趙廣英，宋聚生

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳） 建筑學(xué)院，廣東 深圳 518055）

“創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)是黨和國家的重大決策”，[1]經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國改革開放的突破口、旗幟和風(fēng)向標(biāo)，①[2]而深圳的發(fā)展是我國改革開放成就的集中體現(xiàn)。②一方面，深圳在沖破體制束縛、改革創(chuàng)新方面為全國提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)，起到了引領(lǐng)中國改革開放進(jìn)程的實(shí)際作用；另一方面，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線指導(dǎo)下，深圳在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了卓越的成績，成為令人矚目的“中國特色社會主義先行示范區(qū)”。

因此，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向?qū)崿F(xiàn)第二個百年目標(biāo)邁進(jìn)的歷史節(jié)點(diǎn)，回顧總結(jié)深圳改革開放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，揭示深圳在城市規(guī)劃③建設(shè)領(lǐng)域重大決策背后的唯物史觀，對于正確理解規(guī)劃決策的社會經(jīng)濟(jì)邏輯，在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放具有重要意義。

一、規(guī)劃史觀研究的意義

（一）相關(guān)研究綜述

關(guān)于唯物史觀的研究多集中在哲學(xué)領(lǐng)域，與城市發(fā)展有關(guān)的研究主要有陳先達(dá)、王銳生、陳新夏等從“人”“人本”的視角，探討馬克思主義歷史觀。[3-5]何俊志、王碩、周溪舞、侯名芬等學(xué)者分別從歷史制度主義、經(jīng)濟(jì)體制改革以及價值論等視角展開研究。[6-9]俞孔堅(jiān)、吳元梁等還從生態(tài)史觀、科學(xué)發(fā)展觀等視角探討唯物史觀。[10-11]

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)特區(qū)、改革開放的研究也積累了豐富的理論經(jīng)驗(yàn)。鐘堅(jiān)、任劍濤、周軼昆、黃玲、楊琳、李桐、方映靈、張樹劍等學(xué)者分別從不同時間節(jié)點(diǎn)，總結(jié)回顧了深圳在思想觀念、體制、經(jīng)濟(jì)等維度的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和啟示。[12-20]林英陸、王洪友等從特區(qū)的“特”與“不特”角度，反思深圳與改革開放的關(guān)系。[21-22]郭湛、王琪等還從“公共利益”、改革開放與深圳發(fā)展的二元關(guān)系視角展開過探討。[23-24]

此外，規(guī)劃領(lǐng)域的學(xué)者也對改革開放以來深圳的城市規(guī)劃發(fā)展歷程展開過詳盡的探討。周鼎、張志斌、王衛(wèi)城、曾慶寶、周干峙、司馬曉、鄒兵、許重光等分別從不同的歷史階段，回顧了深圳在規(guī)劃體系、編制技術(shù)、政策制度、規(guī)劃行動等領(lǐng)域的創(chuàng)新探索。[25-32]司馬曉，趙廣英等從城市設(shè)計(jì)的角度回顧深圳規(guī)劃建設(shè)發(fā)展歷程。[33-34]王如淵、陳可石、解永慶、鄒兵等從空間結(jié)構(gòu)演變的視角研究過深圳的演變過程。[35-38]然而，從“示范”和歷史的視角探討深圳發(fā)展使命、規(guī)劃和歷史邏輯的，則只有倪元輅、李百浩、羅清和等少量學(xué)者。[39-40,2]

可見在既有研究中，對深圳城市發(fā)展歷程中規(guī)劃技術(shù)、制度、空間演變等方面的探討比較多，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)Ω母镩_放和經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)的探討也較為豐富。但從哲學(xué)層面探討城市發(fā)展與規(guī)劃邏輯的研究比較少，特別是從唯物史觀的視角探討深圳改革開放和規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的研究相對欠缺。

（二）規(guī)劃史觀研究的意義

唯物史觀認(rèn)為，社會存在決定社會意識，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，人是歷史的主體，[41-42]抽象的“人”④是一切社會關(guān)系的總和。[11]從實(shí)際出發(fā)，正視歷史進(jìn)程和發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持以人的發(fā)展為核心的價值取向是唯物史觀的重要特征。[4-5]就規(guī)劃而言，城市規(guī)劃建設(shè)本身是生產(chǎn)關(guān)系、社會關(guān)系在空間上的體現(xiàn)，反映的是特定階段的生產(chǎn)力發(fā)展要求，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的動態(tài)適應(yīng)是城市規(guī)劃演變的根本動因。規(guī)劃必須真實(shí)、客觀地適應(yīng)城市特定發(fā)展階段的主要矛盾，正面回應(yīng)社會存在，并正確引導(dǎo)社會歷史主體，形成社會意識共識，促進(jìn)城市發(fā)展。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過40余年的快速增長，已經(jīng)步入了以生態(tài)文明建設(shè)為特征的新時代，國土空間規(guī)劃治理難度、復(fù)雜程度空前，且無成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。深圳的改革開放已步入深度轉(zhuǎn)型發(fā)展的“藍(lán)?！眳^(qū)，正著手探索中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的規(guī)劃治理經(jīng)驗(yàn)，客觀上需要運(yùn)用規(guī)劃史觀的原理，基于新階段的歷史方位，探索新型城鎮(zhèn)化、新時代中國特色社會主義先行示范區(qū)的規(guī)劃改革路徑，制定具有示范意義的綜合規(guī)劃治理戰(zhàn)略。

因此，從規(guī)劃史觀的視角回顧深圳改革開放以來的規(guī)劃歷程，能夠更加準(zhǔn)確地理解改革開放以來深圳規(guī)劃發(fā)展過程中的重大抉擇、決策，更加清晰地認(rèn)知國際環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾對規(guī)劃的作用機(jī)理，更加理性地制定城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和空間治理措施。

二、改革開放以來深圳的規(guī)劃歷程及經(jīng)驗(yàn)

（一）深圳規(guī)劃發(fā)展歷程

1.改革開放（1979—1984年）——打開國門，擁抱世界

1978年，中央工作會議、黨的十一屆三中全會召開，我國開始“對外開放、對內(nèi)搞活”，所謂“搞活”乃是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的自我完善。[8]1979年，緊鄰港澳臺的深圳、珠海、汕頭和廈門4市被確立為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，改革開放正式起步。對于改革開放初期的國內(nèi)外環(huán)境而言，“開放”對“改革”的要求異常急迫。一方面，要突破“文革”“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”思想的禁錮，破除“兩個凡是”教條主義的慣性，在全盤懷疑的社會氛圍中，解放思想便是“改革開放”面臨的首要困難。[14]另一方面，我國與社會主義陣營國家之間基于意識形態(tài)的開放，也隨著20世紀(jì)60年代中蘇分歧走向封閉，失去了對世界強(qiáng)國的信任，與資本主義國家發(fā)展“市場經(jīng)濟(jì)”困難重重。[43]

這一階段深圳的規(guī)劃建設(shè)注重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，主要服務(wù)“三來一補(bǔ)”，⑤保障工業(yè)區(qū)建設(shè)空間。[30]1979年中國改革開放的“第一炮”炸響，新中國的第一個園區(qū)（招商局蛇口工業(yè)區(qū)）破土動工并引進(jìn)了第一家外資企業(yè)（中宏制氧有限公司）。1980年，已停滯20年的中國城市規(guī)劃事業(yè)開始恢復(fù)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃》發(fā)布，作為第一個真正意義上的城市總體規(guī)劃，開啟了長達(dá)數(shù)十年的規(guī)劃探索。后由于福田中心、車公廟、后海、文錦城、科學(xué)城等幾個外資集團(tuán)的成片承包協(xié)議問題，1982年深圳對總體規(guī)劃進(jìn)行了修編。[44,30]總之，深圳的城市規(guī)劃建設(shè)一開始就與世界經(jīng)濟(jì)市場聯(lián)系緊密，融入了市場經(jīng)濟(jì)的基因。

2.快速增長（1984—1996年）——國際規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的中國化

1980年《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》頒布之際，正值我國整頓國有資產(chǎn)投資過大、消費(fèi)增長迅猛、貨幣發(fā)行過多等問題。此時，國內(nèi)外對于辦特區(qū)的爭論不斷，為消除對特區(qū)建設(shè)的疑慮，1984年，鄧小平視察廣東、福建等地，并在深圳題詞“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)證明，我們建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策是正確的”，還對深圳的“窗口”作出指示。⑥至此，關(guān)于改革開放的爭論不再，全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化也開始加速。1992年，國際形勢再生動蕩，改革開放面臨歷史抉擇，鄧小平再次視察深圳，發(fā)表了著名的“南方談話”，明確指出“特區(qū)姓社，不姓資”，解決了長期以來困擾人們的對社會主義本質(zhì)的疑惑，全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)都進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段。

此時，深圳率先進(jìn)行了國營企業(yè)股份制、金融體制、土地拍賣制度、⑦住房商品化、勞動管理體制及社會保險體制等方面的改革，逐步建立起以工業(yè)為主的外向型經(jīng)濟(jì)，全面邁向市場經(jīng)濟(jì)體制改革階段，并開始向全國推廣經(jīng)驗(yàn)。

這一時期是深圳城市規(guī)劃的制度建構(gòu)階段。1986年版的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃（1986—2000）》成為業(yè)內(nèi)普遍贊譽(yù)的成功范例，彈性的空間結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模，中心區(qū)、機(jī)場、口岸等重大設(shè)施的前瞻性預(yù)留已被奉為經(jīng)典。此外，1988年，深圳還首次進(jìn)行了國土規(guī)劃探索，開始了第一次全域視野的規(guī)劃探索，直至1992年，特區(qū)土地實(shí)行全面國有化，為政府集中實(shí)施規(guī)劃建設(shè)提供了空間、制度保障。相應(yīng)的，規(guī)劃領(lǐng)域也對“控規(guī)”進(jìn)行了長期的修正，⑧[45]并于1989年試行了中國第一版地方規(guī)劃規(guī)章——《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，1995年開始醞釀中國第一部地方規(guī)劃法規(guī)《深圳市城市規(guī)劃條例》。

總之，深圳在國企、金融體制、土地拍賣制度、住房商品化、規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域進(jìn)行的一系列改革，適應(yīng)了改革開放以來的快速城鎮(zhèn)化需求，有效帶動了中國幾十年的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。此階段，規(guī)劃的重點(diǎn)在于適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與規(guī)劃規(guī)模的急劇擴(kuò)張，規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)的空間秩序。

3.轉(zhuǎn)型發(fā)展（1996—2010年）——探索中國特色的城鎮(zhèn)化模式

20世紀(jì)90年代后期，國內(nèi)城鎮(zhèn)化全面加速，快速城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境污染、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)蔓延等“負(fù)面問題”逐步顯現(xiàn)，作為改革開放起步較早的城市，深圳率先面臨復(fù)雜的空間治理及轉(zhuǎn)型問題。2003年胡錦濤針對深圳發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型問題，提出了“五個繼續(xù)”“科學(xué)發(fā)展”等要求。2005年，深圳提出“四個難以為繼”，⑨在高速發(fā)展的背后，資源短缺、人口不堪重負(fù)、環(huán)境承載力透支、空間硬約束等問題愈加凸顯。而這個階段世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律是“全球化”，隨著中國加入WTO，中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系空前加強(qiáng)。深圳除了面臨嚴(yán)重的快速城鎮(zhèn)化“后遺癥”問題還不得不思考如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，融入全球經(jīng)濟(jì)體系的問題。

這個階段的規(guī)劃實(shí)踐多體現(xiàn)轉(zhuǎn)型治理的要求。一方面，1998年《深圳城市規(guī)劃條例》頒布實(shí)施，確立了“法定圖則制度”“規(guī)委會制度”“三階段、五層次”的規(guī)劃體系，將城市規(guī)劃工作從單一的技術(shù)路線引向規(guī)劃管理、法制建設(shè)和公眾參與制度設(shè)計(jì)并重的法制路線，[46]開啟了以“建章立制”為特色的規(guī)劃改革。如2005年制定的中國第一根基本生態(tài)控制線及《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，是生態(tài)要素管控領(lǐng)域的早期立法實(shí)踐。另一方面，改革進(jìn)入深水區(qū)后，深圳在探索城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和特色化治理途徑方面，也急需尋求國際經(jīng)驗(yàn)和啟示。從2003年提出的建設(shè)國際化城市目標(biāo)，到2010年啟動的前海、河套地區(qū)深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)等均是如此。一系列體現(xiàn)綠色、低碳、生態(tài)等轉(zhuǎn)型要求的規(guī)劃實(shí)踐大量涌現(xiàn)，如《綠道網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃》《綠色建筑設(shè)計(jì)、居住區(qū)、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《城市設(shè)計(jì)物理環(huán)境優(yōu)化技術(shù)導(dǎo)則》等。

4.存量治理（2010—2020年）——探索社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的存量治理途徑

2009年，深圳經(jīng)過近30年的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)勢逐漸減弱，特區(qū)發(fā)展和改革步入了“藍(lán)?！眳^(qū)域，城鎮(zhèn)化步入領(lǐng)跑階段，創(chuàng)新探索的難度和復(fù)雜程度空前。關(guān)于特區(qū)“不特”“深圳，你被誰拋棄”“特區(qū)是否成功”的質(zhì)疑再次出現(xiàn)。2010年胡錦濤在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會上指出：“堅(jiān)持改革開放‘只進(jìn)不退’”“中央將一如既往支持經(jīng)濟(jì)特區(qū)大膽探索，先行先試”“經(jīng)濟(jì)特區(qū)不僅要繼續(xù)辦下去，而且要辦得更好”，吹響了進(jìn)一步改革開放的新號角。2012年，習(xí)近平視察深圳，再次堅(jiān)定了改革開放的決心，提出了“攻堅(jiān)期、深水期”的“轉(zhuǎn)型”要求。

這一階段深圳的城市規(guī)劃已經(jīng)逐漸由單一物質(zhì)空間規(guī)劃向綜合性規(guī)劃轉(zhuǎn)變，由增量建設(shè)向存量空間優(yōu)化轉(zhuǎn)變。而全國層面的城鎮(zhèn)化則開始逐步結(jié)束“新城”和“開發(fā)區(qū)”四處開花的快速蔓延階段，規(guī)劃制度建設(shè)和綠色、低碳、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展問題成為熱潮。2010年制定的《深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》是中國第一部存量特色的城市總體規(guī)劃，也是一部保障產(chǎn)業(yè)升級、集約發(fā)展理念的“非土地?cái)U(kuò)張”型總體規(guī)劃。此外，2009年的《城市更新辦法》及后續(xù)配套政策、2010年開始啟動的前?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合規(guī)劃、2015年探索建立的《土地整備利益統(tǒng)籌規(guī)劃管理辦法》、2014年修訂的《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》等，完善了通則式規(guī)劃管理機(jī)制；2014年建設(shè)的深圳國際低碳城、2012年開啟的低沖擊（海綿城市）系列規(guī)劃建設(shè)以及2019年實(shí)踐的“碧道”建設(shè)等，都是深圳探索存量規(guī)劃治理下的高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理的實(shí)踐。

因此，該時期規(guī)劃面臨的核心問題是探索建立存量背景下的規(guī)劃治理機(jī)制、綜合規(guī)劃治理模式以及高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃途徑等問題。

5.全面示范（2020—現(xiàn)在）——探索中國特色社會主義的規(guī)劃示范

深圳經(jīng)過40年的建設(shè)，已取得了舉世矚目的成就。在中美貿(mào)易戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”的背景下，2018年、2020年習(xí)近平兩次視察深圳，向世界宣示：“中國改革開放永不停步！下一個40年的中國，定當(dāng)有讓世界刮目相看的新成就！”隨著《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025年）》等文件的陸續(xù)頒布，深圳開始著手建設(shè)“中國特色社會主義先行示范區(qū)”“社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例”，先行示范區(qū)實(shí)施路徑逐步清晰。

此時，全國層面的城鎮(zhèn)化已步入“下半場”，進(jìn)入“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃時代，開始探索以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)、建設(shè)用地供給緊約束下的全域、全要素國土空間功能用途管制制度。深圳多年來探索的土地空間約束、生態(tài)治理、存量規(guī)劃以及全域國土空間管控等治理經(jīng)驗(yàn)，成為國內(nèi)眾多城鎮(zhèn)的借鑒對象。而深圳城市規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)也逐步轉(zhuǎn)型為面向全國、世界探索中國特色社會主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立“先行示范”特色的規(guī)劃治理機(jī)制，提升城市的能級和輻射帶動職能，建立高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理要求下的規(guī)劃治理機(jī)制，總結(jié)提升超大城市的空間綜合治理經(jīng)驗(yàn)等。

（二）深圳的規(guī)劃實(shí)踐特征

1.與全國的改革開放、城鎮(zhèn)化進(jìn)程對應(yīng)且具有超前性

深圳是我國第一個在市場經(jīng)濟(jì)體制下新發(fā)展起來的超大城市，也是城市規(guī)劃從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)的開端，其規(guī)劃在我國規(guī)劃史上有著特殊的地位。[29]

自改革開放以來，深圳的城市規(guī)劃經(jīng)歷了規(guī)劃技術(shù)探索、市場化規(guī)劃體系建設(shè)、規(guī)劃制度探索、轉(zhuǎn)型發(fā)展的綜合治理、存量規(guī)劃治理等階段，這個脈絡(luò)與中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化起步、工業(yè)驅(qū)動、金融驅(qū)動、新型城鎮(zhèn)化等階段存在對應(yīng)關(guān)系，且略顯超前。如深圳1987年率先探索的土地制度改革對全國土地有償使用制度、房地產(chǎn)制度產(chǎn)生影響并直接推動了《憲法》的修改；[47]自1989年就開始探索規(guī)劃和國土的機(jī)構(gòu)調(diào)整，并于1994年正式成立規(guī)劃國土局，⑩與當(dāng)前國內(nèi)開展的“多規(guī)合一”規(guī)劃體制改革相似；深圳探索建立的法定圖則制度也對多地的“單元控規(guī)”、控規(guī)的法定和管理政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響；深圳2005年左右就開始面臨土地空間難以為繼、環(huán)境承載力透支、存量空間規(guī)劃等問題，率先步入了以城市更新、土地整備為特色的存量規(guī)劃治理階段，出臺了基本生態(tài)控制線政策、存量規(guī)劃管理政策、工業(yè)用地紅線保護(hù)政策等（見圖1、表1）。

表1 深圳規(guī)劃發(fā)展歷程與中國城鎮(zhèn)化、改革開放進(jìn)程的對照表

圖1 深圳規(guī)劃發(fā)展歷程與中國城鎮(zhèn)化、改革開放進(jìn)程的階段劃分（資料來源：作者自繪）

2.黨和國家政策支持、授權(quán)下的先行“實(shí)驗(yàn)”

從改革開放的“試驗(yàn)田”“排頭兵”到“先行示范區(qū)”，探索和總結(jié)改革實(shí)踐，形成可借鑒、可復(fù)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)一直是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的責(zé)任和使命，城市規(guī)劃領(lǐng)域同樣如此。深圳的城市空間演進(jìn)過程中，規(guī)劃對城市空間的影響是交互的，規(guī)劃不斷地適應(yīng)著深圳、國家乃至世界的宏觀發(fā)展環(huán)境變化。1980年的第一部真正意義上的城市總體規(guī)劃，1986年具有前瞻性、戰(zhàn)略預(yù)留特色的城市總體規(guī)劃，1989年試行的第一版地方規(guī)劃技術(shù)規(guī)章《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，1994年第一個城市設(shè)計(jì)處，1995年開始醞釀的《深圳市城市規(guī)劃條例》，1996年第一部全域管控的城市總體規(guī)劃，2005年制定的第一根基本生態(tài)控制線，2010年制定的第一部存量特色的城市總體規(guī)劃，都是深圳在規(guī)劃領(lǐng)域的探索，為中國城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了先行先試的經(jīng)驗(yàn)。

此外，深圳改革開放過程中重大難題的克服，與黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的視察、城鎮(zhèn)化政策的制定存在邏輯聯(lián)系，在改革開放諸多重大歷史節(jié)點(diǎn)，都是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)懷下，在一系列的政策支持和授權(quán)下，取得了推動我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)。特區(qū)成立之初的困難，20世紀(jì)80年代遭受的國內(nèi)外質(zhì)疑，到90年代姓“資”姓“社”的討論，2000年以后“特區(qū)不特”的擔(dān)憂、“四個難以為繼”以及2010年后改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期、深水區(qū)”“要不要辦下去”的迷茫，無不是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的堅(jiān)定支持下得到解決，城市的重大決策才得以繼續(xù)，規(guī)劃領(lǐng)域的持續(xù)改革才能夠?qū)崿F(xiàn)（見表1）。

3.歸根結(jié)底體現(xiàn)了規(guī)劃史觀的要求

深圳40多年的改革開放是成功的，這一點(diǎn)已有定論。?[53,1]如今，深圳已褪去工業(yè)加工區(qū)的低端發(fā)展“胎記”，上升為現(xiàn)代化工業(yè)城市、超大型國際化大都市。深圳規(guī)劃建設(shè)的成就是多方原因促成的：有地理區(qū)位的優(yōu)勢，黨和國家的大力扶持，全國人民的貢獻(xiàn)，深圳地方領(lǐng)導(dǎo)干部的敢為人先、艱苦奮斗，時代的發(fā)展訴求等諸多因素，但歸根結(jié)底體現(xiàn)了規(guī)劃史觀的要求。一方面，深圳的改革開放本身是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)生產(chǎn)力發(fā)展階段特定訴求的產(chǎn)物，是馬克思主義中國化的具體實(shí)踐，其成功符合歷史規(guī)律；另一方面，深圳作為中國改革開放的旗幟，凝聚了歷代領(lǐng)導(dǎo)人、無數(shù)先驅(qū)和全國人民的心血和無私奉獻(xiàn)，深圳的成就既代表了社會經(jīng)濟(jì)治理能力的成功，也體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。

總之，深圳不同階段遇到的問題都是現(xiàn)實(shí)條件下特定發(fā)展階段和社會主要矛盾的體現(xiàn)，是問題導(dǎo)向下的現(xiàn)實(shí)選擇。[57]從市場經(jīng)濟(jì)體制到自貿(mào)區(qū)探索，從戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策到市場化營商環(huán)境，從法定圖則制度到生態(tài)控制線、城市更新、土地整備制度等，都是正確認(rèn)識社會存在的過程。這是馬克思主義唯物史觀中國化的體現(xiàn)，也是中國特色社會主義理論發(fā)展的基礎(chǔ)。從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用唯物史觀指導(dǎo)實(shí)踐是深圳規(guī)劃發(fā)展的基本準(zhǔn)則。

三、討論：深圳規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的史觀體現(xiàn)

（一）歷史正義性

我國 40多年的快速發(fā)展離不開改革開放政策的實(shí)施，本質(zhì)上是“先富—后富—共富”的漸次性嘗試，是以解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力為目標(biāo)的民生戰(zhàn)略，改革的目標(biāo)具有歷史正義性。[54]就深圳的規(guī)劃實(shí)踐而言，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、先行示范區(qū)，無論是20世紀(jì)80年代立法辦特區(qū)、經(jīng)濟(jì)體制改革，90年代住房制度改革、土地制度改革，還是2000年后一系列的管理體制創(chuàng)新、地方立法等，無一不是國家戰(zhàn)略層面政策創(chuàng)新的結(jié)果，其目標(biāo)是將改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣示范，探索中國特色社會主義道路，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

此外，深圳規(guī)劃實(shí)踐的歷史正義性還體現(xiàn)在價值導(dǎo)向方面。“發(fā)展才是硬道理”，這句耳熟能詳?shù)脑挸蔀橥苿又袊鐣?jīng)濟(jì) 40余年持續(xù)繁榮的“指南針”。它有兩層含義：一方面，這個道理“硬”在它關(guān)系民生、國家存亡和民族的未來，不發(fā)展就無法改變積貧羸弱的落后局面，無法確保國家的安全；另一方面，發(fā)展也是社會主義的本質(zhì)要求。社會主義的本質(zhì)是消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕，發(fā)展生產(chǎn)力、解放生產(chǎn)力。就深圳而言，20世紀(jì)80至90年代，深圳是以工業(yè)化促進(jìn)城鎮(zhèn)化為主要特征的規(guī)劃邏輯。2000年后，城鎮(zhèn)化被確立為擴(kuò)大內(nèi)需的國家戰(zhàn)略，經(jīng)營城市的思想在全國各地得到了不同程度的加強(qiáng)。以投資驅(qū)動的增長模式要求規(guī)劃必須突出發(fā)展屬性，形成強(qiáng)大的引導(dǎo)和帶動作用，這與西方強(qiáng)調(diào)管控的規(guī)劃邏輯有著質(zhì)的不同。[31]

總之，規(guī)劃史觀要求城市必須堅(jiān)持改革目標(biāo)和價值導(dǎo)向的歷史正義性。統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)，用發(fā)展的眼光辯證地看待城市不同階段的主要矛盾，動態(tài)修正規(guī)劃空間布局。

（二）整體與局部、理論與實(shí)踐的統(tǒng)一

第一，正確處理局部與整體的關(guān)系。試點(diǎn)的邏輯是在實(shí)踐中把握能動性與規(guī)律性、強(qiáng)制性與誘致性、局部與整體、增量性與存量性的統(tǒng)一。[55]先從局部進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，成功后再到面上去推廣，漸次式路線是我國從地方到中央每次重大體制改革、決策的優(yōu)良傳統(tǒng)，[56]也是“摸著石頭過河”的具體實(shí)踐，城市規(guī)劃也是如此。深圳規(guī)劃領(lǐng)域探索的法定圖則、詳細(xì)藍(lán)圖、城市更新、土地制度改革、工業(yè)用地紅線、基本生態(tài)控制線、城市設(shè)計(jì)法定化、海綿城市、碧道建設(shè)等實(shí)踐，均體現(xiàn)局部試點(diǎn)與整體推廣過程的漸次性，也是理論與實(shí)踐相互反饋的過程。

第二，正確處理系統(tǒng)要素的關(guān)系。開放包容，積極融入?yún)^(qū)域發(fā)展環(huán)境是深圳規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的體現(xiàn)。“任何一個國家要發(fā)展, 孤立起來, 閉關(guān)自守是不可能的, 不加強(qiáng)國際交往, 不引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和資金, 是不可能的”?“不管黑貓、白貓，抓住老鼠就是好貓”?“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢, 就必須大膽吸收和借鑒人類社會的一切文明成果”。?中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平曾在不同的場合表達(dá)過開放、包容的發(fā)展態(tài)度。因而，處理好深圳與珠三角、中國乃至世界的發(fā)展關(guān)系是深圳改革開放成功的關(guān)鍵。

從規(guī)劃史觀的視角而言，規(guī)劃需要堅(jiān)持開放、包容的視野。規(guī)劃本質(zhì)上處理的是城市與區(qū)域的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)、社會、文化等與空間的關(guān)系，空間與人的城市活動之間的關(guān)系等，是跨系統(tǒng)的資源要素統(tǒng)籌，并為之進(jìn)行空間上的綜合部署和安排。此外，城市與區(qū)域、與全國乃至世界之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是緊密聯(lián)系的。在全球生產(chǎn)要素配置市場的大系統(tǒng)中，規(guī)劃需要結(jié)合城市自身的定位和區(qū)域協(xié)同關(guān)系，以開放的視野統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所對應(yīng)的空間要素，同時，吸納一切先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，提高規(guī)劃的科學(xué)性。深圳從早期的工業(yè)、制造業(yè)到高端制造、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、金融等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，與二戰(zhàn)后全球化市場經(jīng)濟(jì)競爭秩序的階段性要求吻合。同時，也依賴于佛山、東莞等珠三角城市成熟的產(chǎn)業(yè)鏈條基礎(chǔ)，更離不開中國龐大的消費(fèi)市場。相應(yīng)地，深圳規(guī)劃本身也是開放的、包容的，關(guān)注城市產(chǎn)業(yè)空間布局與全球化市場生產(chǎn)要素配置的關(guān)系，體現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)空間布局的要求和珠江三角洲乃至全國城鎮(zhèn)化的關(guān)系。

第三，正確認(rèn)識確定與不確定的關(guān)系。人類對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)知具有歷史局限性。規(guī)劃的邏輯基礎(chǔ)是基于既有的發(fā)展條件和已知的規(guī)律，對未來（未知的）的發(fā)展環(huán)境進(jìn)行戰(zhàn)略性判斷，并以此為基礎(chǔ)，安排未來一段時間內(nèi)的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化所對應(yīng)的空間布局、指標(biāo)。在特定的發(fā)展條件下獲取的城市空間發(fā)展的規(guī)律，本身具有歷史局限性，這是規(guī)劃無法克服的缺陷，但科學(xué)的預(yù)判也反映規(guī)劃的價值。

面對未來發(fā)展的不確定性，規(guī)劃需要處理好空間和時間的關(guān)系，處理好確定性與不確定性的關(guān)系，制定有限度的規(guī)劃措施。首先，規(guī)劃必須對確定的發(fā)展趨勢、狀態(tài)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，特別是近期的行動措施，制定以剛性管控為主的實(shí)施抓手。如，深圳自2001年開始連續(xù)編制了五輪近期規(guī)劃以及數(shù)年的年度實(shí)施計(jì)劃，通過公共投資和公共政策等手段，引領(lǐng)城市發(fā)展。與此同時，規(guī)劃還必須對未來無法精準(zhǔn)預(yù)測的內(nèi)容進(jìn)行方向性的預(yù)判，制定以彈性引導(dǎo)為主的空間策略，為城市的多種發(fā)展可能預(yù)留空間。如，深圳 20世紀(jì)80年代的城市總體規(guī)劃超前布局的重大基礎(chǔ)設(shè)施，迅速拉開了城市框架，直接奠定了未來幾十年深圳的空間格局。

（三）以“公共利益”為導(dǎo)向的規(guī)劃準(zhǔn)則

唯物史觀體系中，“以人為本”與尊重社會發(fā)展的規(guī)律性是有機(jī)統(tǒng)一的。[4]歷史是社會運(yùn)動過程，本質(zhì)上是人的活動史，以人的發(fā)展為核心的價值取向是唯物史觀的基本價值維度。?在社會主義實(shí)踐中, 多方面的規(guī)律在起作用，各種性質(zhì)的規(guī)律相互作用又相互矛盾，但以人為本是處理社會關(guān)系的共同準(zhǔn)則。[3]馬克思唯物史觀認(rèn)為：人類社會一開始就是以共同體的形式組織起來的，隨著社會分工的發(fā)展，在相互實(shí)現(xiàn)私人利益的過程中產(chǎn)生了公共利益。?在社會主義初級階段，“完全的個人的發(fā)展”尚未形成、物質(zhì)生活生產(chǎn)形式仍舊束縛人本身交往需求的情況下，國家將代表無產(chǎn)階級和最廣大人民群眾的共同利益，維護(hù)社會資源分配的公平性。?

因此，從規(guī)劃史觀的視角而言，城市發(fā)展的過程應(yīng)該是圍繞“人民”的訴求，從強(qiáng)化“公共利益”階段到強(qiáng)化“更充分、更均衡”的高水平發(fā)展階段。對深圳而言，初級階段的城市空間資源要素配置注重“公共利益”的保障是歷史的發(fā)展要求。應(yīng)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，逐步強(qiáng)化“人民”美好生活的需求，注重高品質(zhì)、高質(zhì)量的城市空間塑造。

40余年的規(guī)劃實(shí)踐證明，深圳規(guī)劃的重大矛盾與全國的改革開放、城鎮(zhèn)化進(jìn)程高度一致，深圳先于內(nèi)地面臨城鎮(zhèn)化各階段的主要問題，深圳規(guī)劃的成功歸根結(jié)底體現(xiàn)了規(guī)劃史觀的要求。深圳的改革開放和城市規(guī)劃體系改革的邏輯是基于實(shí)踐的理論創(chuàng)新，其創(chuàng)新性體現(xiàn)在：堅(jiān)持歷史正義性，堅(jiān)持整體與局部、理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，堅(jiān)持以人民“公共利益”為核心的規(guī)劃準(zhǔn)則。

當(dāng)前，我國已經(jīng)步入生態(tài)文明理念指導(dǎo)下的國土空間規(guī)劃“新時代”，新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟆吧鷳B(tài)優(yōu)先”“高質(zhì)量發(fā)展”“高品質(zhì)生活”和“高水平治理”。同時，規(guī)劃的技術(shù)范式和管理機(jī)制正在發(fā)生劇烈的變化和重構(gòu)，諸多空間治理問題步入領(lǐng)跑階段，需要自主探索中國特色的規(guī)劃治理道路。面對多樣的技術(shù)主張和龐大的專業(yè)知識體系，規(guī)劃管理、技術(shù)服務(wù)等從業(yè)者，必須建構(gòu)系統(tǒng)的規(guī)劃史觀，從根本上理解社會主義制度下的規(guī)劃準(zhǔn)則，將規(guī)劃史觀作為理解、評價規(guī)劃的重要標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

① 2010年8月20日到21日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶在深圳考察工作時強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，是改革開放的旗幟和風(fēng)向標(biāo)”。

② 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)于1980年8月26日正式成立，包括羅湖、鹽田、福田和南山四區(qū)。1993年，寶安、龍崗撤縣設(shè)區(qū)，特區(qū)范圍擴(kuò)展至市域。本研究除歷史節(jié)點(diǎn)的“深圳市”“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)”特殊區(qū)分外，其余一律使用“深圳”表達(dá)。

③ 我國2019年建立國土空間規(guī)劃體系后，原來的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等被整合為國土空間規(guī)劃，文中除歷史節(jié)點(diǎn)的特殊區(qū)分外，一律使用“規(guī)劃”泛指城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃。

④ 馬克思在1845年的《關(guān)于費(fèi)爾巴哈的提綱》中提出“從前的一切唯物主義的主要缺點(diǎn)”，是不理解人與世界的真實(shí)關(guān)系，不理解“感性的人的活動”與“實(shí)踐”所形成的現(xiàn)實(shí)關(guān)系。（馬克思, 恩格斯.馬克思恩格斯選集: 第 1卷[M].北京: 人民出版社, 1995: 54.）

⑤ “三來一補(bǔ)”的加工工業(yè)包括來料加工、來樣加工、來件裝配及補(bǔ)償貿(mào)易，是深圳早期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

⑥ 1984年2月24日，鄧小平發(fā)表重要講話：“特區(qū)是個窗口，是技術(shù)的窗口，管理的窗口，知識的窗口，也是對外政策的窗口”。

⑦ 1987年12月，在深圳會堂舉行的中國第一場公開的土地拍賣會，“驚天第一槌”轟動世界，拉開了土地使用制度改革的序幕。

⑧ 20世紀(jì)80年代，控規(guī)在深圳并未得到推廣，1986—1990年深圳探索建立的法定圖則制度也未能成功推行，直到1998年《深圳市城市規(guī)劃條例》頒布和相關(guān)配套制度的出臺，以法定圖則為核心的規(guī)劃體系才真正建立并全面鋪開。

⑨ 21世紀(jì)初，深圳面臨土地、空間有限，能源、水資源短缺，人口不堪重負(fù)，環(huán)境承載力嚴(yán)重透支等4個難以為繼的問題。

⑩ 1989年，深圳開始把規(guī)劃和國土管理職能合并，同時納入房地產(chǎn)管理職能，組建了建設(shè)局（仍保留國土局名稱），保障運(yùn)作的效率，1994年市規(guī)劃和國土局正式合并。2004年市規(guī)劃國土局被拆分。2009年重新組建為深圳市規(guī)劃和國土資源委員會2012年，又加入了海洋規(guī)劃、海洋保護(hù)等職能（掛市海洋局牌）。

? 1990年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《一九九〇年經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會議紀(jì)要》的通知指出：“實(shí)踐證明，建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的思想和決策是完全正確的，取得了巨大成功”。

? 鄧小平.政治上發(fā)展民主經(jīng)濟(jì)上實(shí)行改革[M]//鄧小平.鄧小平文選：第3卷.北京: 人民出版社, 1989: 117.

? 鄧小平引用劉伯承說的四川俚語“黃貓、黑貓, 只要捉住老鼠就是好貓”，用來調(diào)動群眾積極性發(fā)展生產(chǎn)力，后被傳為“不管白貓黑貓, 抓住老鼠就是好貓”。（鄧小平.怎樣恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn) [M]//鄧小平.鄧小平文選: 第1卷.北京: 人民出版社, 1989:323.）

? 鄧小平.在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)[M]//鄧小平.鄧小平文選: 第3卷.北京: 人民出版社, 1998: 373.

? 馬克思, 恩格斯.馬克思恩格斯選集：第 2卷.[M].北京:人民出版社, 1960: 118-119.

? 馬克思, 恩格斯.馬克思恩格斯選集: 第 1卷[M].北京:人民出版社, 1995: 84.

? 馬克思, 恩格斯.馬克思恩格斯選集: 第 1卷[M].北京:人民出版社, 1995: 130.