周慧敏， 陳 鳳， 鄧思宇， 閆曉霞， 張遠索， 姚 艷

(1.北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院，北京100191； 2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心，北京100081)

2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出農(nóng)地“三權(quán)分置”，要求大力推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營。2021年3月1日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(簡稱《辦法》)正式實施，該《辦法》是對2005年出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的更新與完善，是對2018年新修改的農(nóng)村土地承包法的具體化和明細化。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段農(nóng)地制度改革的重要抓手。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)能否有序開展，既影響農(nóng)地規(guī)?；潭群娃r(nóng)地產(chǎn)出效率，也關(guān)系農(nóng)村地區(qū)的公平公正、經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧。目前，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為政府部門關(guān)注、理論界關(guān)心的熱點問題。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的研究基本涵蓋了政策解讀、影響因素、存在問題、完善建議、地方實踐經(jīng)驗介紹等，但由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚在進行，影響有序開展的新問題、新癥結(jié)隨時可能出現(xiàn)，因此需要就如何有序推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題予以持續(xù)關(guān)注。王天琪利用CiteSpace可視化分析國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究熱點，發(fā)現(xiàn)集中在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素、農(nóng)地流轉(zhuǎn)生產(chǎn)力與可持續(xù)力、農(nóng)地利用與保護等方面。國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)起步早，在改革時注重法律、資金管理與治理體制等方面的建立。多數(shù)國家土地制度有別于我國實行的土地完全公有制，其他方面的國情也不盡相同，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的做法不能簡單拿來主義。因此，本研究主要聚焦國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，尋求國外可借鑒的經(jīng)驗解決共性問題，以推進我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，利用中國知網(wǎng)(CNKI)英文庫數(shù)據(jù)，篩選有較強借鑒價值的文獻進行綜述分析，結(jié)合我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的部分問題，提出有關(guān)政策建議，旨在為相關(guān)部門出臺后續(xù)政策提供參考。

1 國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易經(jīng)驗

1.1 制度政策與法規(guī)

國外的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式多種多樣，包括出租、出售、轉(zhuǎn)讓、合作、抵押、繼承與贈與等，各個國家會通過政府管控推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)進程。在此基礎(chǔ)上，對國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的制度政策與法規(guī)方面的經(jīng)驗進行研究，結(jié)果如下。

一方面，通過對不同國家的制度與法規(guī)實踐進行分析，明確該國的土地所有制政策，在分析各國成功實踐經(jīng)驗中補足我國在實際工作中有待完善之處。韓國為實行土地私有制的國家，根據(jù)其《農(nóng)地改革法》第19條的規(guī)定，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前要保證權(quán)屬關(guān)系明確清晰，土地所有者應(yīng)具有可以進行流轉(zhuǎn)交易的證書后方可進行流轉(zhuǎn)出租或出售。同時，韓國政府出臺了《國土規(guī)劃和使用法》《農(nóng)田法》《特別土地登記法》等法律，用以調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)主體利益。為保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的合法權(quán)益，韓國政府基于“長期合作租賃合同地”的制度，重點關(guān)注合同的不確定性與機會行為主義問題，加強長期合作租賃合同制度的實施與執(zhí)行，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中涉及到的交易成本和農(nóng)地耕種效益等具有持續(xù)性的問題。

澳大利亞土地國有和私人所有制并存，以國有為主。按法律規(guī)定，企業(yè)和個人都可通過拍賣形式購買政府土地或私人土地，但交易須全款付清，且政府可以收取地價稅與服務(wù)費。此后，政府為了適應(yīng)時代發(fā)展，通過發(fā)放貸款等政策修訂的方式推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時，澳大利亞在土地制度改革中實行托倫斯制度，初次登記不強制，但一經(jīng)登記即進入強制登記狀態(tài)。Miceli等將托倫斯登記制度與產(chǎn)權(quán)保險進行對比研究，發(fā)現(xiàn)在交易成本較高的情況下，托倫斯制度更有可能將產(chǎn)權(quán)分配給最重視產(chǎn)權(quán)的一方。

新西蘭是一個土地所有制多元化的國家，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)萌芽于殖民前期，發(fā)展于殖民中后期，近年來得到進一步發(fā)展。其2018年實施的《土地轉(zhuǎn)讓法》引入了賠償制度，即通過司法自由裁定，賠償規(guī)定引入了所有者應(yīng)負的責(zé)任，新的補償條款規(guī)定對有過失的主體將追究責(zé)任，保證農(nóng)地質(zhì)量。

另一方面，通過整理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還應(yīng)注重農(nóng)民意識觀念的轉(zhuǎn)變與程序的完善。Vinogradoff認為，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念也是順利推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要政策內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)行為在很大程度上受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，要想推動流轉(zhuǎn)，首先要解放思想，改變傳統(tǒng)思想的束縛。Ann則認為，要提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率就要做好農(nóng)民對土地感情與意識的引導(dǎo)工作。Haar認為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的法律性和有效性，建立所有權(quán)保險制度，完善登記管理制度，提高登記人員專業(yè)水準，簡化農(nóng)地流轉(zhuǎn)非必要程序。

總體而言，在制度政策方面，政府應(yīng)健全交易登記與管理制度，建立公開、透明的交易機制，完善多方主體權(quán)利的保護政策；在法律規(guī)定方面，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)覆蓋交易的全流程，包括交易前的資質(zhì)認證與權(quán)屬認證，交易時的資金交易方式與規(guī)則制定，交易后的合同追究權(quán)利與責(zé)任追究等。

1.2 政府與資本制約

伴隨著政府權(quán)力或社會資本介入，如果政府過度干預(yù)、社會資本無序沖擊，可能出現(xiàn)被迫流轉(zhuǎn)的情形，滋生出土地掠奪、自上而下的強制性流轉(zhuǎn)等問題。在此情形下，流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地被完全商品化，同時流轉(zhuǎn)中的公平問題也難以保障。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非自愿性造成農(nóng)地資源集中在某一經(jīng)濟集團或個人手中，資本的持續(xù)積累會加大貧富差距，公平性的決定權(quán)也轉(zhuǎn)移到資本積累者手中。

在各國實踐中，印度尼西亞通過引入產(chǎn)業(yè)計劃、印度通過引入拍賣機制進行市場定價，使土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)完整的真實價值，避免農(nóng)地資源價值貶值，將私人價值轉(zhuǎn)化為共同價值，這種機制有助于解決土地掠奪和公平性問題，同時也降低了在征用權(quán)下獲得土地并將其用于其他用途的可能性。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，流出方往往缺乏議價能力，為防止政府及有關(guān)機構(gòu)為了實現(xiàn)其經(jīng)濟發(fā)展目標而偏向大型投資者的利益，Vermeulen等提出通過設(shè)置專業(yè)經(jīng)紀代理人的方式，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易提供全程服務(wù)，以保證流轉(zhuǎn)主體的利益不受侵害。同時，促進民間中介組織進入流轉(zhuǎn)市場，在確保土地流轉(zhuǎn)各方的利益主體明確地塊信息與權(quán)利的前提下，借助中介組織的專業(yè)服務(wù)，在政府部門登記、簽訂合同，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序。政府在不過度干擾市場運行的情況下，通過頒布鼓勵措施促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地利用率與農(nóng)業(yè)收入，日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為由政府與民間的中介組織共同推進。此外，對于承租方來說要制定農(nóng)業(yè)者制度，即承包人在拿到流轉(zhuǎn)土地后要制定經(jīng)營計劃，掌握現(xiàn)代技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)收入。若達到預(yù)期目標，其可獲得農(nóng)地利用方面的政策支持，反之將被取消農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體資格。

1.3 農(nóng)地確權(quán)與產(chǎn)權(quán)關(guān)系

流轉(zhuǎn)農(nóng)地的確權(quán)登記是保護農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體利益的基本手段和前提條件，也是保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場健康運行的基礎(chǔ)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，土地權(quán)屬不清會引發(fā)一系列問題，如“無序的、強制的土地掠奪”現(xiàn)象的產(chǎn)生，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰會對租賃市場造成影響，降低交易效率，交易的公平性也難以保障。在此情形下，增加產(chǎn)權(quán)擔(dān)保對農(nóng)地流轉(zhuǎn)各相關(guān)主體都有好處。

在各國實踐中，韓國早期的農(nóng)地改革法案在一定程度上限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場并不繁榮，僅允許部分有地方政府頒發(fā)的農(nóng)地交易證書的農(nóng)民進行農(nóng)地交易。但由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需兩旺，仍然存在非法的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易，而流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范會挫傷農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的積極性。

有學(xué)者提出要加強官方土地交易證明、交易契約的有效性，政府制定專門的修正案，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，通過修正案促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)地生產(chǎn)與利用效率。農(nóng)地也可以作為抵押物進行流轉(zhuǎn)交易，明確農(nóng)地抵押前及流轉(zhuǎn)之后的權(quán)屬關(guān)系是重要前提。

2 阻礙我國農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的問題

2.1 農(nóng)民對農(nóng)地確權(quán)認知不夠，政策的執(zhí)行與現(xiàn)實有脫節(jié)

長期以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，是推進包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革工作的隱患之一，相關(guān)法律只界定了農(nóng)地集體所有，但對“集體所有”這個概念并未給出明確定義，細究集體所有的主體并不明確，流轉(zhuǎn)的主體概念模糊，導(dǎo)致利益主體也被“虛化”。2009年我國開始新一輪的農(nóng)地確權(quán)工作，至2019年取得了很大進展，多數(shù)省份已經(jīng)完成農(nóng)地確權(quán)工作。2020年中央一號文件已將確權(quán)重點轉(zhuǎn)移到宅基地使用權(quán)上。但農(nóng)地確權(quán)尚存在一些問題，如農(nóng)民對確權(quán)知曉程度不夠、對確權(quán)意義和作用沒有深入了解、只是被動配合確權(quán)工作等。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的有無、規(guī)范性看，目前很大比例農(nóng)民對于利用農(nóng)地確權(quán)爭取法律保障的意識還不夠。

2.2 部分流轉(zhuǎn)致農(nóng)民利益受損，金融服務(wù)體系缺少規(guī)范和扶持

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權(quán)益保障問題一直是理論界探討的熱點。由于我國農(nóng)村土地實行集體所有制，農(nóng)民只享有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)。這種特殊的權(quán)利體系容易出現(xiàn)政府或村集體為了加快地區(qū)發(fā)展、獲取經(jīng)濟效益而主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實際上尊重農(nóng)民意愿不夠的情形。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的金融服務(wù)體系不夠健全，同時缺少扶持與規(guī)范。金融機構(gòu)的建立本意是為更好地服務(wù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村經(jīng)濟增收。但在部分地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，金融機構(gòu)的服務(wù)還不夠親民，流轉(zhuǎn)大戶需要資金周轉(zhuǎn)借貸，向相關(guān)金融機構(gòu)尋求幫助，面臨借貸要求多、門檻高、申請步驟繁復(fù)、層層審批速度慢等問題。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不穩(wěn)定性較高，拖貸、欠貸問題經(jīng)常發(fā)生，金融機構(gòu)在借貸時也擔(dān)心自身利益受損，因此在申請過程中嚴格審批，由此形成惡性循環(huán)。金融服務(wù)體系的建立亟待政府部門的扶持與規(guī)范，這樣才能更好地促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

2.3 流轉(zhuǎn)程序?qū)I(yè)化與規(guī)范化不足，流轉(zhuǎn)入市主體要求層次不齊

從信息獲取到流轉(zhuǎn)交易，再到合同簽訂及完成流轉(zhuǎn)這一流程中，每個步驟都會影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序程度。目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專業(yè)化與規(guī)范化還較欠缺，相關(guān)中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量較少，有些地方雖然建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與服務(wù)大廳，但其工作效率與服務(wù)人員的專業(yè)水平還有上升空間。總體來看，目前服務(wù)機構(gòu)尚難以滿足流出方與流入方對信息透明、對稱的要求，流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范。異地農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息存在一定壁壘，農(nóng)地資源的合理配置有待進一步加強。有些地方在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中沒有具體的準入標準，參與流轉(zhuǎn)交易的準入門檻低，對于參與流轉(zhuǎn)行為的個人或組織并沒有準確了解其是否具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，可能導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策初衷未能實現(xiàn)，甚至?xí)斐梢蛄魅敕降膶I(yè)技能不足導(dǎo)致撂荒現(xiàn)象加劇的情況。

2.4 農(nóng)民對土地感情深厚，主動流轉(zhuǎn)意愿較低

我國的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本著“依法、自愿、有償”的原則。因此，在流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民是否愿意主動流轉(zhuǎn)其農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，對于農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)起關(guān)鍵作用，但農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿受到多方面因素的“阻礙”。一方面，土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)和生存保障。對于我國農(nóng)民，特別是老一輩農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是他們的產(chǎn)業(yè)活動、生存之本，讓他們放棄耕作農(nóng)地是非常困難的。尤其是在農(nóng)民離開土地后，有些地方?jīng)]有組織培養(yǎng)農(nóng)民從事非農(nóng)活動所需要的勞動技能與經(jīng)驗，即農(nóng)民在沒有穩(wěn)定工作收入保障的情況下，農(nóng)民主動進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿較低。另一方面，利用農(nóng)地、依靠農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是農(nóng)民特有的生活方式，他們對土地有深厚的感情。農(nóng)民由于自身對政策、交易流程的了解不足，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后是否會失去相應(yīng)的權(quán)益或補貼等；以及對交易對象的不信任心理，出現(xiàn)簽訂長期合同后對土地狀況擔(dān)憂的情況。出于這些原因，農(nóng)民對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一定的排斥心理。農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，能否得到足夠的經(jīng)濟補償，農(nóng)民進入城市工作，能否融入與享受城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系也是農(nóng)民考慮的因素之一。

3 對我國農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的啟示

3.1 全面完善土地確權(quán)工作，逐步顯化確權(quán)對流轉(zhuǎn)的保障作用

國外的土地制度形式較多，包括公有制、私有制、聯(lián)邦所有制與地方所有制等，個人獲取農(nóng)業(yè)用地的途徑多為繼承制和部分的交易買賣，交易過程中土地權(quán)屬清晰與否是土地流轉(zhuǎn)交易的關(guān)鍵問題。我國與國外土地制度雖存在較大差異，但在重視權(quán)屬方面存在共識。為避免矛盾糾紛，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易前，進行農(nóng)地確權(quán)、明晰權(quán)屬關(guān)系是非常必要的。2013年1月下發(fā)的中央一號文件提出要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，明確流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系，減少因利益糾紛阻礙流轉(zhuǎn)的情況，進而推動流轉(zhuǎn)健康有序進行。韓國農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易前要有購銷證書、澳大利亞的托倫斯登記制度要求土地交易進行登記，其目的是明確土地權(quán)屬關(guān)系，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的有序性和規(guī)范性。

土地確權(quán)不僅能夠有效降低交易成本，促進流轉(zhuǎn)，同時還可以增加農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強度，提升土地資源的內(nèi)在價值。土地確權(quán)還有利于穩(wěn)定各流轉(zhuǎn)主體間形成更穩(wěn)定的契約關(guān)系，降低土地與合同的不確定風(fēng)險，強化流轉(zhuǎn)交易中的秩序問題。加強全國范圍內(nèi)的土地確權(quán)工作，解決歷史遺留問題，同時提高流轉(zhuǎn)工作人員的工作質(zhì)量與執(zhí)行力，制定嚴格的工作獎懲機制，逐步規(guī)范流轉(zhuǎn)利益主體的明確定義，嚴格執(zhí)行落實，建立分級管理體制，具體落實涵蓋地市、縣級、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級的負責(zé)人，確保政策的精準落實。要幫助農(nóng)民充分了解確權(quán)的重要意義，增強法律意識和契約精神，在農(nóng)民群體層面顯化確權(quán)對農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的保障作用。

3.2 加強市場監(jiān)管，發(fā)展金融服務(wù)體系，實現(xiàn)多方共贏

國外政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中扮演的角色及參與程度與我國政府有所不同。部分國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中是利益相關(guān)者的身份，如澳大利亞政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中會收取一定的地價稅與服務(wù)費作為推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的直接收益；韓國政府為保護農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的利益，針對部分不可避免性使用土地出臺了《土地交易限制條例》，以保護土地所有者的合法權(quán)益。

我國政府的參與多以政策引導(dǎo)和鼓勵為主，而非直接參與，當(dāng)然也存在部分地方政府為追求某種利益間接參與的現(xiàn)象。結(jié)合我國發(fā)展實際，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易過程中應(yīng)主要起到指導(dǎo)流轉(zhuǎn)發(fā)展、限制土地用途、監(jiān)管市場行為的作用。根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀因地制宜地制定合適的政策，應(yīng)對不同地區(qū)采取不同措施引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序發(fā)展。東部發(fā)展較好的地區(qū)應(yīng)繼續(xù)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，做到農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場信息對稱，發(fā)展高質(zhì)量、高效率、高收益的流轉(zhuǎn)市場；中西部地區(qū)要穩(wěn)妥推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺的建立與信息互通，同時制定福利政策，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為予以農(nóng)業(yè)補貼或農(nóng)業(yè)設(shè)施租賃優(yōu)惠政策，有選擇性地招商引資以推動當(dāng)?shù)刭Y本進入市場，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)地產(chǎn)出率，促進地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與經(jīng)濟發(fā)展。

嚴格管控農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中的投機行為，監(jiān)管市場秩序，設(shè)定懲罰措施，嚴格整治破壞農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的行為。支持和鼓勵建立服務(wù)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體系，通過定向資金保障金融機構(gòu)的基本利益，建立金融機構(gòu)的獨立考察機制，推動農(nóng)地金融與農(nóng)地投資，簡化流轉(zhuǎn)大戶的非必要審核流程，促進金融服務(wù)機構(gòu)與流轉(zhuǎn)主體的相互信任。提供流轉(zhuǎn)專業(yè)化補貼政策，安排專項資金加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。最終保障各方主體利益，實現(xiàn)多方共贏。

3.3 大量發(fā)展專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，嘗試農(nóng)業(yè)者制度、篩選引入與賠償制度

國外的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展較早且相對成熟，土地事務(wù)所與土地銀行起到很好的作用。我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展處于初期，部分地區(qū)的服務(wù)機構(gòu)在面對多種形式的流轉(zhuǎn)時還不能提供高質(zhì)量的服務(wù)。因此，有必要增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機構(gòu)數(shù)量，提高其專業(yè)水平和服務(wù)能力，加強推進民間中介服務(wù)組織，共同助力流轉(zhuǎn)。

同時，發(fā)揮中介機構(gòu)的橋梁作用，為流入方進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)等方面的提前審查，做好流轉(zhuǎn)過程的配套服務(wù)，保護多方主體利益。發(fā)展多類型的土地信托機構(gòu)、土地銀行、土地事務(wù)所，充分利用其專業(yè)化知識服務(wù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。建立專業(yè)化的一條龍服務(wù)與可選擇的階段服務(wù)，培養(yǎng)職業(yè)流轉(zhuǎn)經(jīng)理人與階段建議經(jīng)理人，滿足不同的流轉(zhuǎn)需求，做好登記與責(zé)任告知，推動中介服務(wù)機構(gòu)的多元化發(fā)展。

加強農(nóng)地流入方，尤其是大規(guī)模新型經(jīng)營主體的考察機制建設(shè)，只有具備相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力或資格才能進入流轉(zhuǎn)市場獲得土地，可參照瑞典與新西蘭的承租人引入制度與土地賠償制度，在流轉(zhuǎn)發(fā)展相對成熟的地區(qū)制定合理引入與賠償機制，考核農(nóng)地流入方的資質(zhì)，挑選合適的經(jīng)營者。借鑒日本的農(nóng)業(yè)者制度，流入方在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后制定提升農(nóng)業(yè)價值的經(jīng)營計劃，避免農(nóng)地的低效利用與撂荒，預(yù)防農(nóng)地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)化”“非糧化”，保障農(nóng)地實現(xiàn)其應(yīng)有價值。

3.4 加強社會保障體系及宣傳普及，培養(yǎng)嚴謹?shù)钠跫s精神

我國在推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中注重保護農(nóng)民利益。在國家鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)初期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率低、規(guī)模小，主要是由于農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念較重，社會保障體系不健全，除務(wù)農(nóng)外無一技之長等。另外，我國社會保障體系發(fā)展不均衡，存在地區(qū)差異，要加強部分落后農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系建設(shè)，提高農(nóng)民的養(yǎng)老金與基本醫(yī)療保險水平，解決農(nóng)民的后顧之憂，有助于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的開展。因此，在進一步健全社會保障體系，解決流轉(zhuǎn)后農(nóng)民生計問題的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，不應(yīng)僅局限于政策的頒布，還需加強宣傳，通過簡單易懂的政策解讀和成果案例向農(nóng)民宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)的好處。

為切實保護好農(nóng)民權(quán)益，形成口口相傳的認可效應(yīng)，可以借鑒國外的流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，對于想獲得農(nóng)業(yè)收益又不想離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的農(nóng)民設(shè)計合作的流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民自身成為流出方的同時將農(nóng)地作為資本入股，仍可參與到農(nóng)地經(jīng)營中，要讓農(nóng)民明白農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不僅不會面臨失業(yè)，還會實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，獲得更高的經(jīng)濟收入，更好地為農(nóng)民提供經(jīng)濟支持。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約要落實到紙質(zhì)范式合同中，避免或盡力減少口頭協(xié)議的形式，對合同的簽訂需要經(jīng)過權(quán)威機構(gòu)的認證或?qū)I(yè)中介機構(gòu)的核查，雙方簽訂合同時注明違約賠償?shù)汝P(guān)鍵問題。