嚴禎榮 陳 樂

（1.上海工程技術大學 機械與汽車工程學院 上海 201620）

（2.上海市特種設備監(jiān)督檢驗技術研究院 上海 200062）

2016年，國務院安委會辦公室先后下發(fā)的安委辦〔2016〕3號文件和安委辦〔2016〕11號文件，都要求著力構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制。2021年6朋，新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱新《安全生產(chǎn)法》）的第四條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位必須構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制（以下簡稱安全雙重預防機制），表明構建安全雙重預防機制的要求從法規(guī)性文件層次上升到法律層次。

2016～2021年，從各地區(qū)安全監(jiān)管層面看，在張家口市等11個試點城市開展了試點工作，逐步健全完善了雙重預防機制的政府監(jiān)管體系；從生產(chǎn)經(jīng)營單位層面看，也在著力構建企業(yè)雙重預防機制。各地區(qū)和各生產(chǎn)經(jīng)營單位構建安全雙重預防機制的探索實踐表明，由于生產(chǎn)經(jīng)營單位涉及行業(yè)和領域的多樣性和復雜性，往往生產(chǎn)安全還和其他特殊行業(yè)安全難以區(qū)別，也難以建立統(tǒng)一的雙重預防機制；在執(zhí)行層面來講，一是主管部門不同，提出的具體要求也不同，給生產(chǎn)經(jīng)營單位具體執(zhí)行帶來困惑，二是生產(chǎn)經(jīng)營單位認識和理解不足，難以針對不同安全生產(chǎn)對象建立滿足不同法律要求的融會貫通的體系，如果沒有建立與安全雙重預防機制相適應的安全雙重預防體系，就不能有效遏制重特大事故的發(fā)生。

據(jù)公開報道，從領域的角度，上海市黃浦區(qū)、四川省和上海市等就特種設備風險分級管控和隱患排查治理的雙重預防性工作機制開展了探索和試點[1-3]；從行業(yè)的角度，上海市2020年開展了電站鍋爐使用單位雙重預防試點[4]。在特種設備使用單位試點工作中，很多單位認為建立了安全生產(chǎn)雙重預防體系，就沒有必要再建立特種設備安全雙重預防體系了，同時，也不清楚該如何建立特種設備雙重預防體系。為此，本文分析構建“特種設備安全雙重預防體系”（以下簡稱雙重預防體系）的必要性，研究討論如何構建雙重預防體系，為生產(chǎn)經(jīng)營單位遏制特種設備重特大事故提供技術支撐。

1 構建雙重預防體系的必要性

1.1 新《安全生產(chǎn)法》的要求

新《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定：有關法律、行政法規(guī)對特種設備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！吨腥A人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱《特種設備安全法》）第三十四條，已要求特種設備使用單位應當建立隱患治理、應急救援等安全管理制度，這與安全生產(chǎn)的雙重預防機制中的隱患排查治理是大致相似的，但是，《特種設備安全法》對特種設備安全還有很多另外規(guī)定，卻沒有提出要求建立特種設備雙重預防機制。因此，對生產(chǎn)經(jīng)營單位來說，特種設備的高溫高壓、易燃易爆特性導致特種設備安全事故在安全事故中的比例一直居高不下，表明生產(chǎn)安全雙重預防機制在遏制特種設備重特大事故發(fā)生方面的作用還不明顯。為此，生產(chǎn)安全雙重預防機制應當與特種設備各項安全技術規(guī)范、安全管理制度有機融合外，特種設備安全也需要相應的特種設備雙重預防機制來構建防范特種設備安全事故的兩道防火墻，這樣，建立適合特種設備安全的雙重預防體系是非常重要的，也是新《安全生產(chǎn)法》明文要求的。然而，《特種設備安全法》還沒有明確要求構建雙重預防體系；2009版《特種設備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》）也沒有明確要求構建雙重預防體系，為此，及時修改《特種設備安全法》和《條例》為構建雙重預防體系提出明確的法律依據(jù)是非常必要的。

1.2 特種設備安全與生產(chǎn)安全既有聯(lián)系又有區(qū)別

特種設備安全與生產(chǎn)安全是密切聯(lián)系的。1）兩者的安全事故都是人或者設備處于不安全狀態(tài)導致的。2）兩者的事故等級劃分是一致的?！稐l例》把特種設備事故劃分為特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故等4個等級；《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》把生產(chǎn)安全事故也劃分為特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故等4個等級。3）兩者的事故種類有共同點。4）特種設備安全既涉及生產(chǎn)安全，還涉及生活公共安全。

特種設備安全與生產(chǎn)安全也是有區(qū)別的。1）兩者的事故定性的法律依據(jù)不同。特種設備安全監(jiān)管的主要法律依據(jù)是《特種設備安全法》《條例》以及《特種設備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》等特種設備法律法規(guī)。而生產(chǎn)安全監(jiān)管的主要法律依據(jù)是以新《安全生產(chǎn)法》為主的一系列法律法規(guī)。2）兩者的事故類別不盡相同。特種設備不僅廣泛分布在生產(chǎn)經(jīng)營領域，而且遍布在公共生活領域。3）兩者的事故調(diào)查主體不同。新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，應急管理部門負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作；《特種設備安全法》第六十九條規(guī)定，國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門是特種設備事故的調(diào)查主體，比如原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（現(xiàn)國家市場監(jiān)督管理總局）負責特種設備安全監(jiān)督管理，綜合管理特種設備安全監(jiān)察、監(jiān)督工作。

綜上所述，生產(chǎn)安全與特種設備安全是密切聯(lián)系的，又是有區(qū)別的，顯然，用來遏制安全生產(chǎn)重特大事故的生產(chǎn)安全雙重預防體系是不能完全替代特種設備安全雙重預防體系的。

1.3 特種設備安全比生產(chǎn)安全更具有公共安全和社會風險屬性

曾珠[5]利用系統(tǒng)工程方法論中的霍爾結構模型的思想，構建了承壓類特種設備社會風險預警的三維結構體系，如圖1所示，表明承壓類特種設備社會風險預警應綜合預警邏輯維、預警時間維和預警知識維3個方面實施，因此，特種設備安全雙重預防體系要體現(xiàn)風險辨識、風險評估、風險預警和風險預控的各個階段，還要體現(xiàn)明確警義、尋找預警、分析警兆、預報警度和防控警情等邏輯主線。也就是說，特種設備風險不但涉及個人風險，還涉及社會風險，體現(xiàn)特種設備風險的社會屬性。只有將特種設備的社會風險與個人風險相結合，才能科學地進行區(qū)域風險定性和定量評價，才能作為區(qū)域或區(qū)域內(nèi)特種設備重大危險源規(guī)劃、改造及構建特種設備雙重預防機制的科學依據(jù)。

圖1 承壓類特種設備社會風險預警三維結構體系

1.4 雙重預防體系更有利于促進安全生產(chǎn)標準化建設

新《安全生產(chǎn)法》第四條的要求表明，安全雙重預防機制是在安全生產(chǎn)標準化基礎上的更深層次推進舉措，雙重預防體系也是與安全生產(chǎn)標準化密切相關的。首先，隱患排查治理是安全生產(chǎn)標準化體系中的重要內(nèi)容。其次，安全風險分級管控也是安全生產(chǎn)標準化體系中的重要內(nèi)容，其涉及的危險源辨識、風險評價及風險控制措施策劃，與安全雙重預防機制的風險管控的工作內(nèi)容和要求是基本相通的。因此，目前構建雙重預防體系并不是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理的重復工作。相反，對于開展安全生產(chǎn)標準化的生產(chǎn)經(jīng)營單位，加強雙重預防體系建設將會更加系統(tǒng)和深化自身安全管理體系，實現(xiàn)關口前移，提升本質(zhì)安全化水平，從根本上遏制重特大事故發(fā)生。

2 雙重預防體系內(nèi)涵與組成

2.1 雙重預防體系內(nèi)涵

雙重預防體系是生產(chǎn)經(jīng)營單位所有特種設備的安全雙重預防管理和安全保障的綱領性文件，涉及特種設備的設計、制造、采購、安裝、租賃、重大修理、改造、使用、檢驗和報廢的全過程的安全，應明確特種設備安全雙重預防的機構設置、預防對象、預防要求、目標指標、工作內(nèi)容、制度建設、風險分級管控、隱患排查治理、安全管理評價以及信息化等基本要求。生產(chǎn)經(jīng)營單位應按照雙重預防體系的要求施行特種設備安全的常態(tài)化預防和控制，并持續(xù)改進體系，確保雙重預防體系有效運轉，達到遏制特種設備重特大安全事故的效果。

2.2 雙重預防體系組成

在生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)標準化和職業(yè)健康管理體系建設的基礎上，運用風險-隱患-事故演化理論，結合特種設備的社會屬性，在特種設備雙重預防機制的基礎上，本文提出雙重預防體系應包括特種設備安全雙重預防機制的政府監(jiān)管體系和生產(chǎn)經(jīng)營單位雙重預防體系，其組成框架如圖2所示。

圖2 特種設備安全雙重預防體系組成框架

3 雙重預防體系構建

3.1 特種設備安全雙重預防機制的政府監(jiān)管體系構建

●3.1.1 明確和劃清各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門責任分工

國家市場監(jiān)督管理總局及各省級市場監(jiān)督管理部門負責特種設備安全雙重預防體系的監(jiān)管和執(zhí)行。同時，也要明確國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與各行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、各省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與省級各行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責，還要劃清職責邊界。

●3.1.2 建立特種設備安全風險分級管控和隱患排查治理的標準體系

國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要協(xié)調(diào)有關部門制定安全風險分級管控和隱患排查治理的通用標準規(guī)范。國家市場監(jiān)督管理總局及各省級市場監(jiān)督管理部門的特種設備安全監(jiān)督管理部門要根據(jù)本行業(yè)、領域特點，按照通用標準規(guī)范，制定特種設備安全風險分級管控、隱患排查治理、安全管理評價以及隱患排查治理信息化的標準規(guī)范，重點明確特種設備安全風險類別、評估分級的方法和依據(jù)，明晰特種設備重大事故隱患判定依據(jù)，量化評估生產(chǎn)經(jīng)營單位特種設備管理水平。

●3.1.3 建立特種設備安全風險分級管控和隱患排查治理的制度體系

國家市場監(jiān)督管理總局的特種設備安全監(jiān)督管理部門要根據(jù)本行業(yè)、領域特點，指導各省級部門，按特種設備安全風險分級管控和隱患排查治理的標準規(guī)范，分行業(yè)制定特種設備安全風險分級管控和隱患排查治理的制度規(guī)范。然后，在系統(tǒng)總結本地區(qū)的行業(yè)標桿生產(chǎn)經(jīng)營單位經(jīng)驗做法基礎上，制定地方安全風險分級管控和隱患排查治理的實施細則。

●3.1.4 實施特種設備風險分級分類監(jiān)管模式

國家市場監(jiān)督管理總局的特種設備安全監(jiān)督管理部門要結合生產(chǎn)經(jīng)營單位風險辨識和評估結果以及隱患排查治理情況，組織對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)狀況進行整體評估，確定生產(chǎn)經(jīng)營單位整體安全風險等級。按照分級屬地管理原則，針對不同風險等級的生產(chǎn)經(jīng)營單位，確定執(zhí)法檢查重點內(nèi)容和不同的頻次等，實行精準化和差異化的動態(tài)監(jiān)管。重點實行“網(wǎng)格化”管理，對生產(chǎn)經(jīng)營單位報告的重大安全風險和重大危險源、重大事故隱患，明確屬地基層特種設備安全監(jiān)督管理部門的監(jiān)管責任，支持、推動生產(chǎn)經(jīng)營單位加快實施管控和整治措施。

●3.1.5 建立特種設備安全風險區(qū)域管控模式

各地區(qū)特種設備安全監(jiān)督管理部門要結合特種設備的公共安全和社會風險屬性，全面辨識和評估公共區(qū)域內(nèi)的安全風險，確定區(qū)域安全風險等級，并結合生產(chǎn)經(jīng)營單位報告的重大安全風險情況，建立區(qū)域安全風險數(shù)據(jù)庫，繪制區(qū)域“紅、橙、黃、藍”四色安全風險空間分布圖，重點監(jiān)控和監(jiān)察高風險等級區(qū)域。

●3.1.6 建立特種設備安全風險源頭管控模式

各地區(qū)特種設備安全監(jiān)督管理部門在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、生產(chǎn)經(jīng)營單位建設中，要充分考慮特種設備安全因素，尤其是石油天然氣管道、城鎮(zhèn)燃氣管道等壓力管道和公共區(qū)域電梯、游樂設施等的安全問題。嚴格審核高風險項目建設安全，嚴禁違反國家和行業(yè)標準規(guī)范在人口密集區(qū)建設特種設備高風險項目，嚴禁在特種設備高風險項目周邊設置人口密集區(qū)。舉辦重大活動、實施重大工程或制定重大政策，要評估特種設備專項安全風險，制定有針對性的安全風險管控措施和應急救援預案。

3.2 特種設備生產(chǎn)經(jīng)營單位雙重預防體系構建

●3.2.1 構建雙重預防體系的理論基礎

PDCA循環(huán)是全面質(zhì)量管理的理論基礎，它將質(zhì)量管理分為Plan(計劃)、Do(執(zhí)行)、Check(檢查) 和Act(處理) 4個階段。在質(zhì)量管理活動中，按照做出計劃、計劃實施、檢查實施效果的要求來開展各項工作，將成功的納入標準，不成功的留待下一循環(huán)去解決。PDCA循環(huán)管理模式是質(zhì)量管理的基本方法，比如生產(chǎn)經(jīng)營單位的質(zhì)量管理體系、特種設備制造質(zhì)量體系等都以PDCA循環(huán)來構建的。張旋[6]以PDCA 循環(huán)管理模式構建了煤礦企業(yè)的風險分級管控體系指標。因此，以PDCA 循環(huán)及其風險管理模式來構建特種設備生產(chǎn)經(jīng)營單位雙重預防體系也是可行的。采用PDCA循環(huán)可以對特種設備生產(chǎn)經(jīng)營單位進行隱患排查治理、風險分級管控、安全管理評價等工作，也可將風險管理過程整合到雙重預防體系的構建及其運轉中。

●3.2.2 構建雙重預防體系的策劃

構建雙重預防體系的策劃過程中，要重點考慮以下6個方面：

1）明確對象。要包涵生產(chǎn)經(jīng)營單位的所有特種設備，即鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、起重機械、電梯、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛八大類中有的，都應全部涵蓋。

2）提出要求。生產(chǎn)經(jīng)營單位要建立、實施、保持和持續(xù)改進雙重預防體系，應確保滿足相關法律法規(guī)以及政府文件的要求。

3）確定工作內(nèi)容。主要應包括特種設備風險分級分類管控、隱患排查治理、安全管理評價和信息化等方面工作。

4）設置管理機構。TSG 08—2017《特種設備使用管理規(guī)則》明確要求設置特種備安全管理機構的使用單位應設置特種備雙重預防體系組織機構，組織機構成員宜由主要負責人、分管負責人、相關部門負責人以及重要崗位人員組成；沒有明確要求設置特種備安全管理機構的使用單位應設專人負責特種設備雙重預防工作。

5）建設制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位應根據(jù)本單位的實際情況建立設備風險分級管控制度、特種設備隱患排查治理制度、特種設備使用單位安全管理評價制度、雙重預防體系運轉考核和獎懲管理制度等。

6）確定體系目標和工作指標。生產(chǎn)經(jīng)營單位應根據(jù)本單位的規(guī)模、安全生產(chǎn)狀況、特種設備類別以及內(nèi)外部環(huán)境來建立、實施和保持雙重預防體系目標，并形成文件。應根據(jù)內(nèi)部的各管理層級及職能，確定相應的工作指標。

●3.2.3 構建雙重預防體系的實施

構建雙重預防體系的實施過程中，1）生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人應提供必要的資源來保證建立、實施、保持和改進雙重預防體系；2）從事特種設備作業(yè)相關人員應具備相應能力和技術水平；3）依據(jù)制定的風險分級管控工作制度和工作程序的要求開展風險分級分類管控工作；4）按制定的隱患排查治理工作制度和相應工作程序開展隱患排查治理工作；5）按制定的安全管理評價工作程序、評價指標和工作流程開展安全管理評價工作，量化評估生產(chǎn)經(jīng)營單位特種設備管理水平；6）建立特種設備雙重預防信息化管理平臺，實現(xiàn)風險分級管控和隱患排查治理的信息化管理。及時記錄和反饋實施過程中出現(xiàn)的各種問題。

●3.2.4 構建雙重預防體系的檢查

生產(chǎn)經(jīng)營單位應按照編制的生產(chǎn)經(jīng)營單位特種設備安全管理評價導則，按計劃的周期，檢查雙重預防體系，包括評價改進的可能性和修改雙重預防體系的必要性，以確保其持續(xù)的適宜性、充分性和有效性。

●3.2.5 構建雙重預防體系的持續(xù)改進

生產(chǎn)經(jīng)營單位應制定雙重預防體系持續(xù)改進的管理辦法，建立持續(xù)改進機制，建立能夠處理雙重預防體系運行過程中出現(xiàn)不符合項的程序，該程序應明確以下要求：

1）識別和糾正不符合項，并采取措施以減輕或消除其不利影響和后果。

2）調(diào)查產(chǎn)生不符合的原因，并采取措施以避免其再次發(fā)生。

3）評價預防措施和糾正措施的完備性，以避免不符合發(fā)生。

4）評審所采取的預防措施和糾正措施的有效性，堅持持續(xù)改進雙重預防體系。

生產(chǎn)經(jīng)營單位雙重預防體系的持續(xù)改進應融入日常運轉中，確保雙重預防體系的有效運轉。

●3.2.6 雙重預防體系的有效運轉

生產(chǎn)經(jīng)營單位構建雙重預防體系后，就要實現(xiàn)特種設備安全風險分級管控和隱患排查治理的常態(tài)化，以確保雙重預防體系運行有效果，以有效遏制特種設備重特大事故發(fā)生。為此，結合生產(chǎn)經(jīng)營單位的行業(yè)、地域情況以及特種設備的公共安全和社會風險屬性，本文提出以下措施：

1）生產(chǎn)經(jīng)營單位應及時改進雙重預防體系，來適應與處理不符合項所采取的糾正措施和預防措施。

2）生產(chǎn)經(jīng)營單位應建立雙重預防體系運轉考核和獎懲管理制度。

3）生產(chǎn)經(jīng)營單位應健全責任體系、風險管控體系和隱患治理體系3個體系。責任體系是新《安全生產(chǎn)法》倡導的安全管理的核心，責任體系中明確要求的各級責任落實也是確保雙重預防體系有效運轉的前提條件；從圖2可以看出，風險管控體系和隱患治理體系是生產(chǎn)經(jīng)營單位雙重預防體系的安全系統(tǒng)管理的核心環(huán)節(jié)，直接關系到雙重預防體系的“風險分級管控”和“隱患排查治理”兩道防線建設；風險分級管控體系是隱患排查治理體系的基礎，隱患排查治理體系是風險分級管控體系的有效補充；風險分級管控體系是前提，隱患排查治理是目標和結果，因為只有善于發(fā)現(xiàn)風險和找到隱患，才能進行排查和治理，也才能實現(xiàn)雙重預防體系確保安全生產(chǎn)的最終目標。

4） 生產(chǎn)經(jīng)營單位應落實責任清單、風險分級分類管控清單和隱患排查治理清單3個清單。

5）生產(chǎn)經(jīng)營單位要運行好責任系統(tǒng)、風險系統(tǒng)和隱患系統(tǒng)3個系統(tǒng)。

4 結論

在新《安全生產(chǎn)法》背景下，為遏制特種設備重特大事故發(fā)生，結合特種設備的行業(yè)和領域特點、公共安全和社會風險屬性，得出以下4點結論：

1）在已有安全生產(chǎn)標準化和安全生產(chǎn)雙重預防體制下，構建特種設備安全雙重預防體系是非常必要的，其意義是確保特種設備安全風險分級管控和隱患排查治理的常態(tài)化運行，為此，建議修訂《特種設備安全法》和2009版《條例》，明確要求實行特種設備安全雙重預防機制，構建特種設備安全雙重預防體系。

2）特種設備安全雙重預防體系應包括特種設備安全雙重預防機制的政府監(jiān)管體系和生產(chǎn)經(jīng)營單位雙重預防體系。

3）特種設備安全雙重預防體系的構建可以PDCA循環(huán)為理論基礎，以PDCA 循環(huán)管理模式來實行持續(xù)改進。

4）要確保特種設備安全雙重預防體系有效運轉，應健全責任體系、風險管控體系和隱患治理體系3個體系，落實責任清單、風險分級分類管控清單和隱患排查治理清單3個清單，運行好責任系統(tǒng)、風險系統(tǒng)和隱患系統(tǒng)3個系統(tǒng)。