白 剛，錢 玲

（津市市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，湖南 津市 415400）

土壤資源的質(zhì)量會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量及安全產(chǎn)生非常重要的影響。而當(dāng)前中國(guó)土壤資源管理的情況不容樂(lè)觀，一方面，耕地資源的重金屬污染問(wèn)題比較嚴(yán)重。另外一方面，有關(guān)部門尚未建立起土壤資源管理的監(jiān)管體系和法律體系。而這種狀況都成為影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要因素。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，到2025年，我國(guó)受污染耕地安全利用率要達(dá)到93%以上，并且要實(shí)現(xiàn)污染源頭有效整治。由此可見(jiàn)，我國(guó)的土壤資源管理面臨著較大的挑戰(zhàn)。因此，開(kāi)展基于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的土壤資源管理和可持續(xù)利用的研究則顯得尤為重要。

1 相關(guān)概念介紹

1.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

很多學(xué)者對(duì)質(zhì)量安全的概念進(jìn)行了研究，同時(shí)形成了大量差異化的研究結(jié)論。有研究認(rèn)為所謂質(zhì)量安全指的是能對(duì)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、研發(fā)生產(chǎn)和售后實(shí)現(xiàn)的安全控制，同時(shí)也能發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品流通各個(gè)階段中存在的問(wèn)題，從而進(jìn)行針對(duì)性的改進(jìn)。也有研究認(rèn)為質(zhì)量安全本質(zhì)上是一種管理活動(dòng)，囊括了企業(yè)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)質(zhì)量控制，強(qiáng)調(diào)多步驟的管理。關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的概念，根據(jù)2021年通過(guò)的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案》農(nóng)產(chǎn)品指的是源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的動(dòng)植物、微生物和產(chǎn)品，而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全主要指的是農(nóng)產(chǎn)品的營(yíng)養(yǎng)和性能能夠保障人的安全、健康的要求。

1.2 土壤資源管理

土壤資源管理，顧名思義是針對(duì)土壤資源的管理活動(dòng)。就生態(tài)學(xué)而言，土壤是由各種礦物質(zhì)成分所形成的，能夠培育植物生長(zhǎng)的疏松表層，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類生存的重要資源。從成分而言，成土母質(zhì)是土壤形成的最基本物質(zhì)。而土壤資源的質(zhì)量又受到多種因素的影響，比如氣候、緯度、地形、人為因素等。而從耕地的剖面來(lái)看，包括耕作層、犁底層、心土層和底土層。

而土壤管理就是通過(guò)耕作、栽培、培肥、灌溉、防治土壤污染和病蟲(chóng)害等方式來(lái)保持和提高土壤生產(chǎn)能力的技術(shù)和一系列保障措施。就土壤管理的工程技術(shù)而言，深翻改土可以熟化土壤、改善土壤結(jié)構(gòu)、提高透氣能力以及保水保肥的能力，有利于加快土壤有機(jī)物質(zhì)的轉(zhuǎn)化速度。就技術(shù)和法律層面而言，我國(guó)目前頒布的有關(guān)土壤資源管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)指導(dǎo)原則》等等。就土壤資源管理的監(jiān)管層面而言，包括有環(huán)境保護(hù)科研監(jiān)測(cè)所以及土壤污染防治司，此外還有一些社會(huì)團(tuán)體和組織，如中國(guó)環(huán)境科學(xué)協(xié)會(huì)、中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等?？偠灾?，土壤資源管理可以理解為有關(guān)土壤資源的工程管理、技術(shù)管理、監(jiān)管管理和法律管理措施等，其目的是增強(qiáng)土壤肥力和生產(chǎn)力。

2 基于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的土壤資源管理現(xiàn)狀

近40年來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展，資源的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度與時(shí)俱進(jìn)。而土壤污染的問(wèn)題也日益嚴(yán)重。大量未經(jīng)處理的污水排進(jìn)耕地、固體廢棄物隨意丟棄、不合理的化肥農(nóng)藥的使用也造成了土壤質(zhì)量的下降。這種現(xiàn)象在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛存在，土壤污染嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

一方面，土壤重金屬污染嚴(yán)重。土壤中重金屬主要包括汞、鉛和類金屬砷等生物毒性元素。而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的角度而言，鎘、鈷、硒等元素容易對(duì)動(dòng)植物產(chǎn)生影響，一旦進(jìn)入食物鏈，就會(huì)對(duì)人類健康產(chǎn)生影響，如湖南的鎘大米事件、陜西鳳翔的血鉛事件等。土壤重金屬的污染來(lái)源較為廣泛，可以分為人為污染和天然污染，前者又分為工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、生活污染、交通污染等。其中工業(yè)污染的重要源頭是采礦和冶煉加工、以及一些使用重金屬來(lái)進(jìn)行工業(yè)加工的企業(yè)，如皮革制造、化工、火力發(fā)電產(chǎn)業(yè)等。工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢渣經(jīng)常被堆積在農(nóng)田邊，一旦下雨重金屬就會(huì)進(jìn)入農(nóng)田。

另一方面，土壤受到農(nóng)藥的污染較為嚴(yán)重。根據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留超標(biāo)率接近百分之五十。雖然有機(jī)氯農(nóng)藥已經(jīng)被全面禁用，但是部門農(nóng)村地區(qū)仍然使用有機(jī)氯農(nóng)藥作為防治病蟲(chóng)害的主體農(nóng)藥，而且，有機(jī)氯農(nóng)藥毒性較強(qiáng)，能在環(huán)境中長(zhǎng)期存留，因此，有機(jī)氯農(nóng)藥非?？赡芤罁?jù)食物鏈的層級(jí)進(jìn)行傳播，容易對(duì)生物體產(chǎn)生慢性毒害作用。動(dòng)植物中所殘留的農(nóng)藥種類和數(shù)量有增加的趨勢(shì)。根據(jù)有關(guān)部門對(duì)農(nóng)田蔬菜的檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)甲胺磷、敵敵畏、敵百蟲(chóng)、甲基對(duì)硫磷、氧化樂(lè)果等多種農(nóng)藥殘留超標(biāo)嚴(yán)重。

3 基于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的土壤資源管理中存在的問(wèn)題

3.1 土壤資源管理基礎(chǔ)薄弱

土壤資源管理的基礎(chǔ)工作比較薄弱主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，土壤的構(gòu)成較為復(fù)雜、空間異質(zhì)性強(qiáng)，同時(shí)各地方的土壤污染情況和布局都不相同，污染物的種類多、數(shù)量大、污染類型復(fù)雜、污染成因多種多樣。而有關(guān)部門必須因地制宜，從實(shí)際需求出發(fā)制定多樣化的管理策略，這本身就是一項(xiàng)難度較大的工作。其次，土壤管理的研究基礎(chǔ)薄弱。關(guān)于土壤污染的研究起步較晚、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足、關(guān)于土壤污染的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)有待完善，同時(shí)在評(píng)估方面存在一定的困難。最后，土壤污染具有很強(qiáng)的滯后性。很多污染情況都需經(jīng)過(guò)數(shù)十年才能夠表現(xiàn)出來(lái)，因此，對(duì)于污染成因污染物的溯源較為困難。

3.2 監(jiān)管和執(zhí)法力度弱

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在高污染、高能耗的狀態(tài)中，對(duì)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的協(xié)調(diào)認(rèn)識(shí)不足。一方面，盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)于大氣和環(huán)境造成了嚴(yán)重污染，對(duì)土壤資源產(chǎn)生了消極影響。政府和生態(tài)環(huán)境部門基于政績(jī)的考量對(duì)土壤污染的監(jiān)管行為力度較弱，造成土壤污染的歷史欠賬過(guò)多。另一方面，有關(guān)部門對(duì)造成土壤污染行為的懲罰力度較弱，無(wú)法形成震懾效應(yīng)。根據(jù)《土壤污染防治法》，基于土壤污染的很多懲罰措施僅限于民事懲罰，較少追究有關(guān)主體的刑事責(zé)任。最后，缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督。有關(guān)政府部門在公布土壤環(huán)境信息方面存在敷衍的現(xiàn)象，而公民和家屬都無(wú)法有效獲得土壤環(huán)境信息。因此，公民參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利無(wú)法得到保障。

3.3 土壤污染治理難度較大

關(guān)于土壤污染治理難度較大主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，我國(guó)關(guān)于土壤污染防治的有效性的研究較少，無(wú)法滿足土壤污染防治的重大需求。很多研究缺乏對(duì)土壤污染特征的深刻認(rèn)識(shí)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較少，而且在關(guān)于土壤中重金屬遷移、轉(zhuǎn)化以及空間分布的關(guān)鍵問(wèn)題還處在研究階段，無(wú)法轉(zhuǎn)化為實(shí)際應(yīng)用效果。另外一方面，在土壤污染的實(shí)際治理中，有關(guān)部門較為注重單一介質(zhì)的污染防治，對(duì)多介質(zhì)綜合造成的系統(tǒng)污染缺乏深刻的認(rèn)識(shí)。針對(duì)單一介質(zhì)的污染很難保障污染治理成果的穩(wěn)定性和有效性，同時(shí)各種污染介質(zhì)中的相互影響和遷移非常容易造成土壤的二次污染。最后，土壤污染治理方法的有效性不足?，F(xiàn)存的土壤污染治理方法分為物理方法和化學(xué)方法。物理方法需要較高的成本，涉及的工程量較大。而化學(xué)方法很可能因?yàn)榛瘜W(xué)試劑的不當(dāng)應(yīng)用而產(chǎn)生二次污染。

3.4 土壤污染治理機(jī)制有效性不足

當(dāng)前關(guān)于土壤資源的管理制度還不健全。一方面，涉及土壤資源管理的有環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、水利部門、礦產(chǎn)資源部和自然資源部。而各個(gè)部門在職責(zé)權(quán)限方面存在相互交叉重疊的狀況。由于職能劃定不清晰，因此，在發(fā)生土壤污染事件時(shí)，各個(gè)部門往往相互推諉扯皮。其次，由于職能權(quán)限不清晰，各個(gè)管理部門往往基于各自的利益來(lái)把控執(zhí)法的力度，因此所制定的很多處罰措施都不徹底，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效整改的目的。最后，當(dāng)前各個(gè)部門缺乏對(duì)土壤污染治理情況的考核。關(guān)于土壤資源管理的指標(biāo)設(shè)計(jì)仍存在缺陷，因此很多管理部門缺乏工作上的壓力。

4 基于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的土壤資源管理對(duì)策

4.1 加強(qiáng)源頭防控

加強(qiáng)對(duì)土壤資源的管理必須要突出防控的重要性。當(dāng)前可以農(nóng)田土壤和污染場(chǎng)地防控為重點(diǎn)，積極推進(jìn)土壤資源管理的完善。一方面，就農(nóng)田土壤而言，有關(guān)部門應(yīng)該嚴(yán)格農(nóng)藥和化肥的管控，積極提升農(nóng)民的綠色環(huán)保意識(shí)，從源頭上防止耕地污染。同時(shí)要嚴(yán)格控制工業(yè)污水灌溉農(nóng)田，要治理大氣污染，降低廢氣對(duì)農(nóng)田的污染。另一方面要突出污染場(chǎng)地的防控。造成土壤重金屬污染的重要來(lái)源是工業(yè)企業(yè)，因此，有關(guān)部門要著重關(guān)注皮革、石化、電鍍火力發(fā)電等產(chǎn)業(yè)，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新。

4.2 加強(qiáng)科技創(chuàng)新

有關(guān)部門可根據(jù)農(nóng)田的污染程度和生物的有效性來(lái)發(fā)展提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的生產(chǎn)技術(shù)。一方面，可以引入農(nóng)田土壤污染緩解和修復(fù)類的技術(shù)。污染環(huán)境技術(shù)能夠通過(guò)調(diào)節(jié)水分、調(diào)控土壤pH值等農(nóng)藝工程措施，促進(jìn)土壤的生物微循環(huán)，稀釋污染物的濃度。同時(shí)也可以通過(guò)改良化肥，調(diào)節(jié)化肥和農(nóng)家肥的比重來(lái)增強(qiáng)土壤的吸附固定能力，降低化肥中重金屬對(duì)土壤的污染。另一方面，要加強(qiáng)土壤污染修復(fù)技術(shù)的創(chuàng)新。土壤污染一方面要加強(qiáng)治理，另外一方面還要進(jìn)行土壤修復(fù)。有關(guān)部門可以積極發(fā)展植物修復(fù)、微生物修復(fù)等綠色生態(tài)技術(shù)。

4.3 建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)

要加強(qiáng)土壤資源管理就必須對(duì)土壤環(huán)境的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以獲得全面而準(zhǔn)確的環(huán)境評(píng)價(jià)。首先，應(yīng)該根據(jù)總體的土壤環(huán)境污染狀況建立健全土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系技術(shù)規(guī)范，充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的作用，建立省域內(nèi)部的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位。其次，與時(shí)俱進(jìn)地開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。各省級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心應(yīng)該根據(jù)工作基礎(chǔ)，精準(zhǔn)配置資源，確定監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的順序。而環(huán)境監(jiān)測(cè)總站一方面要加強(qiáng)統(tǒng)籌，另外一方面要給予環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)位必要的幫助和指導(dǎo)。最后，要深入開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)調(diào)查。各部門有必要在調(diào)查記錄上，根據(jù)土壤污染的特征，結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和分級(jí)管理的需要，科學(xué)設(shè)置監(jiān)測(cè)樣點(diǎn)。有計(jì)劃地開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查。

4.4 健全管理制度

健全土壤資源管理的制度應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手。首先，要明確各個(gè)部門的管理制度和權(quán)限，避免環(huán)境保護(hù)部門、礦產(chǎn)資源部門、國(guó)土資源部門存在職責(zé)相互交叉重疊的狀況，對(duì)土壤管理的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化，精確落實(shí)到每一個(gè)部門。其次，在土壤資源管理方面，應(yīng)該將各部門聯(lián)合執(zhí)法的制度常態(tài)化。各部門可以加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)土地的質(zhì)量管理，保證執(zhí)法效果的最大化。最后，要加大對(duì)土壤污染違法行為的打擊力度。土壤污染的危害深遠(yuǎn)且嚴(yán)重，因此，就法律層面而言，對(duì)于嚴(yán)重污染土壤的行為可以追究其刑事責(zé)任，從而真正提高違法的成本。此外，政府有關(guān)部門應(yīng)該積極落實(shí)環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制，從而便于社會(huì)對(duì)土壤污染整治的狀況進(jìn)行監(jiān)督。

4.5 引入公眾參與

公眾應(yīng)該和政府有關(guān)部門就立法和行政決策相關(guān)事宜開(kāi)展交流，這不僅是對(duì)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的尊重，同時(shí)也是提高決策科學(xué)性的積極因素。首先，土壤管理問(wèn)題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和居民的廣泛參與。而根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》，應(yīng)積極引入公眾參與，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用。一方面，要建立有關(guān)土壤資源治理和農(nóng)產(chǎn)品安全的信息公開(kāi)制度，嚴(yán)格保障公眾的知情權(quán)。另一方面，要擴(kuò)大公眾的監(jiān)督權(quán)，就土壤污染侵害公共權(quán)益的情況，公眾應(yīng)有權(quán)運(yùn)用司法武器來(lái)維護(hù)環(huán)境權(quán)益。最后，要充分發(fā)揮環(huán)保組織的作用。環(huán)保組織應(yīng)加大宣傳力度，提升公眾的環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)化流程監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)違法行為。

5 結(jié)語(yǔ)

土壤是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國(guó)計(jì)民生的根本。在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，基于對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視，我國(guó)的土壤管理有效性不足。一方面，土壤重金屬污染現(xiàn)象較為嚴(yán)重，另一方面，各種制度措施還不規(guī)范、不到位。因此，加強(qiáng)土壤資源管理、提升農(nóng)產(chǎn)品的安全質(zhì)量成為亟須解決的重要問(wèn)題。文章闡述了土壤資源管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的概念，并分析了土壤資源管理中存在的問(wèn)題，比如土壤資源管理基礎(chǔ)工作薄弱、監(jiān)管和執(zhí)法力度弱、土壤污染治理機(jī)制有效性不足等。文章從多個(gè)角度提出了完善土壤資源治理的對(duì)策，比如加強(qiáng)源頭防控、加強(qiáng)科技創(chuàng)新、建設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、健全管理制度等。期望文章的研究能為土壤資源管理有效性的提升提供一定的借鑒。