董 梅

（安徽師范大學(xué)皖江學(xué)院，安徽蕪湖 241000）

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》出臺，國家對學(xué)前教育的普及與質(zhì)量做出規(guī)定，《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的若干意見》等相關(guān)保育政策文件的相繼頒布，標(biāo)志我國全面建立健全保障學(xué)前兒童的保教政策框架基本形成，并在實踐中實施相應(yīng)配套政策擴大普惠性幼兒園供給，出臺提升學(xué)前教育的整體質(zhì)量的有效措施，在幼兒、幼兒教師和幼兒園數(shù)量以及學(xué)前三年毛入園率等發(fā)展指標(biāo)方面都有明顯發(fā)展，到2020 年我國學(xué)前教育三年毛入園率已達85.2%，普惠性幼兒園覆蓋率達到84.7%，計劃到2025 年毛入園率提高到90%以上［1］。但學(xué)前教育發(fā)展地區(qū)差異大，部分農(nóng)村、貧困地區(qū)依然存在“入園難、入園貴”、幼兒園小學(xué)化現(xiàn)象等問題，說明我國學(xué)前教育仍普及率不夠、保育質(zhì)量有待提高，學(xué)前兒童保育政策的制定、管理和推動過程依然存在政策需求與政策資源匹配度不夠的情況等問題，本研究嘗試從政策工具視角，從政策工具類型和政策內(nèi)容要素兩個方面深入分析保育政策文本，旨為全面提升3-6 歲學(xué)前兒童保育質(zhì)量提出科學(xué)合理化的政策建議。

一、基于政策工具視角的保育政策分析框架

（一）橫向維度:政策工具類型維度

政策工具（Policy Instruments）是由政府以政策目標(biāo)為導(dǎo)向、以達成政策效果為標(biāo)準(zhǔn)而采用的系列措施，具體體現(xiàn)為法律、行政、財政等強制性、激勵性相結(jié)合的多種舉措［2］。政策工具的分類有很多種，豪利特和拉米什根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度，把政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具［3］141-168，我國學(xué)者顧建光等依據(jù)使用方式將政策工具劃分為管制類、激勵類和信息傳遞類三種［4］。麥克唐納爾和埃爾莫爾以政策工具分類為出發(fā)點，根據(jù)工具所要達成的目標(biāo)將政策工具分為以下五類：命令、報酬、職能拓展、權(quán)威重組、勸告與勸誘，每一種政策工具都有其最適合的應(yīng)用情境、成本和主要缺點。根據(jù)教育政策具有目的性與可行性、穩(wěn)定性與可變性、權(quán)威性與實用性、系統(tǒng)性與多功能性的特點［5］28-31，本研究將采用麥克唐納爾和埃爾莫爾所提的政策工具，麥克唐納爾和埃爾莫爾劃分的工具內(nèi)涵如下：命令工具是規(guī)范個體和機構(gòu)行動以讓他們服從的規(guī)則，這是一種強迫性的政策工具；報酬工具是給個人和機構(gòu)資金以作為某些行動的獎賞，如國家下?lián)艿胤揭恍ｍ椊?jīng)費項目；職能拓展工具是政府轉(zhuǎn)移資金用于材料、智力和人力資源以期望產(chǎn)生長效的結(jié)果；權(quán)威重組工具是個體和機構(gòu)當(dāng)中轉(zhuǎn)換權(quán)力，以改變產(chǎn)生公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會關(guān)系的本質(zhì)；勸告性工具是一種信號，政府優(yōu)先考慮某些目標(biāo)和行動，目的是力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?，其特點是論說性，運用象征手段或比喻手段訴諸價值，以便鼓勵公民依據(jù)這些價值表現(xiàn)自己的行為，它并不涉及獎勵和懲罰［6］。本研究以麥克唐納爾和埃爾莫爾的五個類型政策工具：命令、報酬、職能拓展、權(quán)威重組、勸告與勸誘作為政策分析框架的橫向維度。

（二）縱向維度:保育政策內(nèi)容要素維度

政策工具維度的分析只能了解政策制定的普遍性特征，如果不結(jié)合保育活動的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律，這種單純地政策工具分析無法對提升保育質(zhì)量起到直接效果。因此，選取保育政策的內(nèi)容作為分析的縱向維度，對保育政策工具做出更有針對性的分析。在眾多的保育政策中，最全面、最具代表的學(xué)前兒童保育政策是2010年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的若干意見》，該政策對保育內(nèi)容的規(guī)范與描述涵蓋全部保育政策的內(nèi)容。具體包括：公益普惠，即擴大學(xué)前公共服務(wù)系統(tǒng)的合理布置，制定優(yōu)惠政策擴大學(xué)前教育的資源供給；教師建設(shè)，即通過多種途徑加強幼兒師資隊伍建設(shè)，完善幼兒教師資格準(zhǔn)入制度，依法保障幼兒教師的權(quán)利與地位，完善幼兒教師的職前和職后培訓(xùn)制度；資金支持，即通過各種方式加大對學(xué)前教育的資金和政策支持，擴大經(jīng)費向?qū)W前教育傾斜，建立資助體系；安全監(jiān)督，加強學(xué)前教育機構(gòu)的安全保衛(wèi)工作，健全安全保護制度，提高安全防范意識，增強安全管理；科學(xué)保教，落實《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》中的精神，健全學(xué)前教育機構(gòu)保育質(zhì)量評價監(jiān)督體系，構(gòu)建科學(xué)保教的內(nèi)容體系，將幼兒園教育與家庭教育密切聯(lián)系，形成家園合力等；綜合管理，即強化組織領(lǐng)導(dǎo)，強化學(xué)前教育機構(gòu)的準(zhǔn)入管理機制，規(guī)范收費管理。本研究以公益普惠、教師建設(shè)、資金支持、安全監(jiān)管、科學(xué)保教、綜合管理，作為政策分析框架的縱向維度。本研究基于對政策工具類型和保育政策內(nèi)容，構(gòu)建保育政策二維分析框架。

二、我國3-6 歲兒童保育政策文本的選擇及其政策工具分布特征

（一）保育政策文本的樣本選擇

我國教育領(lǐng)域，政策制定以文件的形式為主，國家頒發(fā)的關(guān)于保育內(nèi)容的文件也就是保育政策的文本。本研究將2010 年以來國家制定的關(guān)于3-6歲學(xué)前兒童保育政策的政策文本進行了調(diào)查，通過全面瀏覽、內(nèi)容篩選、專家判斷等方法，篩選出18 條和保育有關(guān)政策，文件發(fā)布部門主要是教育部，也包括國務(wù)院、財政部等部門或聯(lián)合發(fā)文，具體內(nèi)容見表1。

表1 相關(guān)保育政策文本的樣本情況

（二）保育政策工具分布特征

本研究以政策文件的內(nèi)容為分析單位，首先按照“政策文件編碼—條款編號—工具類型—內(nèi)容”對這18 個文本進行編碼，形成一個編碼表，如，“WJ1-5-命令-公”表示第一個政策文件中第5 條是采用命令政策工具內(nèi)容是公益普惠。其次，通過對政策文本條款所采用的政策工具進行逐一比對，根據(jù)已建立的二維分析框架進行分類。最后，根據(jù)分類數(shù)據(jù)得出統(tǒng)計結(jié)果，如表2所示的保育政策工具二維分布表。

表2 3-6歲兒童保育政策工具二維分布

從政策工具類型運用的橫向維度上看，保育政策工具的分布呈現(xiàn)出顯著的類別化特征。第一類是命令工具，其運用次數(shù)為621，占所有政策工具總量的78%。第二類是勸告與勸誘工具，運用次數(shù)為113，占總量的14%。第三類是報酬政策工具，運用次數(shù)為36，占總量5%。第四類是職能拓展工具，運用次數(shù)為16，占總量僅2%。第五類是權(quán)威重組工具，運用次數(shù)為9，占總量僅1%。從政策內(nèi)容因素運用的縱向維度上來看，保育政策的分布也有相似的特征，可以將其分成三個部分。首先，保育政策內(nèi)容要素中涉及最多的是“科學(xué)保教”和“安全監(jiān)管”，相關(guān)政策工具的運用次數(shù)為244和251，占總量的30%和31%。其次，是“綜合管理”和“公益普惠”，相關(guān)政策工具的運用次數(shù)為117 和95，占總量的15%和12%。最后，是“教師建設(shè)”和“資金支持”，相關(guān)政策工具的運用次數(shù)僅為49和39，占總量的6%和5%。我國制定了多項推動學(xué)前教育發(fā)展的保育政策，從整體上結(jié)合了多種政策工具，政策工具組合具有完善豐富的趨勢，可以有效地發(fā)揮總體作用。但是，通過對保育政策文本的政策工具進行量化分析，得出目前保育政策工具運用依然存在問題。

三、我國3-6 歲兒童保育政策工具選擇存在的問題及其影響

（一）保育政策工具選擇存在的問題

1.保育政策工具運用類型單一

從保育政策分析框架的橫向維度來看，命令政策工具運用次數(shù)占總量78%，而報酬、職能拓展、權(quán)威重組三種政策工具合計占總量不足8%，政策工具類型運用單一化，不利于實現(xiàn)政策工具的選擇和組合上的優(yōu)勢互補。第一，命令性的政策工具占據(jù)了優(yōu)勢，保證了政策制定和執(zhí)行的權(quán)威性和強制性，這與我國政府主導(dǎo)的學(xué)前教育的辦學(xué)機制是一致的，有利于自上而下的管理，體現(xiàn)保育活動是在強有力的行政干預(yù)下逐步發(fā)展的基本事實。但如果運用過溢，一方面，不利于調(diào)動社會資源和公眾參與，影響保育政策制定的科學(xué)、合理；另一方面，容易降低政策實施主體的參與度，從而使政策的執(zhí)行效果受到影響。第二，報酬、職能拓展、權(quán)威重組的政策工具運用不足，難以以直接實際行動支持我國普惠性學(xué)前教育的發(fā)展。在建設(shè)普惠性幼兒園的大背景下，國家正著力解決3-6 歲幼兒“入園難、入園貴”的問題，雖然目前我國民辦幼兒園處于迅速發(fā)展期，社會性力量投入持續(xù)增加，但依然滿足不了我國日益增長的“普惠性”學(xué)前教育需求，政府的政策支持是大力發(fā)展學(xué)前教育的重要支撐，所以科學(xué)保育體系的有效建構(gòu)依賴國家政策的制約。第三，在“勸告與勸誘”政策工具類型，“教師建設(shè)”和“科學(xué)保教”兩個內(nèi)容維度占比91%，而“公益普惠”“資金支持”“安全監(jiān)管”“綜合管理”四個內(nèi)容維度的“勸告與勸誘”類型政策所占比例僅有9%，說明在保育政策體系的建設(shè)中沒有充分發(fā)揮多元主體的參與度，隨著政府職能由“全能”向“有限”的轉(zhuǎn)變，在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該讓更多的主體廣泛參與，發(fā)揮各自的優(yōu)勢并實現(xiàn)規(guī)范和監(jiān)督的約束作用。

2.保育政策工具無法體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向

從保育政策分析框架的縱向維度來看，保育政策的內(nèi)容要素主要體現(xiàn)在“科學(xué)保教”和“安全監(jiān)管”兩個方面，但是在“公益普惠”“資金支持”這兩個部分卻供給不足，國家和各地對學(xué)前教育財政投入較大程度制約了普惠性學(xué)前教育資源的供給?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，積極發(fā)展學(xué)前教育，著力解決當(dāng)前存在的“入園難”問題，2021年教育部等九部門發(fā)布《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》，對學(xué)前兒童的入園率和普惠性幼兒園的覆蓋率提出明確任務(wù)，但在保育政策的政策工具的內(nèi)容要素中的“公益普惠”和“資金支持”的政策工具使用卻明顯不足，無法給予普惠性學(xué)前教育直接支持，所以，財政的投入力度仍需加大，機制仍需完善。學(xué)前師資隊伍建設(shè)是提升保育質(zhì)量的重要保障，但在“教師建設(shè)”方面政策工具運用也明顯不夠，占比不足6%，呈現(xiàn)“重保輕教”的態(tài)勢，在培養(yǎng)、準(zhǔn)入、考核等方面忽視了對教師管理的制度保證?？茖W(xué)保育體系的構(gòu)建，不僅重“?！?，也要科學(xué)適宜地“育”，作為幼兒教育的主體之一，幼兒教師不僅是學(xué)前教育政策的受眾，又是其執(zhí)行者和利益相關(guān)者［7］。如果政策工具、政策目標(biāo)與政策資源等要素之間不匹配，會導(dǎo)致政策目標(biāo)背離，政策成本提高，在內(nèi)容維度只有合理綜合運用政策工具，才能逐步建立健全科學(xué)健康的學(xué)前保育體系。

（二）對學(xué)前教育保育質(zhì)量形成的影響

1.對兒童個體發(fā)展的影響

學(xué)齡前期對個體發(fā)展具有重要意義，學(xué)前教育作為兒童早期教育的重要途徑，是人生發(fā)展的基礎(chǔ)階段，科學(xué)保育政策的制定是保障兒童成長的堅實基礎(chǔ)。保育政策在科學(xué)保教方面多使用命令政策工具，如“充分認知……重要意義”“進一步明確……主體責(zé)任”“充分發(fā)揮……的重要作用”，雖命令性政策工具在推行政策執(zhí)行的過程中效果顯著，但在兒童保育質(zhì)量的個體發(fā)展影響方面，過多的命令性政策工具無法調(diào)動各級各類執(zhí)行主體的主體意識及創(chuàng)新意識，讓政府的政策停留在文本執(zhí)行層面，而忽視學(xué)前教育中兒童主體地位以及這一教育事業(yè)需要投入的教育熱情、創(chuàng)新活力和精神品質(zhì)。杜威在教育哲學(xué)中提出內(nèi)在價值和工具價值的教育價值區(qū)分，內(nèi)在價值又稱本體價值，主要指一個事物本身的意義；工具價值指事物為達到一定的目的所起的作用［8］。在保育政策工具的選擇及運用層面，應(yīng)將政策工具的出發(fā)點和落腳點由工具價值向本體價值轉(zhuǎn)換，將幼兒的身心發(fā)展規(guī)律作為保育政策制定的前提，將幼兒的基本權(quán)利是否得以優(yōu)先尊重和最大化實現(xiàn)作為解決保育問題的根本準(zhǔn)則。

2.對學(xué)前教育“?！钡挠绊?/p>

我國保育政策工具使用的內(nèi)容要素維度“公益普惠”只占12%、“資金支持”只占5%，這個數(shù)據(jù)可以間接地解釋為，國家在普惠性幼教資源上的投資仍然不足。雖普惠性民辦園政策體系初步建立，但部分地區(qū)政策規(guī)定仍存在模糊現(xiàn)象，目前有部分地區(qū)政策規(guī)定或較為籠統(tǒng)、缺乏操作性，或未對國家層面的指導(dǎo)性政策作進一步落實與推進的配套、細化政策規(guī)定。特別是各地普遍提出通過派駐公辦教師、稅費減免、土地優(yōu)惠等方式支持普惠性民辦園發(fā)展，但是有不少地區(qū)缺乏具體的實施方案［9］。國家相繼制定有關(guān)支持普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的政策，但當(dāng)前我國普惠性民辦學(xué)前教育的非普惠性特性依然較為突出，主要表現(xiàn)為：保教費居高不下，師資狀況令人擔(dān)憂，舉辦者和教師缺乏對普惠性幼兒園的相關(guān)認知［10］。尤其是農(nóng)村和貧困地區(qū)普惠性資源仍較為短缺，供給不平衡問題依然存在，我國保育政策的制定必須實現(xiàn)兒童的保育公平，擴大普惠性學(xué)前教育資源供給，保障所有兒童享受保育服務(wù)的機會。

3.對學(xué)前教育“育”的影響

幼兒園教師作為實施保育活動的主體，是影響兒童保育活動質(zhì)量的重要影響因素，但“教師建設(shè)”政策工具類型僅占總量6%，其中命令工具占78%，政策客體是教師，如果多以命令性政策工具不僅不利于調(diào)動教師的積極性，也會限制教師自身在專業(yè)成長中的自主性和創(chuàng)造性，而應(yīng)多使用報酬和職能拓展工具提高教師待遇和社會地位，打造建設(shè)教師隊伍的專業(yè)平臺。在“科學(xué)保教”政策工具類型中，命令工具占77%，勸告與勸誘工具占22%，多以規(guī)定、監(jiān)管等形式落實保教任務(wù)，忽視家庭、社區(qū)等主體的力量，應(yīng)有效發(fā)揮家庭-幼兒園-社區(qū)三方合力的育人體系。說明在建設(shè)和發(fā)展各級各類幼兒園時除了注重增加渠道供給，解決“量”的矛盾，同時要注重其背后深層次“質(zhì)”的矛盾，進一步厘清新時代社會發(fā)展需求及保育發(fā)展理念，進一步完善保育政策的發(fā)展。科學(xué)保育體系的構(gòu)建，不僅重“保”，也要科學(xué)適宜地“育”，才能逐步建立全面高質(zhì)量的保育體系。

四、我國3-6歲兒童保育政策體系的完善建議

（一）注重“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，奠定保育政策工具的科學(xué)基礎(chǔ)

在政府轉(zhuǎn)變職能的同時，施政模式也從一元工具向多元工具發(fā)展，不再只有命令性的政策工具來推動政策的執(zhí)行。尤其是在兒童保教領(lǐng)域，政策的制定應(yīng)遵循和凸顯兒童的發(fā)展規(guī)律，從兒童主體出發(fā)，加強保育政策制定的“以人為本”的本質(zhì)屬性，實現(xiàn)保育政策工具運用的多元化。在選擇政策工具時應(yīng)根據(jù)政策的具體內(nèi)容要素來選擇適合政策執(zhí)行工具，兒童保育的復(fù)雜性要求選擇政策工具時應(yīng)對政策問題進行診斷，確定政策目標(biāo)，因為“政策目標(biāo)不僅規(guī)范了工具選擇的方向，而且為政策工具決定了標(biāo)準(zhǔn)”［11］。探尋保育政策工具的結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑是建立健全科學(xué)保育政策的基礎(chǔ)，政策工具的運用必須實現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理、多元協(xié)同：第一，正確認識命令工具的價值屬性，優(yōu)化保育政策的治理格局，實現(xiàn)依法執(zhí)教、幼有所育，構(gòu)建普惠性保育體系；第二，完善報酬與職能拓展工具，增強保育政策自我發(fā)展的內(nèi)生動力，加大政策支持和財政補助，為提升保育質(zhì)量提供直接力量；第三，發(fā)揮勸告與勸誘的功能工具的特色，擴大政策主體的參與度，有效動員專家智庫、一線教師、家庭和社會各界力量的合力參與，提高保育政策的實際效果。在保育政策的制定過程中要加強保育政策的宏觀整體規(guī)劃，從政策工具類型和內(nèi)容要素二個維度系統(tǒng)綜合衡量政策問題與政策工具的耦合度，加強政策工具的適切性，打好保育政策工具運用的組合拳。

（二）發(fā)揮“系統(tǒng)引領(lǐng)”，明確保育政策發(fā)展的價值定位

保育政策的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在于是否符合人民的實際需要，公益性和普惠性已經(jīng)成為人民對學(xué)前教育的主要需求。公益、普惠不僅要立足公平、數(shù)量，更是要重視質(zhì)量和可持續(xù)的發(fā)展要求，要解決“幼有所育”，滿足社會高質(zhì)量保育服務(wù)的需求，國家在政策制定過程中必須堅持加強對學(xué)前教育的頂層制度設(shè)計，加強保育政策與配套政策間的合作，以保育政策的公益性和普惠性為邏輯起點，加大財政支持，增加專項資金投入，擴大普惠性資源傾斜；健全法律支撐與保障，出臺或完善保障幼兒權(quán)利的法律法規(guī)，規(guī)定政府、家庭、學(xué)前教育機構(gòu)的主體責(zé)任，加強政府問責(zé)制度；加強保育機構(gòu)監(jiān)管體系建設(shè)，健全學(xué)前教育機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴格規(guī)范質(zhì)量。除此之外，政府可以從人口與生育制度或是減免稅收等方面緩解家庭壓力，增加普惠性的內(nèi)容多樣性，實現(xiàn)橫向政策的協(xié)作效應(yīng)。只有從國家層面統(tǒng)籌政策制定者、執(zhí)行者和社會對保育需求者三者對保育服務(wù)的“普惠性”和“高質(zhì)量”的價值定位的共識，才能實現(xiàn)保育政策的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）落實“執(zhí)行效率”，推動保育政策實踐的服務(wù)升級

國家層面現(xiàn)已頒布了一套已形成基本體系的保育政策文件，但無論從實踐層面引導(dǎo)建立、規(guī)范管理當(dāng)前保育服務(wù)體系而言，還是從政策層面實現(xiàn)健全保育服務(wù)的政策法規(guī)體系而言，均需要建立和完善使保育服務(wù)工作有章可循的系統(tǒng)的綜合配套政策實施體系。我國頒布的兒童保育政策大多屬于宏觀政策，從宏觀整體層面去給予指導(dǎo)性意見，在執(zhí)行過程中受各地區(qū)教育發(fā)展水平不均衡的影響，各地區(qū)的幼兒保育需求、實際狀況都有所差異，應(yīng)積極發(fā)揮各級地方主體成為保育政策執(zhí)行良好環(huán)境的建設(shè)者，從財政支持、管理機制、人才培養(yǎng)等方面提供保障性措施，全面提升我國保育質(zhì)量的前提是對保育政策的有效執(zhí)行。這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，對地方下放自主權(quán)，加強社會力量在保育活動監(jiān)督機制建設(shè)，整合社會各界資源，建設(shè)高質(zhì)量保育體系。用重新厘定“好的學(xué)前教育”這一規(guī)范性問題，明晰學(xué)前教育政策對于人之為人的主體性的實現(xiàn)的價值與可能性，有賴于學(xué)前教育多元主體深化對學(xué)前教育本身的認識，以及對政策的理解［12］。在大力發(fā)展學(xué)前教育的過程中，保育政策的制定發(fā)展與實施最終靠政策執(zhí)行的落地，只有落實“執(zhí)行效率”，才能引領(lǐng)兒童保育政策在專業(yè)化發(fā)展的道路不斷前行，不斷實現(xiàn)兒童保育質(zhì)量向著更高水平的發(fā)展和跨越。