張耀

10月7日，美國(guó)政府發(fā)布了部版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》（簡(jiǎn)稱《北極戰(zhàn)略》)。該戰(zhàn)略闡述了拜登政府“北極戰(zhàn)略”的基本內(nèi)容，特別是其中的“四大支柱”：安全、氣候變化和環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)際合作與治理，其中安全被列為“四大支柱”之首，并且還列舉了圍繞“四大支柱”將采取的五項(xiàng)政策原則。

拜登版的《北極戰(zhàn)略》事實(shí)上糅合了奧巴馬和特朗普兩屆政府的相關(guān)議程內(nèi)容，一方面，繼續(xù)突出了民主黨一直強(qiáng)調(diào)的氣候與環(huán)保問題；另一方面，也繼承了特朗普政府在北極問題上強(qiáng)調(diào)安全和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的思維。該戰(zhàn)略的最大特點(diǎn)就是把安全作為第一優(yōu)先，其主要背景是近年來國(guó)際形勢(shì)和北極地區(qū)形勢(shì)的迅速變化。該戰(zhàn)略還特別指出，北極的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，“俄羅斯和中國(guó)過去10年一直在北極進(jìn)行這種競(jìng)爭(zhēng)”。

該戰(zhàn)略提出，美國(guó)將投資和加強(qiáng)美國(guó)對(duì)北極地區(qū)海洋和天空的全面觀測(cè)、通信、數(shù)據(jù)和分析能力；加強(qiáng)美國(guó)在北極地區(qū)的軍事力量部署、軍事設(shè)施建設(shè)和各種軍事訓(xùn)練的運(yùn)行，顯示美國(guó)力量在北極的存在；加強(qiáng)與美國(guó)盟國(guó)和伙伴的合作以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，共享共同應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的方法。

值得注意的是，在《北極戰(zhàn)略》中，美國(guó)除了表示將大力增強(qiáng)自身在北極地區(qū)的實(shí)力和存在以外，還多次強(qiáng)調(diào)與盟國(guó)和伙伴在北極安全問題上的合作，而且在這種合作進(jìn)程中，美國(guó)將保持“領(lǐng)導(dǎo)作用”。在俄烏沖突的背景下，美國(guó)特別提及了所謂與盟國(guó)一起“阻止來自俄羅斯的侵略”，其中，北約組織很可能被視為美國(guó)《北極戰(zhàn)略》的重要工具。今年8月，北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格訪問了加拿大北極地區(qū)，這是北約秘書長(zhǎng)歷史上第一次訪問該地區(qū)，斯托爾滕貝格在訪問中也公開提及中俄正在形成一個(gè)挑戰(zhàn)“北約價(jià)值觀和莉益”的“北極戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，并提出隨著北極地區(qū)軍事沖突風(fēng)險(xiǎn)增加，要加強(qiáng)北約組織在北極地區(qū)的作用。

毫無疑問，美國(guó)是北約組織的核心，冷戰(zhàn)后北約組織的發(fā)展表明，北約很多時(shí)候已.經(jīng)成為美國(guó)推行自身戰(zhàn)略的工具。近日，美國(guó)不僅設(shè)立了負(fù)責(zé)北極事務(wù)的無任所大使，加強(qiáng)與北約盟國(guó)在北極事務(wù)上的協(xié)調(diào)，還重新設(shè)立了第二艦隊(duì)，專門負(fù)責(zé)在北大西洋與北極地區(qū)針對(duì)俄羅斯的海上軍事行動(dòng)'，另外，2020年以來，美國(guó)空軍、陸軍、海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)也都頒布了相應(yīng)的“北極戰(zhàn)略”，美軍與其北約盟國(guó)在北極地區(qū)已經(jīng)舉行了多次大規(guī)模聯(lián)合演習(xí)。很顯然，在美國(guó)的《北極戰(zhàn)略》中，北約組織將是其在軍事安全領(lǐng)域倚重的平臺(tái)與工具。

對(duì)于北約在北極地區(qū)發(fā)揮的作用，一個(gè)不得不考慮的重要因素是，當(dāng)前，兩個(gè)北極國(guó)家瑞典和芬蘭正在申請(qǐng)加入北約，一旦程序完成，8個(gè)北極國(guó)家中除了俄羅斯以外其余7國(guó)全部是北約成員國(guó)。在此背景下，北極理事會(huì)作為北極地區(qū)最重要的國(guó)際機(jī)制，將出現(xiàn)7個(gè)北約成員國(guó)對(duì)俄羅斯的失衡場(chǎng)景，這可能對(duì)未來的北極國(guó)際合作產(chǎn)生重要影響?，F(xiàn)在北約和瑞典芬蘭兩國(guó)對(duì)俄羅斯進(jìn)行了大規(guī)模制裁，北極理事會(huì)已經(jīng)難以正常工作，未來這一情況可能會(huì)繼續(xù)惡化，北極理事會(huì)有可能陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

雖然美國(guó)的新版《北極戰(zhàn)略》中依然提出將盡可能推動(dòng)北極理事會(huì)的工作，但該戰(zhàn)略同時(shí)認(rèn)為俄烏沖突使得與俄在北極地區(qū)的合作“幾乎不可能實(shí)現(xiàn)”。該戰(zhàn)略也明確表示在加強(qiáng)現(xiàn)有北極國(guó)際框架的同時(shí)，“將繼續(xù)開放發(fā)展新的雙邊和多邊的促進(jìn)科學(xué)合作和美國(guó)在北極的其他利益所需的伙伴關(guān)系”。這似乎預(yù)示了美國(guó)有可能帶領(lǐng)其北約盟國(guó)對(duì)北極理事會(huì)進(jìn)行邊緣化，另起爐灶，對(duì)北極的國(guó)際合作和北極域外國(guó)家參與北極事務(wù)制定新的機(jī)制、規(guī)則和程序，甚至采取一些排他性、歧視性的標(biāo)準(zhǔn)，從而針對(duì)特定國(guó)家參與北極事務(wù)設(shè)置障礙。

北極國(guó)際合作進(jìn)程是冷戰(zhàn)結(jié)束后北極國(guó)家和相關(guān)域外國(guó)家在面對(duì)諸如氣候變化、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)、航道建設(shè)等共同關(guān)心的問題時(shí)開啟的，這一進(jìn)程在2013年北極理事會(huì)接納中國(guó)和其他一批域外國(guó)家及國(guó)際組織成為正式觀察員國(guó)時(shí)達(dá)到一個(gè)高峰。北極合作進(jìn)程曾經(jīng)是冷戰(zhàn)后國(guó)際合作的一個(gè)焦點(diǎn)和典范，但是近年來，隨著華盛頓越來越強(qiáng)調(diào)所謂大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和地緣政治的作用、把積極參與北極合作事務(wù)的中國(guó)和俄羅斯看成是“價(jià)值觀不符”的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，美國(guó)的《北極戰(zhàn)略》越來越突出地緣競(jìng)爭(zhēng)和軍事對(duì)抗的特點(diǎn)。雖然新版《北極戰(zhàn)略》依然談及國(guó)際合作，但本質(zhì)上越來越體現(xiàn)為美國(guó)和其盟國(guó)的“小圈子”、排他性合作。

事實(shí)上，北極地區(qū)面臨的氣候變化、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展以及原住民文化歷史傳統(tǒng)保護(hù)等問題不僅僅是北極國(guó)家的問題，也是世界面臨的共同問題，需要世界各國(guó)采取開放性的合作加以應(yīng)對(duì)。執(zhí)著于冷戰(zhàn)思維、熱衷于地緣競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)力對(duì)抗，必然會(huì)對(duì)未來北極國(guó)際合作與治理帶來不穩(wěn)定因素和嚴(yán)重的消極影響。▲(作者是上海國(guó)際問題研究院海洋和極地研究中心主任)