù)質(zhì)量保證的操作進行總結(jié)；同時也應(yīng)在年度合規(guī)報告中分析報告期的合規(guī)情況，挖掘固定源企業(yè)的減排潛力或值得在行業(yè)進行推廣的經(jīng)驗。對于整年度的違規(guī)情況，也應(yīng)該在年度報告中進行總結(jié)，并分析糾偏措施的合理性以及糾偏后運行的合規(guī)性等。

季度報告和半年度報告從監(jiān)管效率的角度來說，可以從年度報告的模塊中選取比較重要的內(nèi)容，如對污染物排放情況進行報告，以便監(jiān)管部門及時掌握固定源企業(yè)的排放情況。固定源企業(yè)生產(chǎn)運行過程中不可避免會出現(xiàn)違規(guī)情況，在此情況下，固定源企業(yè)應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)提交違規(guī)報告，對出現(xiàn)的違規(guī)行為、糾偏措施及對環(huán)境造成的影響等進行總結(jié)。當然，有些違規(guī)行為不可能通過及時調(diào)整設(shè)施設(shè)備的運行狀況就可以合規(guī)，而是需要重大工程的方案設(shè)計和建設(shè)等。例如，設(shè)施設(shè)備的升級改造等可以先在規(guī)定的時間內(nèi)，在違規(guī)報告中說明相關(guān)情況，待方案制定、建設(shè)完畢后及時進行報告。固定源企業(yè)所提交的合規(guī)報告及違規(guī)報告中均應(yīng)有相關(guān)責任人及排污許可管理工程師的簽名及聯(lián)系方式等信息，以便于更好地厘清責任。

2.4.2 政府核查報告

對于監(jiān)管部門在對固定源企業(yè)進行合規(guī)監(jiān)管的過程中，需要有規(guī)范的程序，在收到固定源企業(yè)所提交的合規(guī)報告等材料后，則應(yīng)該及時對其報告的合規(guī)性進行評估，編寫核查報告，并反饋固定源企業(yè)及向公眾公開核查結(jié)果。對于由合規(guī)監(jiān)管部門主動發(fā)起的現(xiàn)場核查和隨機抽查也應(yīng)該出具現(xiàn)場核查報告和隨機抽查報告，并及時反饋。

合規(guī)管理部門在開展合規(guī)核查的過程中，應(yīng)該針對固定源企業(yè)所提交的不同類別的合規(guī)報告內(nèi)容、現(xiàn)場核查內(nèi)容及隨機抽查內(nèi)容建立詳細的核查清單、核查方法和核查程序，并及時出具對應(yīng)環(huán)節(jié)的核查報告。合規(guī)管理部門所出具的核查報告應(yīng)有對應(yīng)固定源企業(yè)的排污許可專員、合規(guī)管理工程師等專職人員的簽名，這樣的管理模式可以更好地規(guī)范核查過程，將核查內(nèi)容和核查程序標準化，有效避免標準不統(tǒng)一、隨意性過大的問題。

2.4.3 核查類型及任務(wù)

我國在《排污許可管理條例》中要求生態(tài)環(huán)境部門給固定源企業(yè)所發(fā)放的排污許可證有效期為5 年?？梢越梃b美國經(jīng)驗，對于已發(fā)證的固定源企業(yè)，其5年有效期內(nèi)，現(xiàn)場核查至少每2 年開展一次。即使固定源企業(yè)所提交的所有材料都合規(guī)，也沒有群眾進行舉報，現(xiàn)場產(chǎn)控污設(shè)施設(shè)備的合規(guī)性評估都需要完成，從而在根源上杜絕固定源企業(yè)存在弄虛作假的動機。

當然，在核查過程中，對于污染物排放量大、污染較為嚴重的行業(yè)和企業(yè)可增加其核查頻率。對排污許可載明執(zhí)行情況較差、環(huán)境管理水平較低的固定源企業(yè)，同樣也需要增加核查頻次，從而更好地促使企業(yè)合規(guī)生產(chǎn)。在核查級別的適用過程中，應(yīng)主要以書面材料審核為主，督促固定源企業(yè)持證排污、按證排污。對于書面材料存在嚴重問題的固定源企業(yè)，則需要開展現(xiàn)場設(shè)施的合規(guī)核查。在具體實施過程中，可以根據(jù)當?shù)毓潭ㄔ雌髽I(yè)的執(zhí)行情況、相關(guān)經(jīng)費預(yù)算、政府及技術(shù)支撐團隊等人力情況來決定具體的核查次數(shù)。

在進行現(xiàn)場核查的過程中，可以分級分環(huán)節(jié)進行評估。首先，可以核查某個污染源是否還在運行。主要包括從廠外如公共道路等對可見煙囪和通風口的排放進行觀測，以及對工廠的上風和下風進行氣味調(diào)查。其次，可以進入工廠內(nèi)部對排放源、污染防治設(shè)施、臺賬記錄進行核查，并判斷該工廠是否需要更進一步的細致核查。最后，測量操作參數(shù)對污染源的合規(guī)性進行詳細的工程分析。該級別核查還包括對污染治理設(shè)施內(nèi)部的運行參數(shù)進行核查。檢查員可能要求工廠人員使用便攜式儀器測量重要的操作參數(shù)，并驗證現(xiàn)場設(shè)施的污染物連續(xù)在線監(jiān)測設(shè)備（Continuous Emissions Monitoring System，CEMS）是否正常運行。同時至少檢查半年以上的煙囪污染物排放特征，CEMS、控制裝置運行、工藝運行、燃料及原輔料等數(shù)據(jù)，對企業(yè)進行一個全面的合規(guī)核查。

2.4.4 核查評估方法

在對固定源設(shè)施的合規(guī)性進行評估的過程中，通常有三種核查方法。首先是可以直接比較。當存在頒布的法規(guī)或許可條款時，可以將儀器測得的數(shù)據(jù)直接與法規(guī)或條款規(guī)定的值比較。如果是企業(yè)所提供的數(shù)據(jù)，則需要確保數(shù)據(jù)滿足相關(guān)計量標準規(guī)定。其次是可以與其他類似的固定源企業(yè)相關(guān)信息進行比較，將其運行特性和規(guī)模大小相近的固定源運行特性進行比較。然而，這需要花費大量時間來確定哪些固定源是相似的，并且某些因素可能會直接影響設(shè)施的性能，從而導(dǎo)致這些假設(shè)經(jīng)常出錯。與相似固定源的比較主要在極端情況下有用，可以判斷出是否存在造假等不合規(guī)的行為。最后是可以通過建模分析。許多在法規(guī)中要求控制的固定源設(shè)施設(shè)備運行參數(shù)及污染物的排放績效不能直接通過相關(guān)設(shè)備測算。在這些情況下，可以通過建模測試分析，即對固定源企業(yè)所提交的執(zhí)行報告、運行記錄和監(jiān)測報告，通過數(shù)學(xué)建模等診斷工具，構(gòu)建核查企業(yè)守法排污的“邏輯鏈”，運用大數(shù)據(jù)比對分析，從信息的完整性和關(guān)聯(lián)性查找可能存在的不合規(guī)問題。

2.4.5 合規(guī)信息公開

合規(guī)監(jiān)管部門針對固定源企業(yè)所提交的合規(guī)報告核查、現(xiàn)場核查及隨機抽查等核查報告需要向公眾公開。我國近些年大力開展的中央環(huán)保督查已經(jīng)充分證明，發(fā)動群眾對于固定源企業(yè)進行監(jiān)督能夠有效彌補政府在監(jiān)管過程中出現(xiàn)的不足[45]。所以，為了促使公眾有效參與對固定源企業(yè)的監(jiān)管，對固定源企業(yè)所進行的合規(guī)核查報告需要向公眾公開，從而促使公眾能夠參與到固定源合規(guī)管理的全過程中，更好地監(jiān)督政府和固定源企業(yè)，防止出現(xiàn)“尋租”等行為，保證了固定源合規(guī)管理過程信息的公開透明，也為社會監(jiān)督和公眾參與提供了有效參與途徑。

2.4.6 違規(guī)處罰方式

在對固定源企業(yè)進行合規(guī)管理的過程中，對于固定源企業(yè)出現(xiàn)的不及時提交報告或不提交報告、提交不合格的合規(guī)報告、虛假報告以及現(xiàn)場核查過程中提供虛假臺賬等均應(yīng)該受到不同程度的處罰。在對固定源企業(yè)合規(guī)監(jiān)管的過程中所發(fā)現(xiàn)的問題進行處罰時，應(yīng)根據(jù)存在問題區(qū)別對待。對于固定源企業(yè)能夠在合規(guī)報告中主動披露并進行整改的問題，應(yīng)給予減輕處罰或免罰，從而促進企業(yè)主動披露更多的違規(guī)信息。當然，如果同一違規(guī)行為發(fā)生多次，即使主動披露也應(yīng)該重罰。在處罰的過程中，應(yīng)有效進行梯度分級管理和處罰。按照問題的嚴重性分別給予通報、警告、行政處罰、移交司法等。這些處罰措施，一部分可以由排污許可合規(guī)管理部門直接管理，對于一些需要執(zhí)法介入的問題，應(yīng)將相關(guān)情況移交環(huán)境執(zhí)法，由環(huán)境執(zhí)法人員來判斷是自己處理還是聯(lián)合公檢法等共同處理，從而進入法律程序。這樣的做法可以有效提高行政監(jiān)管效率，規(guī)避當前存在的環(huán)境執(zhí)法力量不足等情況。

2.5 預(yù)期效果分析

本文所設(shè)計的合規(guī)管理制度整合了現(xiàn)有的污染源監(jiān)管措施，將提高監(jiān)管效率。其中包括將固定源企業(yè)與污染排放相關(guān)的所有監(jiān)管納入排污許可的合規(guī)管理范疇，采用以合規(guī)報告為主的書面材料核查和現(xiàn)場核查，提出科學(xué)的核查頻率和合規(guī)評估方法、信息公開及處罰方式。這樣可以很好地規(guī)避現(xiàn)有業(yè)務(wù)管理機構(gòu)、監(jiān)測機構(gòu)和環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)對固定源企業(yè)“各自為政”的碎片化、重復(fù)性簡單合規(guī)監(jiān)管；能夠有效地促進固定源企業(yè)的合規(guī)管理水平和生態(tài)環(huán)境部門對固定源的合規(guī)監(jiān)管程度，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部的有效的分工協(xié)作和與持證企業(yè)的有效交流溝通，降低交易成本，達到對固定源企業(yè)以排污許可證為核心的一證式監(jiān)管的目標。

該制度首先需要推進排污許可合規(guī)監(jiān)管隊伍的專業(yè)化。由于全部監(jiān)管要求都包含在排污許可證中，合規(guī)報告包括了全部合規(guī)證據(jù)和分析，所以該制度將促進排污許可管理的專業(yè)化。在生態(tài)環(huán)境部門設(shè)立排污許可專員制度，每名專員負責有限的企業(yè)，既負責固定源企業(yè)許可證的撰寫，也負責企業(yè)所提交報告等書面材料的核查以及現(xiàn)場設(shè)施設(shè)備的合規(guī)核查，從而降低管理成本。持證企業(yè)需要設(shè)立有資質(zhì)的排污許可工程師對排污許可證負責，該專責工程師需要得到排污許可證管理部門的批準，以確保專業(yè)、負責任地實施排污許可制度。

其次是為排污許可管理機構(gòu)的整合提供依據(jù)。生態(tài)環(huán)境部門重新設(shè)計內(nèi)部管理機構(gòu)，如采取以排污許可證管理部門為核心、環(huán)境監(jiān)測部門和環(huán)境執(zhí)法部門為輔助的管理模式，提高監(jiān)管效率等。排污許可專員組成空氣固定源排污許可管理內(nèi)部機構(gòu)，涉及的監(jiān)督性監(jiān)測、抽查等合規(guī)核查，配合排污許可證管理中的抽查性監(jiān)測、隨機監(jiān)察，并向?qū)T提供報告。排污許可機構(gòu)根據(jù)排污許可證的數(shù)量和人物配備專員，實現(xiàn)了以排污許可專員為核心的排污許可管理內(nèi)部機構(gòu)，有效避免當前各個具有合規(guī)監(jiān)管權(quán)的環(huán)境管理部門對于固定源企業(yè)同時進行的多部門多重監(jiān)管，從而真正實現(xiàn)基于排污許可證的“一證式”管理。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

固定源排污許可合規(guī)制度是排污許可制度作為固定污染源環(huán)境管理核心制度的重要組成部分。排污許可制度的實施改變了以往只對污染排放進行末端監(jiān)管，而是對固定源企業(yè)從污染產(chǎn)生、控制和排放進行全流程監(jiān)管，從而實現(xiàn)排污許可對固定源企業(yè)的“一證式”管理。監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變必然需要監(jiān)管方式和監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變。

本文所設(shè)計的排污許可合規(guī)管理制度，明確了排污許可合規(guī)管理的定義和基本目標。首先是運用整體性治理原理設(shè)計建立專門的排污許可合規(guī)管理部門，由排污許可專員和固定源企業(yè)的排污許可管理工程師進行對接溝通。其次是明確合規(guī)管理流程，以排污許可合規(guī)報告為主要手段，將合規(guī)管理流程分為合規(guī)報告等書面材料的核查和現(xiàn)場核查兩個階段。最后是對合規(guī)管理過程中所提交的合規(guī)報告、核查報告、核查類型及任務(wù)、核查評估方法、信息公開以及違規(guī)處罰方式等關(guān)鍵內(nèi)容進行分析。

3.2 建議

（1）制定排污許可合規(guī)制度管理辦法。當前的《排污許可管理條例》主要是對排污許可證本身的核發(fā)做出了詳細的規(guī)定，建議針對固定污染源的合規(guī)管理制定詳細管理辦法，在法律層面明確固定源合規(guī)管理的環(huán)境管理環(huán)節(jié)中的地位和具體管理內(nèi)容。

（2）設(shè)立排污許可專員制度，改變當前環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)狹義的環(huán)境執(zhí)法。建立排污許可合規(guī)管理部門，并設(shè)立排污許可專員專人對固定源企業(yè)的排污許可合規(guī)情況進行總體對接，承擔對固定源企業(yè)合規(guī)情況的監(jiān)管責任，并界定好合規(guī)管理部門與環(huán)境執(zhí)法之間的責任清單，改變當前只有環(huán)境執(zhí)法部門才有合規(guī)監(jiān)管權(quán)利的狹義環(huán)境執(zhí)法。

（3）建立排污許可信息化合規(guī)監(jiān)管平臺。當前排污許可制度要求企業(yè)所提交的執(zhí)行報告只是簡單匯總固定源企業(yè)整個報告期的相關(guān)數(shù)據(jù)，無法進行深入核查。建議在現(xiàn)有排污許可管理平臺基礎(chǔ)上，增加關(guān)于原輔料及燃料使用、污染治理設(shè)施運行情況以及污染物排放數(shù)據(jù)之間的初步核查校驗功能，同時也可以通過對同行業(yè)企業(yè)橫向比較以及同一企業(yè)不同年份數(shù)據(jù)縱向比較等，有效初步識別可能存在的問題企業(yè)，提高監(jiān)管效率。