周明星，王子成，劉慧婷

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

0 引言

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就安全生產(chǎn)作出重要指示強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委和政府務(wù)必把安全生產(chǎn)擺到重要位置，樹牢安全發(fā)展理念，絕不能只重發(fā)展不顧安全，更不能將其視作無關(guān)痛癢的事，搞形式主義、官僚主義”[1]。黨和國家全景式關(guān)懷為安全生產(chǎn)治理營造了良好的制度環(huán)境。安全生產(chǎn)政策是黨和國家統(tǒng)籌發(fā)展與安全，防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全所出臺(tái)或設(shè)計(jì)的正式規(guī)則。在不同發(fā)展階段，安全生產(chǎn)政策有著不同的目標(biāo)設(shè)計(jì)和演進(jìn)邏輯。新時(shí)代，精準(zhǔn)解構(gòu)我國安全生產(chǎn)政策的演進(jìn)歷程與內(nèi)在邏輯，對(duì)于完善安全生產(chǎn)政策設(shè)計(jì)體系，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)在社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中的“壓艙石”作用具有重要價(jià)值?；仡櫖F(xiàn)有研究，學(xué)者們已經(jīng)在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策[2]、國外安全生產(chǎn)政策借鑒[3]等領(lǐng)域積累了一定成果，但關(guān)于安全生產(chǎn)政策變遷邏輯的系統(tǒng)研究依然相對(duì)薄弱?；诖?，本文通過引入較為成熟的政策變遷研究方法——“間斷均衡”模型，考察我國1978—2021年安全生產(chǎn)政策的變遷過程以及解釋其內(nèi)在邏輯，擬為我國安全生產(chǎn)政策理論研究與實(shí)踐設(shè)計(jì)提供一定參考。

1 框架構(gòu)建：間斷均衡基本概念與模型

20世紀(jì)90年代，弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯等[4]借用與改良進(jìn)化生物學(xué)領(lǐng)域中早期科學(xué)發(fā)現(xiàn)，提出用于解釋公共政策變遷過程的“間斷—均衡”理論，主張公共政策的變化速度通常緩慢而漸進(jìn)，同時(shí)，也可能“急劇”和“爆炸”，并在“短時(shí)間”內(nèi)由于外部干擾(如觸發(fā)事件)遵循再次緩慢漸進(jìn)的政策變化。該理論吸納和糅合生物進(jìn)化學(xué)說、政策區(qū)分系統(tǒng)、有限理性等先行理論，更加強(qiáng)調(diào)政策圖景與政策場域的深入互動(dòng)，突出對(duì)政策變遷的非線性特征的描述與刻畫，在一定程度上跨越理性主義、漸進(jìn)主義范式下的政策變遷藩籬。在傳統(tǒng)的間斷均衡模型中，如圖1所示，政策場域與政策圖景、宏觀與次級(jí)政治系統(tǒng)、政策壟斷以及正負(fù)反饋機(jī)制是影響政策狀態(tài)切換的核心條件變量[5]。

圖1 政策間斷均衡變遷過程的理論分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of policy discontinuous equilibrium change process

1.1 政策場域與政策圖景

政策場域泛指擁有議題決策權(quán)威，能夠承擔(dān)將一系列輸入轉(zhuǎn)化為要素產(chǎn)出的社會(huì)機(jī)構(gòu)或集團(tuán)組織[6]。政策圖景是情感態(tài)度和經(jīng)驗(yàn)信息的混合物，代表組織或個(gè)人對(duì)政策的獨(dú)特理解和討論，擔(dān)負(fù)著為政策提供合法性的責(zé)任。政策場域與政策圖景構(gòu)成公共政策過程的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，共同決定公共政策是處于壟斷均衡亦或是崩潰間斷的狀態(tài)。

1.2 宏觀政治系統(tǒng)與次級(jí)系統(tǒng)政治

制度結(jié)構(gòu)由子系統(tǒng)政治和宏觀政治組成。宏觀政治系統(tǒng)是由總統(tǒng)、國會(huì)(立法機(jī)構(gòu))與政黨等擁有議程制定或修訂權(quán)力的組織主導(dǎo)而形成的權(quán)威性制度結(jié)構(gòu)。次級(jí)系統(tǒng)政治又稱為政策子系統(tǒng)，泛指行動(dòng)者圍繞某一切身相關(guān)或感興趣的議題展開相互討論和影響而形成的較為穩(wěn)定的制度化安排。作為2種不同的政治系統(tǒng)，宏觀政治系統(tǒng)和次級(jí)系統(tǒng)政治在間斷均衡模型中分別對(duì)應(yīng)“政策間斷”和“政策均衡”。

1.3 政策壟斷的形塑與崩潰

政策壟斷是政策制定過程中，由最主要的行動(dòng)者或利益集團(tuán)所建構(gòu)的集中封閉的體系。這一體系排斥其他行動(dòng)者加入，從而使得政策變遷長期處于緩慢或停滯的狀態(tài)。政策壟斷可以被建構(gòu)，也能夠被摧毀。當(dāng)政策議題界定受到負(fù)面政策圖景和政策場域的互動(dòng)影響，子系統(tǒng)政治中的利益集團(tuán)無法通過抵制變革和漸進(jìn)調(diào)適的手段予以正面化解，并且在正反饋機(jī)制的引導(dǎo)之下主動(dòng)進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)之中，產(chǎn)生新的問題界定和政策議程，此時(shí)政策壟斷也就會(huì)被打破。

1.4 正反饋與負(fù)反饋機(jī)制

負(fù)反饋機(jī)制與政策平衡相匹配，是1種維護(hù)政策穩(wěn)定的機(jī)制選擇。當(dāng)某一政策議題引發(fā)公眾高度關(guān)注且?guī)碚邎D景之爭時(shí)，負(fù)反饋機(jī)制則通過自我糾正機(jī)制發(fā)揮政策漸進(jìn)調(diào)適和抵制變遷的功能，進(jìn)一步維系政策壟斷的原定目標(biāo)。而正反饋機(jī)制則恰恰相反，其與政策過程中的政策間斷相聯(lián)系。當(dāng)政策圖景發(fā)生爭論，正反饋機(jī)制會(huì)通過模仿或序列信息處理使得政策議題引發(fā)社會(huì)公眾廣泛關(guān)注并強(qiáng)化這一效應(yīng)，使得政策議題無法在子系統(tǒng)政治中得到妥善解決而被迫轉(zhuǎn)移到宏觀政治之中，從而導(dǎo)致新問題出現(xiàn)和政策議程的變化，促使政策場域突變和政策壟斷目標(biāo)崩潰，由此造成政策間斷的產(chǎn)生。此外，反對(duì)派集團(tuán)涌入、政策企業(yè)家游說與公民社會(huì)團(tuán)體行動(dòng)也是間斷均衡模型中不可或缺的制度結(jié)構(gòu)變量，主要發(fā)揮串聯(lián)政策圖景、政策場域與政策壟斷的現(xiàn)實(shí)作用。間斷均衡逐漸被國內(nèi)學(xué)者所接納并廣泛應(yīng)用于解釋中國情景中的政策變遷。在此過程中，部分學(xué)者也根據(jù)中國公共政策的情景特性對(duì)傳統(tǒng)的間斷均衡進(jìn)行本土化改造，拓寬間斷均衡的適用性[7]。但已有研究并未關(guān)注間斷均衡與安全生產(chǎn)政策的自然結(jié)合，那么間斷均衡是否適用于安全生產(chǎn)政策變遷分析？改革開放以來我國安全生產(chǎn)政策的變遷機(jī)理是什么？對(duì)于以上問題的回答既有利于加快完善中國安全生產(chǎn)政策體系，同時(shí)也進(jìn)一步提升間斷均衡在中國場域中的適用性。

2 演進(jìn)態(tài)勢：中國安全生產(chǎn)政策間斷均衡闡釋

本文將霍爾的政策范式理論[8]內(nèi)嵌于間斷均衡框架之中，借助分析政策總體性目標(biāo)、政策工具及設(shè)置的變動(dòng)關(guān)系，深描我國安全生產(chǎn)政策變遷過程中的間斷均衡圖景，如圖2所示。

圖2 間斷均衡視閾下我國安全生產(chǎn)政策變遷Fig.2 Change of work safety policy in China from perspective of discontinuous equilibrium

2.1 適應(yīng)性探索(1978—2004)：“生產(chǎn)安全”圖景下的政策均衡期

十一屆三中全會(huì)以來，大力推行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)成為“主腔調(diào)”。決策系統(tǒng)的注意力分配高度集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安全生產(chǎn)政策的總體性目標(biāo)突出表現(xiàn)為“安全服務(wù)于生產(chǎn)”。在此階段，《礦山安全條例》、《全國安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于重視安全生產(chǎn)控制傷亡事故惡化的意見的通知》與《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理的緊急通知》等提出“管生產(chǎn)必須管安全”、堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)方針以及實(shí)行“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察和群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制等，初步探索與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)前期相匹配的安全生產(chǎn)政策體系，并形成以全國安全生產(chǎn)委員會(huì)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，勞動(dòng)部門綜合管理以及業(yè)務(wù)部門專項(xiàng)管理的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，恢復(fù)原本遭受破壞的安全生產(chǎn)監(jiān)管制度體系和執(zhí)行體系，安全生產(chǎn)政策總體進(jìn)入平穩(wěn)的均衡期。

1992年，黨的十四大提出“加快發(fā)展，集中精力把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去”以及“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，安全生產(chǎn)政策主動(dòng)展開漸進(jìn)性調(diào)適。1993年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的通知(摘要)》明確勞動(dòng)部門安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能以及生產(chǎn)、行業(yè)部門的專項(xiàng)監(jiān)管職能；1997年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)部《關(guān)于認(rèn)真落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制意見的通知》明確“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督和勞動(dòng)者遵章守紀(jì)”的總要求與“管生產(chǎn)必須管安全、誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則。1998年機(jī)構(gòu)改革將勞動(dòng)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)“一分為四”，直接壯大“經(jīng)貿(mào)委”管生產(chǎn)安全的能力。步入新世紀(jì)，2002年頒布新中國歷史上第一部《安全生產(chǎn)法》，為安全生產(chǎn)監(jiān)管的有序進(jìn)行提供“專門法”遵循。2004年，通過發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》《安全生產(chǎn)許可證條例》等配套規(guī)定，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、審核許可、應(yīng)急管理、監(jiān)管查處、指導(dǎo)督促、接受舉報(bào)和宣傳教育等安全監(jiān)管部門職責(zé)進(jìn)行全方位制度設(shè)計(jì)[9]。另外，理順行業(yè)發(fā)展與生產(chǎn)監(jiān)管職能，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)置國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，并恢復(fù)成立1993年撤銷的國家安全生產(chǎn)委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

總的來說，1978—2004年安全生產(chǎn)政策是在大力發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的。此時(shí)，安全生產(chǎn)政策場域集中于全國人大、國務(wù)院及其組成單位，包括勞動(dòng)部門、產(chǎn)業(yè)主管部門等。政策工具使用以環(huán)境型為主，包括法規(guī)管制、策略性措施等，工具使用較為單一和保守，硬性約束性較強(qiáng)，“運(yùn)動(dòng)式”治理顯著，負(fù)反饋機(jī)制通過漸進(jìn)調(diào)適和增加體制摩擦不斷消解新問題，強(qiáng)化在大力增長產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下“安全被動(dòng)讓位于生產(chǎn)”的政策圖景，有效維系政策壟斷格局。

2.2 2005年：“生產(chǎn)安全”向“安全發(fā)展”轉(zhuǎn)變的政策間斷節(jié)點(diǎn)

隨著“晉升競標(biāo)賽”以及“唯GDP論”的盛行，“重生產(chǎn)，輕安全”的問題在社會(huì)發(fā)展中普遍存在。加之，1998年機(jī)構(gòu)改革引致安全生產(chǎn)監(jiān)管呈現(xiàn)“四駕馬車”分化管理情境，在一定程度上造成多頭監(jiān)管和條塊分割局面[10]。在此階段，我國安全生產(chǎn)事故也呈現(xiàn)“多點(diǎn)爆發(fā)”態(tài)勢。為繼續(xù)維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定局面，我國安全生產(chǎn)政策目標(biāo)開始發(fā)生轉(zhuǎn)向，“安全”的政治屬性逐漸增強(qiáng)。2004年國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)向各省區(qū)人民政府下達(dá)安全生產(chǎn)事故控制指標(biāo)，通過層層分解和目標(biāo)考核的形式督促各級(jí)政府切實(shí)做好各類事故的壓減工作，創(chuàng)新性將安全生產(chǎn)工作納入政府工作目標(biāo)管理和官員政策考核內(nèi)容，使得安全生產(chǎn)治理績效成為衡量地方政府綜合績效以及官員是否能夠得到晉升的重要依據(jù)[11]。同時(shí)，2005年國務(wù)院重新組建正部級(jí)的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理，致力于通過權(quán)力收縮與整合提升安全生產(chǎn)監(jiān)管效率。安全生產(chǎn)政策目標(biāo)調(diào)適以及監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)升格消除了“生產(chǎn)安全”上升至“安全發(fā)展”的體制摩擦。2005年8月，胡錦濤總書記正式提出安全發(fā)展理念。同年，黨的十六屆五中全會(huì)將安全發(fā)展納入到“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)原則之中，并提出堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則的調(diào)整以及黨中央注意力的轉(zhuǎn)變加速生產(chǎn)安全圖景下的政策壟斷崩潰，打開“生產(chǎn)安全”向“安全發(fā)展”突變的政策“窗口”。

2.3 創(chuàng)造性發(fā)展(2006—2013)：“安全發(fā)展”圖景下的政策均衡期

2006年以來，安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化運(yùn)行目標(biāo)下的安全生產(chǎn)政策圖景持續(xù)得到強(qiáng)化，造就安全生產(chǎn)政策新的平衡期。2006年，安全發(fā)展作為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要原則被寫入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要；2007年，黨的十七大報(bào)告指出堅(jiān)持安全發(fā)展、強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督，有效遏制重特大安全事故。黨中央的統(tǒng)一部署為安全生產(chǎn)政策調(diào)適引領(lǐng)方向。2010年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》指出牢固樹立安全發(fā)展理念，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在安全生產(chǎn)有可靠保障的基礎(chǔ)上；《安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)確立安全發(fā)展理念，把安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作同步規(guī)劃、同步部署、同步推進(jìn)。緊接著，2011年《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》提出堅(jiān)持以人為本、安全發(fā)展的理念，大力實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略。2012年《政府工作報(bào)告》指出實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管，防止重特大事故發(fā)生。從“理念”到“戰(zhàn)略”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著政策圖景高度聚焦于堅(jiān)持把安全生產(chǎn)放置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要位置，安全發(fā)展視閾下的政策壟斷也愈發(fā)成熟和穩(wěn)定。

在安全發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)下，我國安全發(fā)展政策主體不再局限于立法和行政機(jī)關(guān)，而是逐步擴(kuò)展到廣泛的社會(huì)領(lǐng)域，包括社會(huì)組織、企業(yè)、新型媒介以及民眾等，塑造“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會(huì)廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局。同時(shí)，安全生產(chǎn)政策工具運(yùn)用優(yōu)化效應(yīng)顯著。首先，充分發(fā)揮法規(guī)管制工具的約束功能，通過發(fā)布《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法(2009年修正)》等法律法規(guī)，不斷加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與問責(zé)化，切實(shí)打造安全生產(chǎn)政策支持系統(tǒng)。其次，強(qiáng)化科技和信息工具的賦能作用，不斷增加對(duì)高危行業(yè)安全技術(shù)、裝備、工藝和產(chǎn)品研發(fā)的支持力度，釋放技術(shù)進(jìn)步在企業(yè)安全管理中的支撐功能，積極建設(shè)堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障體系和安全生產(chǎn)隱患排查治理體系。最后，靈活運(yùn)用資金支持工具，通過建立中央專項(xiàng)與地方、企業(yè)配套的資金籌措機(jī)制，全方位做好尾礦庫治理、煤礦技改與小煤礦治理等重點(diǎn)領(lǐng)域的資金投入工作。建立健全安全生產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)企業(yè)安全生產(chǎn)動(dòng)力，打造“外部監(jiān)管”與“內(nèi)部激勵(lì)”并存的安全生產(chǎn)保障體系?？偟膩砜矗踩a(chǎn)政策工具的優(yōu)化調(diào)整并未引起政策總體性目標(biāo)的變動(dòng)，安全發(fā)展圖景下政策壟斷較為穩(wěn)固。

2.4 2014年：“安全發(fā)展”向“總體安全”轉(zhuǎn)變的政策間斷節(jié)點(diǎn)

2014年，習(xí)近平總書記提出必須堅(jiān)持“總體國家安全觀”。在討論安全與發(fā)展的關(guān)系時(shí)，習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚地提出“要既重視發(fā)展問題，又重視安全問題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件?！笨傮w國家安全觀深刻揭示安全與發(fā)展的本質(zhì)，其出發(fā)點(diǎn)既不是單純的“安全服務(wù)于發(fā)展”，也不是“為了安全而不發(fā)展”，而是將安全問題放置于中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復(fù)興的宏大事業(yè)中加以審視[12]。2014年，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法(2014年修正)》指出“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅(jiān)持安全發(fā)展”。這也就意味著，安全生產(chǎn)既是影響國民經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵變量，同時(shí)，也是關(guān)涉人民安全、政治安全與社會(huì)安全的重要“支點(diǎn)”，無疑是總體國家安全觀的囊括之物。因此，總體國家安全觀為我國新時(shí)代安全生產(chǎn)政策的調(diào)適和優(yōu)化提供系統(tǒng)且全新的行動(dòng)指引，即安全生產(chǎn)需要以人民為中心，以政治安全為根本，強(qiáng)化“生命至上、安全第一”的價(jià)值觀[13]。與此同時(shí)，伴隨著山東省青島市2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故及江蘇昆山市中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大鋁粉塵爆炸事故出現(xiàn)，引發(fā)了公眾對(duì)安全生產(chǎn)問題的熱議，形成一定的輿論沖擊。社會(huì)層面“自下而上”的壓力傳導(dǎo)，推動(dòng)安全生產(chǎn)議題逐漸進(jìn)入決策層的政策場域之中，并隨著中央決策系統(tǒng)“自上而下”的注意力轉(zhuǎn)移，促使安全生產(chǎn)的政策議題能夠直接進(jìn)入到宏觀政治系統(tǒng)之中，形成安全生產(chǎn)政策間斷變遷。

2.5 系統(tǒng)性完善(2015年至今)：“總體安全”圖景下的政策均衡期

新發(fā)展階段，我國逐漸形成以“總體安全”為圖景的安全生產(chǎn)政策均衡期。習(xí)近平總書記高度重視安全生產(chǎn)工作并強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委和政府堅(jiān)持人民利益至上，始終把安全生產(chǎn)放到首要位置，明確并嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，切實(shí)做到黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)；建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系，堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全，全面推進(jìn)安全生產(chǎn)工作?！?016年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》從總體要求、健全落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制、改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制、大力推進(jìn)依法治理、建立安全預(yù)防控制體系和加強(qiáng)安全基礎(chǔ)保障能力建設(shè)6個(gè)方面鞏固深化安全生產(chǎn)在國家總體安全中的戰(zhàn)略內(nèi)涵。黨的十九屆五中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求堅(jiān)持總體國家安全觀，實(shí)施國家安全戰(zhàn)略，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)更高水平的平安中國。為進(jìn)一步落實(shí)總體安全觀對(duì)安全生產(chǎn)治理的新要求，2021年新《安全生產(chǎn)法》修訂和出臺(tái)，系統(tǒng)提出“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”、“三個(gè)必須”原則以及構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制等創(chuàng)新性舉措。

在總體國家安全觀引領(lǐng)下，安全生產(chǎn)進(jìn)入系統(tǒng)完善均衡期。首先，在政策主體上，不斷強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨在安全生產(chǎn)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)大制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實(shí)踐效能，創(chuàng)造性提升社會(huì)組織、市場主體與公眾參與安全生產(chǎn)工作的積極性，切實(shí)打造“以人民為中心”的安全生產(chǎn)協(xié)同共治新格局。2021年，新的《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)并規(guī)定，安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持人民至上、生命至上，把保護(hù)人民生命安全擺在首位，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)。其次，在安全生產(chǎn)政策工具上，各類工具精準(zhǔn)匹配與靈活運(yùn)用，協(xié)同塑造“大安全”格局。1)適度減少法規(guī)管制等“剛性”政策工具數(shù)量，而多以目標(biāo)規(guī)劃、政府購買公共服務(wù)(PPP)等工具分階段制定安全生產(chǎn)規(guī)劃目標(biāo)以及鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、安全生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)媒體以及公眾參與安全生產(chǎn)監(jiān)管，構(gòu)筑全方位的安全生產(chǎn)監(jiān)管和服務(wù)體系；2)健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，靈活運(yùn)用“黨紀(jì)”和“國法”強(qiáng)化地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“促一方發(fā)展、保一方平安”政治責(zé)任，牢固樹立“底線思維”和“紅線意識(shí)”，將“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”貫穿于安全生產(chǎn)管理全過程；3)嚴(yán)格規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法活動(dòng)，充分利用信息技術(shù)支持教育培訓(xùn)工具，打造“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”和“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”新模式，著力提升執(zhí)法隊(duì)伍能力水平。4)運(yùn)用策略性政策工具，組建應(yīng)急管理部承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能，解決綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管與屬地監(jiān)管之間“碎片化”困局。開展安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃和制定“十五”條措施，防范和遏制重特大事故這個(gè)“牛鼻子”，力爭實(shí)現(xiàn)從根本上消除事故隱患。

3 理論調(diào)適：中國安全生產(chǎn)政策變遷的內(nèi)在邏輯

分析改革開放以來我國安全生產(chǎn)政策的“3個(gè)均衡期”和“2個(gè)間斷點(diǎn)”發(fā)現(xiàn)：當(dāng)政策問題性質(zhì)變化并造成政策圖景轉(zhuǎn)變時(shí)，其主要因素源于決策主體注意力分配、焦點(diǎn)事件持續(xù)沖擊以及地方政府創(chuàng)新供給，如圖3所示。

圖3 安全生產(chǎn)政策間斷均衡變遷的修正框架Fig.3 Amendment framework for discontinuous equilibrium change of work safety policy

3.1 決策主體注意力分配

在集權(quán)政治體制下，決策主體注意力分配是政策制定及執(zhí)行最強(qiáng)有力的保障[14]。將注意力分配嵌入安全生產(chǎn)政策變遷過程中，可以發(fā)現(xiàn)其對(duì)安全生產(chǎn)政策的“間斷”與“均衡”發(fā)揮了決定性作用?！笆辍眲?dòng)亂和國民經(jīng)濟(jì)停滯不前，使得全國人民認(rèn)識(shí)到“發(fā)展才是硬道理”。在這一階段，央地各級(jí)決策系統(tǒng)(黨和政府等)的注意力分配高度集中于大力提高社會(huì)生產(chǎn)力，而對(duì)于“安全”的注意力分配較少，逐漸形成“安全服務(wù)于生產(chǎn)”的發(fā)展格局。面對(duì)突發(fā)性和“散點(diǎn)狀”的生產(chǎn)安全事故發(fā)生態(tài)勢，“運(yùn)動(dòng)式治理”和“工具性”調(diào)整是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首選策略，尚未引起安全生產(chǎn)政策的劇烈波動(dòng)。新世紀(jì)以來，生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的強(qiáng)烈沖擊以及公眾對(duì)公共安全需求的日益增長，引起決策主體對(duì)安全生產(chǎn)問題的關(guān)注和重視，從而將“安全發(fā)展”理念寫入黨的施政綱領(lǐng)之中。頂層決策主體對(duì)“安全發(fā)展”的注意力傾斜，加快推動(dòng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“提級(jí)”以及安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)創(chuàng)新等配套機(jī)制建立。新時(shí)代，習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚地提出“總體國家安全觀”，將決策主體對(duì)“安全”的注意力提升到前所未有的高度。在“總體國家安全觀”的指引下，安全生產(chǎn)政策議定場所由傳統(tǒng)“低位階”的行政場域上升為“高位階”的政治場域之中，政策工具也呈現(xiàn)精準(zhǔn)匹配和多元合力的發(fā)展圖景。綜上所述，決策主體對(duì)安全生產(chǎn)注意力的傾斜性分配推動(dòng)了安全生產(chǎn)政策的變遷。

3.2 焦點(diǎn)事件持續(xù)沖擊

焦點(diǎn)事件是能夠引發(fā)決策主體、新聞媒體和社會(huì)公眾廣泛關(guān)注的社會(huì)事件，其核心議題是打破決策者“注意力瓶頸”和觸發(fā)政策調(diào)整。將焦點(diǎn)事件的“沖擊效應(yīng)”內(nèi)嵌于安全生產(chǎn)政策變遷之中，可以形成“約束”和“激勵(lì)”2大階段的政策圖景：在改革開放初期，受制于“文化大革命”等系列政治性焦點(diǎn)事件的影響，安全生產(chǎn)政策圖景與政策場域互動(dòng)中的“體制性摩擦”突起，致使政策場域走向“封閉”，“安全”無法得到?jīng)Q策主體的有效關(guān)注，從而觸發(fā)了以生產(chǎn)為導(dǎo)向的政策壟斷期。2005年以后，國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，促進(jìn)了人民生活水平的顯著提高。但“粗放型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也造成重特大生產(chǎn)安全事故的頻繁滋生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2016年我國重特大生產(chǎn)安全事故高達(dá)379起，死亡6 432人，年均54起，死亡918人[15]。生產(chǎn)安全事故等焦點(diǎn)事件不僅對(duì)人民生命健康和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，同時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)下的社會(huì)輿情也呈現(xiàn)裂變式增長，使得外部的政策企業(yè)家、公眾與社會(huì)團(tuán)體對(duì)國家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制和政策(原政策系統(tǒng))產(chǎn)生不滿和批判式動(dòng)議，進(jìn)而推動(dòng)“安全”進(jìn)入宏觀政策系統(tǒng)，加速安全生產(chǎn)政策的間斷性變遷。如天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故發(fā)生后，面對(duì)公眾對(duì)危化品監(jiān)管的批判式動(dòng)議，2016年國務(wù)院辦公廳和天津市分別出臺(tái)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全綜合治理方案》、《危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全建設(shè)實(shí)施方案》等政策，主動(dòng)優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)和推進(jìn)制度變革。

3.3 地方政府創(chuàng)新供給

改革開放以來，中央決策主體通過非均衡賦權(quán)的方式鼓勵(lì)和支持地方政府先行開展政策創(chuàng)新和試點(diǎn)總結(jié)，并在經(jīng)過檢驗(yàn)和調(diào)適后予以全面推廣的“分級(jí)制試驗(yàn)”[16]模式，是治理組織困境的有力手段，也是中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。回溯安全生產(chǎn)政策變遷歷程，地方政府創(chuàng)新供給的“誘致”功能得到充分彰顯。首先，在中央政府頂層設(shè)計(jì)下，“安全發(fā)展示范城市”、“安全責(zé)任險(xiǎn)”與“安全生產(chǎn)宣教”等改革行動(dòng)紛紛在地方安全生產(chǎn)管理實(shí)踐中予以先行試驗(yàn)。以“安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)”為例，2014年北京市率先在全國開展“安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)”工作，通過修訂《北京市安全生產(chǎn)條例》等規(guī)章制度，從保險(xiǎn)保障范圍、保險(xiǎn)功能機(jī)制、保險(xiǎn)保障作用等層面展開安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的有益探索，為國家安全生產(chǎn)政策調(diào)適以及其他地區(qū)建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度提供了先行經(jīng)驗(yàn)。其次，地方政府因地制宜的自主創(chuàng)新也為安全生產(chǎn)政策議程革新提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。黨的十八大以來，地方政府充分發(fā)揮“首創(chuàng)”精神，創(chuàng)設(shè)性提出“互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”監(jiān)管新模式；出臺(tái)安全生產(chǎn)準(zhǔn)入負(fù)面清單；探索建立企業(yè)安全總監(jiān)、“雙隨機(jī)”抽巡查制度與府際應(yīng)急救援協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制；強(qiáng)化“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”在安全生產(chǎn)治理中的責(zé)任體系；開展政府與社會(huì)資本的通力協(xié)作，不斷優(yōu)化地方安全生產(chǎn)治理體系，為國家層面的安全生產(chǎn)治理創(chuàng)造了新機(jī)遇。

4 結(jié)論

1)改革開放以來，我國安全生產(chǎn)政策變遷過程歷經(jīng)3個(gè)均衡期和2個(gè)間斷期，集中顯現(xiàn)為長期均衡和短期突變。政策范式理論下的政策總體性目標(biāo)轉(zhuǎn)變促使我國安全生產(chǎn)政策變遷遵循非線性的演進(jìn)邏輯，并且隨著決策主體對(duì)安全生產(chǎn)注意力的傾斜性分配，總體實(shí)現(xiàn)由“生產(chǎn)安全”、“安全發(fā)展”轉(zhuǎn)向“總體安全”，形成新的政策均衡期。

2)決策主體注意力分配、焦點(diǎn)事件的持續(xù)沖擊與地方政府創(chuàng)新供給是推動(dòng)我國安全生產(chǎn)政策變遷的關(guān)鍵性因素。其中，決策主體“自上而下”的注意力分配決定著不同時(shí)期安全生產(chǎn)政策的未來走向，始終是驅(qū)動(dòng)安全生產(chǎn)政策變遷的原動(dòng)力；焦點(diǎn)事件持續(xù)沖擊既吸引了決策主體的高度關(guān)注，同時(shí)，也利用傳統(tǒng)報(bào)刊、電視與網(wǎng)絡(luò)媒體等載體形塑輿論優(yōu)勢，廣泛吸引專家學(xué)者、社會(huì)公眾通過非正式化途徑推動(dòng)安全生產(chǎn)問題涌入政策議程，成為加速安全生產(chǎn)政策議程設(shè)立的驅(qū)動(dòng)力；地方政府創(chuàng)新供給通過“自上而下”和“自下而上”齊頭并進(jìn)的“分級(jí)制”試驗(yàn)，疏通安全生產(chǎn)進(jìn)入宏觀政治決策系統(tǒng)的渠道，成為安全生產(chǎn)政策變遷的拉動(dòng)力。

3)“本土化”的間斷均衡理論與我國安全生產(chǎn)政策變遷過程具有良好的契合性，為優(yōu)化政策設(shè)計(jì)提供思路指引。強(qiáng)化安全生產(chǎn)政策場域的注意力和包容性，不斷加強(qiáng)對(duì)新型安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性研究和敏捷性治理；建立常態(tài)化的焦點(diǎn)事件社會(huì)學(xué)習(xí)機(jī)制，通過全員積極吸取事故教訓(xùn)和舉一反三，織密安全生產(chǎn)防控網(wǎng)、責(zé)任網(wǎng)，堅(jiān)決防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)，提升安全生產(chǎn)治理的“韌性”；充分優(yōu)化地方政府安全生產(chǎn)創(chuàng)新供給環(huán)境，適度加大對(duì)安全生產(chǎn)治理績效的關(guān)注力度和考核比重，引導(dǎo)地方政府增加對(duì)安全生產(chǎn)治理的注意力分配，不斷創(chuàng)新地方安全生產(chǎn)治理新范式。