汪濟(jì)洲，袁 波，張 毅

1.上海市交通發(fā)展研究中心，2.上海市道路運(yùn)輸管理局，3.上海市道路運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心

0 前 言

黨的“十八大”以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次就農(nóng)村公路發(fā)展作出重要指示，要求進(jìn)一步加強(qiáng)“四好農(nóng)村路”建設(shè)。2018年，上海發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，啟動(dòng)了2018—2022年“四好農(nóng)村路”建設(shè)五年專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。2021年2月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《農(nóng)村公路中長(zhǎng)期發(fā)展綱要》，提出到2035年“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展格局基本形成的目標(biāo)。“十四五”以來(lái)，農(nóng)民相對(duì)集中居住、農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)化等鄉(xiāng)村振興建設(shè)活動(dòng)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的交通服務(wù)供給提出了更高的要求，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展是擺在新時(shí)期管理者面前的一道難題。

1 取得的成效

（1）建設(shè)好方面：堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”，著力推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)

2018年，上海市交通委出臺(tái)《上海市農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃（2018—2022年）》，指導(dǎo)各區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃全面落地，為“四好農(nóng)村路”建設(shè)描繪了藍(lán)圖。市、區(qū)兩級(jí)主管部門(mén)加大工程項(xiàng)目管理，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目安全、質(zhì)量過(guò)程控制。五年來(lái)，推進(jìn)實(shí)施新改建農(nóng)村公路逾420 km，實(shí)現(xiàn)三級(jí)及以上公路覆蓋建制村比例達(dá)100%，通達(dá)水平進(jìn)一步提高。在全國(guó)率先出版了《上海市農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，指導(dǎo)全市農(nóng)村公路場(chǎng)景化設(shè)計(jì)和品質(zhì)化塑造（見(jiàn)圖1）。

圖1 《上海市農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》

（2）管理好方面：堅(jiān)持“兩項(xiàng)短板快補(bǔ)齊”，著力推進(jìn)長(zhǎng)效化管理

為加快補(bǔ)齊農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護(hù)兩項(xiàng)短板不足，2020年上海市政府辦公廳印發(fā)了《上海市深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》，明確了28項(xiàng)改革任務(wù)，試點(diǎn)金山“智慧路長(zhǎng)”、崇明“最美農(nóng)村路”、浦東“創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)模式”和信息化管理等4個(gè)全國(guó)改革主題（見(jiàn)圖2、圖3）。2021年，上海市交通委出臺(tái)《關(guān)于全面落實(shí)本市農(nóng)村公路“路長(zhǎng)制”的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于完善本市鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村公路管理站建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)各區(qū)深化管理養(yǎng)護(hù)體制改革相關(guān)工作，推進(jìn)農(nóng)村公路基層長(zhǎng)效治理。截至目前，已命名路長(zhǎng)1 731名，各區(qū)、鎮(zhèn)均已成立路長(zhǎng)辦公室，109個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）農(nóng)村公路管理站全面設(shè)置，人員配置不斷完善中。

圖2 金山智慧路長(zhǎng)

圖3 浦東信息化管理

（3）養(yǎng)護(hù)好方面：堅(jiān)持“三提改造促升級(jí)”，著力推進(jìn)科學(xué)化養(yǎng)護(hù)

上海市發(fā)展改革委、財(cái)政局、交通委等三委局聯(lián)合出臺(tái)資金政策，制定《上海市農(nóng)村公路提檔升級(jí)工程技術(shù)指導(dǎo)意見(jiàn)》，全力保障提檔升級(jí)改造工作順利實(shí)施，推動(dòng)全市農(nóng)村公路“提質(zhì)、提速、提標(biāo)”。預(yù)計(jì)到2022年底，全市可完成提檔升級(jí)改造2 400 km，安全隱患整治1 200處，總投入約125億元。同時(shí)，完成《農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》修編和《城鎮(zhèn)化地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程》編制，指導(dǎo)農(nóng)村公路科學(xué)養(yǎng)護(hù)、路域環(huán)境整治和“四新技術(shù)”應(yīng)用。農(nóng)村公路優(yōu)良路率由2017年的91.7%提升到97.8%。

（4）運(yùn)營(yíng)好方面：堅(jiān)持“四位一體優(yōu)服務(wù)”，著力推進(jìn)品質(zhì)化運(yùn)營(yíng)

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、交通先行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交旅融合四位一體，提供優(yōu)質(zhì)交通服務(wù)供給。在上海全市建制村“村村通”公交的基礎(chǔ)上，2019年上海市交通委印發(fā)《關(guān)于提升本市農(nóng)村公交服務(wù)水平的工作通知》，不斷拓展鄉(xiāng)村地區(qū)公交線(xiàn)路覆蓋范圍，基本實(shí)現(xiàn)公交站點(diǎn)時(shí)刻表掛牌服務(wù)全覆蓋。2021年，為提升遠(yuǎn)郊區(qū)地面公交信息化建設(shè)和服務(wù)水平，完成郊區(qū)36條線(xiàn)路、740個(gè)站點(diǎn)實(shí)時(shí)到站信息預(yù)報(bào)服務(wù)。結(jié)合鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)、路域黨建、養(yǎng)護(hù)道班等，因地制宜建設(shè)27處農(nóng)村公路驛站，給駕乘者提供休憩、農(nóng)產(chǎn)品交易等服務(wù)（見(jiàn)圖4、圖5、圖6）。

圖4 “四好農(nóng)村路”面貌

圖5 農(nóng)村公路驛站

圖6 農(nóng)村公路公交站牌

2 存在的問(wèn)題剖析

（1）農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施率有待進(jìn)一步提高

受上位用地、資金等因素影響，部分農(nóng)村公路項(xiàng)目短期內(nèi)不具備實(shí)施條件，同時(shí)也實(shí)施了一部分不在原項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目?？傮w上看，由于縣道實(shí)現(xiàn)紅線(xiàn)規(guī)劃管控，提檔升級(jí)項(xiàng)目有市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金，縣道新改建和鄉(xiāng)道、村道提檔升級(jí)工程執(zhí)行情況較好；鄉(xiāng)村道新改建及拓寬類(lèi)項(xiàng)目多涉及耕地占用，需建設(shè)方案調(diào)整或耕地補(bǔ)劃，制約了項(xiàng)目推進(jìn)。

（2）農(nóng)村公路治理體系和水平亟待進(jìn)一步提高

管理體制方面，各區(qū)、鎮(zhèn)體制改革成效不一。其中，青浦、奉賢、崇明進(jìn)一步強(qiáng)化管理站建設(shè)和人員配備，基層管理水平得到加強(qiáng)；松江、浦東的鎮(zhèn)級(jí)管理站組織形式、職能范圍被進(jìn)一步削弱；其他區(qū)管理模式基本維持現(xiàn)狀，加之缺乏高效的行業(yè)管理手段，管理效率不高。

（3）農(nóng)村公路精細(xì)化管理程度亟待進(jìn)一步提升

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公路采用的傳統(tǒng)人工巡查、日常養(yǎng)護(hù)和路況檢測(cè)方式覆蓋面小、精確度差、準(zhǔn)確率低，導(dǎo)致農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理決策不夠科學(xué)。各區(qū)都在探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路，浦東、青浦建立農(nóng)村公路“智慧管養(yǎng)平臺(tái)”并投入使用，奉賢、金山、嘉定正探索用信息化手段加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理，其余區(qū)受制于立項(xiàng)、財(cái)政等原因推進(jìn)存在困難。缺乏科學(xué)有效的數(shù)字化管理手段，導(dǎo)致設(shè)施精細(xì)化養(yǎng)護(hù)和安全管理精細(xì)化程度不足。

（4）農(nóng)村公路路衍經(jīng)濟(jì)效益亟待進(jìn)一步提高

在“四好農(nóng)村路”推進(jìn)過(guò)程中，浦東、奉賢、青浦、崇明、金山部分地區(qū)已先行開(kāi)展了“農(nóng)村公路+”模式的初步探索，并結(jié)合鄉(xiāng)村振興建立了一批公路驛站，初具服務(wù)功能，但在與文化、旅游、產(chǎn)業(yè)等的融合方面，協(xié)同推進(jìn)機(jī)制不健全、融合度不足，路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。

3 下階段高質(zhì)量發(fā)展的建議

近幾年，農(nóng)民相對(duì)集中居住、農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)化等鄉(xiāng)村振興建設(shè)活動(dòng)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的交通服務(wù)供給提出了更高的要求。為推動(dòng)“四好農(nóng)村路”向更高水平發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村公路治理體系和治理能力現(xiàn)代化，支撐鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民共同富裕和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，充分發(fā)揮農(nóng)村公路交通先行官作用，下階段建議應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，以精細(xì)化管理為重要抓手，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為重要手段，全面完善治理體系，著力提升治理能力，不斷推進(jìn)農(nóng)村公路與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合，全面增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)交通運(yùn)輸服務(wù)供給。

（1）全路網(wǎng)推動(dòng)農(nóng)村公路設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

優(yōu)化農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型等戰(zhàn)略的支撐，優(yōu)化與郊野單元等國(guó)土空間的銜接，協(xié)調(diào)跨省、區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)村公路等級(jí)規(guī)模；開(kāi)展農(nóng)、林、水、綠等前期要素排摸和平衡保障，提高建設(shè)方案的穩(wěn)定性和計(jì)劃的可操作性。落實(shí)農(nóng)村公路分場(chǎng)景設(shè)計(jì)要求，提高農(nóng)村公路新改建和提檔升級(jí)改造標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)加強(qiáng)村莊段和郊野段通公交和重載交通農(nóng)村公路的升級(jí)改造；鼓勵(lì)重點(diǎn)地區(qū)探索更高品質(zhì)農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）全方位完善農(nóng)村公路高效管理體制

深入總結(jié)體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)市級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，夯實(shí)區(qū)級(jí)主體責(zé)任，強(qiáng)化鎮(zhèn)級(jí)落地實(shí)施。結(jié)合城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌推進(jìn)“智慧路長(zhǎng)”的實(shí)施，并積極引導(dǎo)群眾參與“路長(zhǎng)制”，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)農(nóng)村公路管理保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。加大執(zhí)法力度，建立協(xié)同監(jiān)管工作機(jī)制，增強(qiáng)路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)能力。推動(dòng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理“放管服”改革不斷深化，提升養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體活力。

（3）全過(guò)程深化農(nóng)村公路數(shù)字賦能治理

把握城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時(shí)代潮流，推動(dòng)上海市農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施向數(shù)字化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化升級(jí)改造，推進(jìn)智慧管理平臺(tái)和公路資產(chǎn)數(shù)字化建設(shè)。積極運(yùn)用人工智能、5G、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，推廣智能化檢測(cè)裝備，推進(jìn)路況技術(shù)指標(biāo)、路面病害自動(dòng)識(shí)別等檢測(cè)智能化，全面提升自動(dòng)化檢測(cè)率。探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)，深入分析設(shè)施運(yùn)維的長(zhǎng)期數(shù)據(jù)，研判路況變化趨勢(shì)，科學(xué)指導(dǎo)既有農(nóng)村公路更新，全面提升養(yǎng)護(hù)工程科學(xué)決策使用率。

（4）全要素實(shí)施農(nóng)村公路設(shè)施精細(xì)管理

注重人性化設(shè)計(jì)，推進(jìn)適老化改造，推動(dòng)精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)道路設(shè)施品質(zhì)化提升，重點(diǎn)加強(qiáng)縣道的標(biāo)準(zhǔn)化管理和鄉(xiāng)村道特色化建設(shè)。按照地區(qū)分類(lèi)分級(jí)，將全市分為重點(diǎn)地區(qū)、城鎮(zhèn)化地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，因地制宜對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路實(shí)施差異化治理。更加關(guān)注設(shè)施本質(zhì)安全，確保橋梁等重大設(shè)施安全受控，規(guī)范橋下空間、下立交管理，嚴(yán)格施工作業(yè)區(qū)規(guī)范化布設(shè)。

（5）全鏈條提升農(nóng)村公路服務(wù)品質(zhì)

在建制村“村村通”公交基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展農(nóng)村地區(qū)公交線(xiàn)路覆蓋范圍，優(yōu)化公交?？空驹O(shè)置位置、設(shè)施配備和風(fēng)格樣式，選擇適宜的公交車(chē)型，提升服務(wù)品質(zhì)。根據(jù)地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民物質(zhì)生活需求，創(chuàng)新農(nóng)村物流組織模式，提高貨物運(yùn)輸信息化水平，逐步提高農(nóng)村物流服務(wù)水平。積極鞏固和探索農(nóng)村公路驛站建設(shè)模式，全面開(kāi)展“星級(jí)驛站”評(píng)比活動(dòng)，提升農(nóng)村公路服務(wù)品質(zhì)。

（6）全方面促進(jìn)農(nóng)村公路多元融合發(fā)展

創(chuàng)新農(nóng)村公路和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施共建共享機(jī)制，盤(pán)活鄉(xiāng)村資源，不斷完善農(nóng)村公路融合發(fā)展體系。鼓勵(lì)農(nóng)村公路與鄉(xiāng)村旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一體化開(kāi)發(fā)，讓農(nóng)村公路串聯(lián)起生態(tài)、旅游、文化、產(chǎn)業(yè)，形成一批以農(nóng)村公路為紐帶的“可游、可居、可業(yè)”的經(jīng)濟(jì)帶、景觀(guān)帶和產(chǎn)業(yè)帶，拓展農(nóng)村公路服務(wù)的附加值。

4 結(jié) 語(yǔ)

“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展是優(yōu)化農(nóng)村公路體系、支撐鄉(xiāng)村振興的重要途徑。上一輪“四好農(nóng)村路”建設(shè)已取得顯著成效，但仍有提升空間。新一輪“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展要更加注重與耕地、水系等之間的關(guān)系，把握數(shù)字化手段在精細(xì)化管理中的賦能作用，發(fā)揮農(nóng)村公路在惠民致富、生態(tài)景觀(guān)、旅游綜合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的積極作用，使農(nóng)村公路成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“幸福路”。