姚 云

（銅陵市義安區(qū)生態(tài)環(huán)境分局，安徽 銅陵 244100）

城市化建設(shè)取得明顯的成效，人們的生活水平發(fā)生了很大的變化，群眾對環(huán)境污染及保護(hù)越來越重視。從環(huán)境保護(hù)方面來看，它作為非常重要的工作，其中環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法為關(guān)鍵的構(gòu)成部分。由于我國公民素質(zhì)和環(huán)保意識存在不平衡現(xiàn)象，端正人們的環(huán)保觀念是目前環(huán)保工作的關(guān)鍵內(nèi)容。因此，新常態(tài)背景下有必要對監(jiān)察執(zhí)法工作做一番分析，這對進(jìn)一步增強(qiáng)工作效果，是十分關(guān)鍵的。

1 環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的創(chuàng)新

1.1 制度層面的創(chuàng)新

首先，新法在一定程度上解決了長時間影響環(huán)境監(jiān)察部門的問題，對環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)利進(jìn)行了確定，促進(jìn)了獨(dú)立及權(quán)威執(zhí)法的有效實(shí)施，為其奠定了夯實(shí)基礎(chǔ)。其次，對于排污企業(yè)的不法行為，在新法中新增了“按日計(jì)罰”及“強(qiáng)制信息公開”等制度內(nèi)容，構(gòu)建了科學(xué)的行政處罰及執(zhí)行體系，還發(fā)布了諸多配套辦法及條例，為相關(guān)工作的開展提供了可靠保障。再次，對于政府的虛置等問題，在新法中明確要地方政府來履行屬地責(zé)任，對行政區(qū)域環(huán)境開展管理，構(gòu)建一崗雙責(zé)模式以及責(zé)任追究制度，有利于避免地方政府出現(xiàn)盲目決策的情況。最后，想要解決地方政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)的違法問題，如不作為，在新法中提出了對八種行為的問責(zé)，不但對行政問題條件還有相關(guān)的處罰方式進(jìn)行了確定，還進(jìn)一步提升了問責(zé)的可行性[1]。

1.2 執(zhí)行層面的創(chuàng)新

一，持續(xù)探索督政機(jī)制，由環(huán)保部門約談地方政府相關(guān)責(zé)任人，以促進(jìn)地方政府的有效整改，制定科學(xué)的環(huán)保行動方案，從而增強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法水平。二，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)制度，利用聯(lián)合執(zhí)法及強(qiáng)化執(zhí)法等方式，強(qiáng)化跨區(qū)協(xié)作，借助監(jiān)察執(zhí)法整體性，全面解決環(huán)境污染及生態(tài)問題。三，積極實(shí)踐環(huán)保，采取公安、司法及檢察聯(lián)動方式，促進(jìn)“兩法銜接”的有序進(jìn)行，達(dá)到行政及刑事處罰的有效銜接。根據(jù)實(shí)踐活動來看，普遍的采取的方式是，通過公安機(jī)關(guān)的介入，避免環(huán)保機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法時產(chǎn)生暴力抗法的現(xiàn)象；利用環(huán)保部門之間的合作，為公安部門的偵查過程提供便利，使其快速取證、監(jiān)測及評估；利用監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入，以保證有關(guān)嫌疑人第一時間被批捕及起訴，為環(huán)保機(jī)關(guān)提供建議，增強(qiáng)他們的執(zhí)法水平及能力；利用公益及行政訴訟等方式，全面彰顯法院在進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法及追責(zé)等方面的功能。四，利用公示污染排放及處罰信息等方式，對排污者的誠信及聲譽(yù)度造成影響，懲處他們的不法行為。五，科學(xué)運(yùn)用新法中提出的行政拘留及按日計(jì)罰等監(jiān)察執(zhí)法措施，對違法排污人員進(jìn)行震懾。六，對特殊案例進(jìn)行公示，通過案例的示范效應(yīng)，推動監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威化進(jìn)程。七，有效彰顯公益訴訟機(jī)制的作用，拓寬公眾參與監(jiān)督的途徑，從而同行政監(jiān)察執(zhí)法構(gòu)建合力。

根據(jù)相關(guān)事實(shí)可知，這些新制度及新舉措的運(yùn)用，在很大程度上推動了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的進(jìn)步，原有的違法成本比較低，但守法成本卻非常高，環(huán)境監(jiān)管存在一定的問題，執(zhí)法力量比較薄弱，通過新法的實(shí)施，極大地改善了這些現(xiàn)象。結(jié)合有關(guān)統(tǒng)計(jì)可知，在新法執(zhí)行的前兩個月，我國開展的按日處罰、查封及扣押、限產(chǎn)及停產(chǎn)、轉(zhuǎn)交至行政的案件分別達(dá)到了26起、527起、207起、147起。在新法執(zhí)行之后，部分地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法案件開始爆發(fā)式增長。另外，廣東及湖北等省份還采取環(huán)保警察等模式；環(huán)保部門對地方責(zé)任人進(jìn)行了約談，促使其優(yōu)化地方環(huán)境質(zhì)量；這也促使環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測越來越常態(tài)化，信息發(fā)布制度得到了普遍的運(yùn)用；產(chǎn)生了很多典型的公益訴訟案件，同時還延伸了公眾參與執(zhí)法的路徑，實(shí)現(xiàn)了多元化發(fā)展；各部門及區(qū)域開展聯(lián)動執(zhí)法也在區(qū)域環(huán)境問題中得到了廣泛運(yùn)用，這都為新常態(tài)環(huán)境中執(zhí)法的創(chuàng)新方面[2]。

2 新常態(tài)下的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法重難點(diǎn)

基于新常態(tài)背景，對于環(huán)境監(jiān)察工作來看，其執(zhí)法體系及能力上獲得了較大的進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新。然而環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法還有著體制機(jī)制等方面的問題，應(yīng)對重難點(diǎn)問題的處理加以重視。

2.1 應(yīng)明確集中監(jiān)管同分工負(fù)責(zé)的關(guān)系

怎樣明確二者的關(guān)系，解決權(quán)責(zé)不清以及職能存在交叉的問題，這是新常態(tài)背景下執(zhí)法機(jī)制的重點(diǎn)。在新法中，對中央及地方重申了監(jiān)管體系，制定了縱向及橫向監(jiān)管體系。但是對于集中監(jiān)管來看，其重點(diǎn)是監(jiān)督及管理等方面沒有進(jìn)行明確的說明，如此將導(dǎo)致體制方面的混亂。首先，根據(jù)縱向體系來看，上級部門的監(jiān)督意識及能力有待提升，究其原因，是因?yàn)樯霞壄h(huán)保機(jī)關(guān)的制度及監(jiān)督?jīng)]有同地方政府的權(quán)力進(jìn)行抗衡，因而縱向監(jiān)督效果不是非常理想。其次，根據(jù)橫向體系來看，對于環(huán)保部門來看，它同主管部門的職能存在交叉現(xiàn)象，且還未構(gòu)建有效的交流協(xié)調(diào)機(jī)制，無法對其開展集中監(jiān)管。

2.2 應(yīng)全面增強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法意識及水平

怎樣增強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法水平及意識，讓它達(dá)到生態(tài)文明的要求，這是社會轉(zhuǎn)型發(fā)展以及新常態(tài)背景下監(jiān)察執(zhí)法工作的重點(diǎn)。現(xiàn)階段，我國監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制還不夠健全，同基層監(jiān)察執(zhí)法水平產(chǎn)生了較大的差距。究其原因，是由于基層執(zhí)法團(tuán)隊(duì)不夠?qū)I(yè)，執(zhí)法工作者素質(zhì)有待提升，有關(guān)的經(jīng)費(fèi)及裝備投入較少。同時，還與地方政府積極性存在密切的關(guān)系，新常態(tài)下政府為達(dá)到發(fā)展目標(biāo)，忽視了對監(jiān)察執(zhí)法的重視，沒有了解其權(quán)威性。在這一過程中，還產(chǎn)生了釣魚執(zhí)法（如圖1）等不公行為，這也在一定程度上體現(xiàn)了地方政府的執(zhí)法意識薄弱，不能同國家生態(tài)建設(shè)的相關(guān)要求達(dá)成一致，存在較大的差距[3]。

圖1 釣魚式執(zhí)法

2.3 明確政府、企業(yè)、公眾及社會組織的關(guān)系

促進(jìn)政府、企業(yè)、公眾及組織的關(guān)系，延伸公眾參與渠道，進(jìn)行合作式治理，這是新常態(tài)背景下監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)當(dāng)重視的問題。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境保護(hù)應(yīng)避免過于依賴行政制裁及懲處，還應(yīng)立足于企業(yè)及社會層面，構(gòu)建政府以外的補(bǔ)充性機(jī)制，構(gòu)建公私協(xié)力?，F(xiàn)階段監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)主要是站在政府監(jiān)管方面，采取的由上到下方式，為企業(yè)劃分義務(wù)，這在一定程度上忽視了企業(yè)及社會組織的規(guī)制能力發(fā)展?；诤喺艡?quán)背景，對于環(huán)境行政機(jī)關(guān)來看，其權(quán)力日益擴(kuò)大，但同時也要對市場及社會權(quán)力的分配加以重視，讓公眾借助獲取信息及訴訟等方式加入監(jiān)察執(zhí)法活動，進(jìn)而讓他們得到實(shí)體性權(quán)利。

2.4 基于規(guī)范執(zhí)法行為的同時，提升執(zhí)法力度及水平

在對執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上，全面增強(qiáng)執(zhí)法水平，提高對違法的懲處力度，要求執(zhí)法部門對此加強(qiáng)重視。現(xiàn)階段，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過程中常常會產(chǎn)生越權(quán)及越位現(xiàn)象，與此同時，還伴隨缺位和不到位等問題。伴隨新法的執(zhí)行，在社會上形成了執(zhí)法熱潮，對執(zhí)法力度不足的問題進(jìn)行了優(yōu)化，然而各個地方的執(zhí)法效果卻是不一樣的。首先，一些新制度的實(shí)施還有著一定的爭議，在進(jìn)行監(jiān)察執(zhí)法時有著一定的錯處；其次，新法不但對環(huán)保機(jī)關(guān)檢察權(quán)進(jìn)行了確定，還明確了查封及扣押等權(quán)利，隨著權(quán)力的發(fā)展，再加上輿論的引導(dǎo)，常常導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)被濫用，產(chǎn)生越位及越權(quán)等問題。怎樣平衡環(huán)保機(jī)關(guān)同企業(yè)間的關(guān)系，這是非常關(guān)鍵的問題。

2.5 明確新法和舊法在運(yùn)用過程中的矛盾

明確新法和舊法在運(yùn)用過程中的矛盾問題，這是新常態(tài)背景下存在的制度性問題。比如，環(huán)境影響評價，在有關(guān)法規(guī)中明確了可以“先建后報”，但是在新法規(guī)中有關(guān)防治污染措施必須要達(dá)到環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，這與新法規(guī)是不相符的。

3 新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法措施及建議

3.1 不斷健全頂層設(shè)計(jì)，建立系統(tǒng)的制度體系

首先，應(yīng)明確目前制度體系中相關(guān)該概念的內(nèi)涵，對“按日計(jì)罰”及“集中監(jiān)管”等概念進(jìn)行全面界定，如此才能明確政府及有關(guān)執(zhí)法者的責(zé)任及工作程序，切實(shí)發(fā)揮新法的引領(lǐng)性作用。其次，基于新法之上，建立水污染防治及排污許可等方面的法律法規(guī)，減少新舊法存在的矛盾沖突，對目前監(jiān)察體系存在的漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)。再次，在對《立法法》進(jìn)行修改后，設(shè)區(qū)的市將獲得有關(guān)環(huán)保的地方立法權(quán)，這在很大程度上促進(jìn)了基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展，采取因地制宜方式促進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法順利進(jìn)行，為其奠定夯實(shí)基礎(chǔ)。行使地方立法權(quán)，構(gòu)建滿足該地區(qū)具體情況的監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制，從而為監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制的建立進(jìn)行補(bǔ)充[4]。

3.2 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)，建立多方面合作平臺

該合作機(jī)制屬于多層次結(jié)構(gòu)，根據(jù)垂直關(guān)系來看，它比較強(qiáng)調(diào)各級政府的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府和環(huán)保部門的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)各級環(huán)保部門的關(guān)系，與此同時，它還注重對中央及地方職責(zé)開展梳理，全面激發(fā)地方監(jiān)察執(zhí)法主動性，借助生態(tài)文明理念以及行政理念，促進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法順利運(yùn)行，構(gòu)建良好的運(yùn)行環(huán)境，降低地方政府運(yùn)行中產(chǎn)生的影響環(huán)保工作的消極因素，對環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行全面控制，把監(jiān)察執(zhí)法當(dāng)成政府的關(guān)鍵任務(wù)。從水平關(guān)系來看，不但要對各部門的關(guān)系進(jìn)行梳理，激發(fā)各部門進(jìn)行環(huán)保的熱情，還應(yīng)利用經(jīng)濟(jì)激勵等治理手段，培育企業(yè)規(guī)制的能力，建立完善的動力機(jī)制，同時可通過社會組織及公眾的檢舉監(jiān)督及第三方治理等手段，同行政機(jī)關(guān)構(gòu)建執(zhí)法合力。基于該層面來看，在網(wǎng)絡(luò)化流動結(jié)構(gòu)中，涉及信息及權(quán)力要素，主要是為促進(jìn)政府及社會之間的良好合作。

3.3 持續(xù)完善溝通協(xié)同機(jī)制

根據(jù)有感動現(xiàn)行條例及通知等，初步構(gòu)建了有關(guān)的行政及司法制度，還通過環(huán)保部門、公安、監(jiān)察及法院進(jìn)行聯(lián)動，建立科學(xué)的執(zhí)法機(jī)制，特別是聯(lián)席會議、聯(lián)絡(luò)員及事件會商督辦機(jī)制的發(fā)展，對案件開展移送及聯(lián)合調(diào)查，建立科學(xué)的程序制度，利用信息共享及獎懲方式實(shí)現(xiàn)多方力量的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)行政及刑事處罰之間的有效銜接。

3.4 嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法威懾力

對不同執(zhí)法手段進(jìn)行梳理；優(yōu)化執(zhí)法理念，健全監(jiān)察執(zhí)法方式，防止單純地把處罰當(dāng)成唯一手段。首先，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)察執(zhí)法，防止漏排及偷排等行為，以滿足排放的標(biāo)準(zhǔn)需要，這是避免違法的根本。對此，在開展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法時，應(yīng)避免只通過“按日計(jì)罰”等處罰方式完成，若是環(huán)保機(jī)關(guān)結(jié)合個案開展按日計(jì)罰，將難以實(shí)現(xiàn)有關(guān)目的，當(dāng)出現(xiàn)緊急狀況時應(yīng)第一時間開展處理，可借助“限制生產(chǎn)”及“責(zé)令關(guān)閉”等手段。其次，監(jiān)察執(zhí)法主要是為了讓排污者更好地完成相關(guān)義務(wù)，對其實(shí)施一定的督促，保證按照法規(guī)實(shí)現(xiàn)義務(wù)，確保公眾利益，健全生態(tài)環(huán)境，而不是處罰，因此，對于環(huán)境監(jiān)察機(jī)關(guān)來看，應(yīng)對其執(zhí)法理念及手段開展全面創(chuàng)新，借助激勵措施及碳匯交易等監(jiān)管模式進(jìn)行規(guī)范及約束，在源頭上避免違法行為的出現(xiàn)。

3.5 強(qiáng)化執(zhí)法團(tuán)隊(duì)建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法能力

根據(jù)現(xiàn)階段執(zhí)法團(tuán)隊(duì)存在的問題，在日后發(fā)展中，應(yīng)加強(qiáng)對市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，基于小單元內(nèi)安排能力及數(shù)量合適的工作人員。值得一提是，應(yīng)注重培訓(xùn)及考核，增強(qiáng)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)思政素質(zhì)，提升他們的業(yè)務(wù)能力及道德水準(zhǔn)；借助信息化構(gòu)建物質(zhì)保障系統(tǒng)，基于政府財(cái)務(wù)中增設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為監(jiān)察執(zhí)法奠定夯實(shí)基礎(chǔ)[5]。

3.6 履行政府責(zé)任，加強(qiáng)社會監(jiān)督

若是政府部門職能及責(zé)任不明確，存在互相推諉的問題，這都會導(dǎo)致現(xiàn)階段環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法問題，是影響監(jiān)察執(zhí)法的關(guān)鍵因素?；诃h(huán)保新常態(tài)背景下，應(yīng)切實(shí)完成政府的雙重責(zé)任，即環(huán)保及基本職責(zé)，建立完善的責(zé)任追究制度，利用環(huán)境保護(hù)目標(biāo)促進(jìn)政府屬地及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的全面落實(shí)。另一方面，應(yīng)構(gòu)建合適的公眾表達(dá)通道，借助網(wǎng)絡(luò)新媒體，不斷增加工作參與的路徑，促進(jìn)由上到下的權(quán)力監(jiān)督。除此之外，還應(yīng)借助責(zé)任機(jī)制及有關(guān)程序，構(gòu)建監(jiān)察執(zhí)法常規(guī)形態(tài)，防止產(chǎn)生運(yùn)動式及島嶼式執(zhí)法等非常態(tài)執(zhí)法行為。

4 結(jié)語

綜上所述，新環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)行，使得環(huán)境執(zhí)法進(jìn)入全新局面，國家對環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行了定位。在新的歷史時期，也應(yīng)對環(huán)境執(zhí)法做出新的部署，表明治污及治亂的決心及意志?；谛鲁B(tài)背景下，還應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的落實(shí)力度，健全相關(guān)的環(huán)保法規(guī)，制定完善的標(biāo)準(zhǔn)及政策，嚴(yán)格、公開及高效執(zhí)法，提高執(zhí)法及監(jiān)督力度，強(qiáng)化執(zhí)法團(tuán)隊(duì)建設(shè)，避免產(chǎn)生環(huán)境違法違規(guī)行為，從而逐步建立新常態(tài)執(zhí)法機(jī)制體制。