徐 瀚 顧騰飛

（蘇交科集團(tuán)股份有限公司，江蘇南京 210019）

開展普通國省道國土空間控制規(guī)劃編制是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國土空間布局開發(fā)、推進(jìn)“多規(guī)合一”[1]的重要舉措，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)快速發(fā)展、預(yù)控重要交通用地、確保普通國省道公路順利落地的重要抓手，對探索建立交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間資源管理體制機(jī)制具有重要意義。

1 普通國省道國土空間控制規(guī)劃面臨的形勢

落實國家發(fā)展戰(zhàn)略要求普通國省道公路率先發(fā)揮先行引導(dǎo)作用。雙循環(huán)發(fā)展格局不斷構(gòu)建，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略縱深推進(jìn)，應(yīng)充分發(fā)揮交通運(yùn)輸在城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)集聚、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的先行引導(dǎo)作用，切實強(qiáng)化綜合交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)支撐，發(fā)揮公路網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)服務(wù)功能，著力構(gòu)建能力充分、覆蓋廣泛、便捷高效、開放互聯(lián)的普通國省干線公路基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

建設(shè)交通強(qiáng)國[2]、綜合立體交通網(wǎng)要求充分發(fā)揮普通國省道公路的基礎(chǔ)支撐保障作用。交通強(qiáng)國戰(zhàn)略被提出，各地積極推進(jìn)，陸續(xù)出臺省級強(qiáng)國方案。公路是交通強(qiáng)國建設(shè)的重要組成部分和基礎(chǔ)保障，應(yīng)著力推動普通國省干線公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化，強(qiáng)化干線公路與高速公路、重要樞紐、港口、機(jī)場、鐵路貨場的連通，推動干線公路運(yùn)輸服務(wù)提質(zhì)增效，發(fā)揮公路科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用，提升公路行業(yè)現(xiàn)代治理能力。

城市群快速發(fā)展要求加快構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的公路功能體系。黨的十九大提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，要求加快構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的公路功能體系，服務(wù)城際交通聯(lián)系，加快打造高快一體化的普通國省干線公路網(wǎng)，推動干線公路與城市路網(wǎng)雙網(wǎng)融合，構(gòu)建一體道路體系。

2 與“三線”沖突的協(xié)調(diào)處理方法

編制普通國省道國土空間控制規(guī)劃時，應(yīng)對線路走向與“三區(qū)三線”關(guān)系進(jìn)行細(xì)致摸查[3]，對能否穿越相關(guān)區(qū)域、項目占地規(guī)模和占地類型是否符合相關(guān)要求給出明確結(jié)論。

2.1 江蘇省普通國省道規(guī)劃待建項目基本情況

江蘇省普通國省道規(guī)劃待建項目共300個。其中，普通國道項目80個，普通省道項目220個。全省建設(shè)總里程約6 926 km，按建設(shè)性質(zhì)分，新建3 169 km、改擴(kuò)建3 757 km；按建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)分，一級公路6 444 km（快速化改造335 km）、二級公路482 km；按建設(shè)時序分，“十四五”開工5 555 km、“十五五”開工778 km。全省79個項目涉及斷頭路路段，待建里程1 362 km。全省規(guī)劃待建普通國省道項目占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域5 420 hm2，占用永久基本農(nóng)田面積11 491 hm2，占用城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積9 497 hm2。

江蘇省普通國省道規(guī)劃待建項目廊道控制線如圖1所示。

圖1 江蘇省普通國省道規(guī)劃待建項目廊道控制線

2.2 與生態(tài)保護(hù)紅線沖突的協(xié)調(diào)處理方法

（1）普通國省道待建項目對生態(tài)保護(hù)紅線的占用情況。全省陸域共劃定8大類407塊國家級生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，總面積8 474.27 km2，占全省陸域國土面積的8.21%。全省陸域共劃定省級生態(tài)紅線一級管控區(qū)3 108.43 km2，二級管控區(qū)19 731.15 km2，占全省面積的22.23%。全省規(guī)劃待建普通國省道項目共占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域5 420 hm2，在項目用地總面積中占比約12%。

從占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的類別分析，項目占用國家級生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域1 127 hm2、省一級生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域83 hm2、省二級生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域4 199 hm2、其他類別生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域10 hm2。項目占用的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域中，約四分之一的區(qū)域為國家級和省一級生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域。從穿越生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域里程分析，規(guī)劃待建項目穿越總里程達(dá)1 224 km，約占規(guī)劃待建總里程的17%。從占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的項目數(shù)量分析，共187個項目涉及生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，約占項目總數(shù)量的62.3%。其中，普通國道項目55個，普通省道項目132個。

全省普通國省道規(guī)劃待建項目占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域情況如表1所示。

表1 全省普通國省道規(guī)劃待建項目占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域情況

（2）普通國省道待建項目與生態(tài)保護(hù)紅線的沖突處理方法。針對需穿越自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)或水源保護(hù)地二級保護(hù)區(qū)的項目，應(yīng)充分論證穿越必要性并提出確保環(huán)境質(zhì)量不降低的措施。在工程措施方面，應(yīng)采取橋梁等無害化穿（跨）越方式。以橋梁形式穿越生態(tài)保護(hù)紅線，原則上采取一跨過水域形式，設(shè)置完善的橋面徑流及事故廢水收集處理系統(tǒng)。施工期應(yīng)做好土地資源、植物資源的保護(hù)，采取必要的生態(tài)補(bǔ)償措施，如在征地范圍內(nèi)公路中分帶、側(cè)分帶及公路兩側(cè)栽植適宜的喬、灌、草植物，用于邊坡防護(hù)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。運(yùn)營期應(yīng)加強(qiáng)綠化苗木的管理和養(yǎng)護(hù)，確保道路綠化長效發(fā)揮固土護(hù)坡、減少水土流失、凈化空氣、隔聲降噪、美化景觀等環(huán)保功能。應(yīng)采取必要的水污染控制和環(huán)境風(fēng)險防范措施，如生態(tài)紅線范圍內(nèi)的橋梁兩端設(shè)置應(yīng)急池[4]，具備沉淀、隔油和事故蓄毒功能。

2.3 與永久基本農(nóng)田沖突的協(xié)調(diào)處理方法

（1）普通國省道待建項目對永久基本農(nóng)田的占用情況。根據(jù)《江蘇省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》（調(diào)整方案），2020年，江蘇省耕地保有量不低于456.87萬hm2，基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于389.6萬hm2，建設(shè)用地總規(guī)模不高于236.13萬hm2。其中，交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模47.09萬hm2。全省共268個普通國省道規(guī)劃待建項目涉及永久基本農(nóng)田，占用永久基本農(nóng)田面積11 491 hm2，在項目用地總面積中占比約26.16%。其中，普通國道共71個項目涉及永久基本農(nóng)田，占用面積3 569 hm2；普通省道共197個項目涉及永久基本農(nóng)田，占用面積7 922 hm2。全省規(guī)劃待建項目占用的永久基本農(nóng)田面積中，近七成為普通省道占用，全省220個普通省道項目中，近九成占用永久基本農(nóng)田。

普通國省道規(guī)劃待建項目占用永久基本農(nóng)田面積如圖2所示。

圖2 普通國省道規(guī)劃待建項目占用永久基本農(nóng)田面積

（2）普通國省道待建項目與永久基本農(nóng)田的沖突處理方法。必須占用基本農(nóng)田的項目，對占用必要性、合理性和補(bǔ)劃方案進(jìn)行論證。后期設(shè)計過程中，結(jié)合項目沿線地形地貌、交通狀況等建設(shè)條件，采取多項工程技術(shù)措施，盡量少占永久基本農(nóng)田。壓縮路基橫斷面尺寸，采用分段漸變形式征用土地，在保證公路行車安全、通行能力、服務(wù)水平等前提下，調(diào)整路基寬度尺寸，盡量壓縮路基寬度；針對路線穿越農(nóng)田路段，適當(dāng)設(shè)置路堤矮墻收縮坡腳，減少路基占地?？v面設(shè)計在構(gòu)造物較多的路段，適當(dāng)加大坡度、減小坡長、減小豎曲線半徑，盡量控制填土高度，減小占地面積。綜合設(shè)計取土方案，加強(qiáng)對取土場的調(diào)查和地下水位的觀測記錄，通過逐坑多點(diǎn)取樣試驗，準(zhǔn)確判斷取土場土源的可利用性，提高取土場占地利用率。永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方面[5]，采取工程技術(shù)措施以及技術(shù)管控等管理措施，確保占補(bǔ)平衡。

2.4 與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界沖突的協(xié)調(diào)處理方法

根據(jù)《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012—2030年）》，全省規(guī)劃建設(shè)“一帶兩軸，三圈一極”的“緊湊型”城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。2030年，全省形成17個特大城市、12個大城市、32個中等城市、540個鎮(zhèn)構(gòu)成的等級規(guī)模體系。全省共191個普通國省道規(guī)劃待建項目涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，約占項目總數(shù)63.6%；占用城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積9 497 hm2，在項目用地總面積中占比約21.6%。其中，普通國道共53個項目涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，占用面積3 152 hm2；普通省道共138個項目涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，占用面積6 345 hm2。

規(guī)劃待建項目與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)系總體分為穿越型、緊鄰型、遠(yuǎn)離型，應(yīng)盡量減少線路對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的侵入。選擇路線時，對項目沿線區(qū)域的自然地理條件、國土空間規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局等各種控制因素綜合分析，確定較合理的路線方案。路線經(jīng)過人口稠密地區(qū)，應(yīng)采取“離而不遠(yuǎn)，近而不進(jìn)”的原則，路線布設(shè)盡量避讓規(guī)劃發(fā)展區(qū)，減少對城市開發(fā)的影響。城鎮(zhèn)開發(fā)需要以交通作為骨架支撐，路線不可避免進(jìn)入城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)時，應(yīng)與區(qū)域規(guī)劃相協(xié)調(diào)[6]，為城鎮(zhèn)開發(fā)提供支撐。

3 結(jié)語

在新的國土空間規(guī)劃體系背景下，深入研究社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、雙循環(huán)格局構(gòu)建、交通強(qiáng)國建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等形勢對普通國省道國土空間控制規(guī)劃的要求，以江蘇省普通國省道國土空間控制規(guī)劃為例，系統(tǒng)分析普通國省道規(guī)劃待建項目與“三區(qū)三線”的沖突情況，提出普通國省道線位與3條控制線的沖突處理建議，對指導(dǎo)普通國省道國土空間控制規(guī)劃具有重大意義。