□ 郭世杰

反腐敗的法治化，關(guān)鍵在于形成層次分明、有機(jī)配合、互相銜接且標(biāo)本兼治、注重預(yù)防的規(guī)范化的反腐敗法律制度體系。采用集中立法和系統(tǒng)立法的方式制定出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），初步解決了作為國(guó)家反腐敗的基本法律、綜合法律的問題，是我國(guó)反腐敗走向法制化和法治化的一個(gè)重要標(biāo)志。在此基礎(chǔ)上，一方面，我們需要處理好現(xiàn)有制度和規(guī)則的配合工作，做好國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律與地方法律、專門法律與配套規(guī)定之間的銜接協(xié)調(diào)，以解決現(xiàn)有制度缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性的問題。另一方面，除2019年已經(jīng)制定的《重大行政決策程序暫行條例》和2007年頒布、2019年修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》）等法規(guī)條例之外，我們?nèi)匀回巾氃诜蓪用嫔辖⑵鹋c《監(jiān)察法》相配套的一系列“躲不開、繞不過”的單行法律，包括但不限于舉報(bào)人保護(hù)法、信息公開法、財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、公職人員行為守則，以及建立相應(yīng)的私營(yíng)部門反腐敗機(jī)制，這對(duì)于建立健全中國(guó)的監(jiān)察法律制度體系以及形成中國(guó)特色的反腐敗法律制度體系，具有不可或缺的重要意義。

一、制定舉報(bào)人保護(hù)法

基于腐敗問題線索的難以獲得，尤其在行賄受賄等對(duì)合犯的情形下，往往出現(xiàn)“天知地知你知我知”的“一對(duì)一”現(xiàn)象，腐敗案件的立案、偵破等工作就變得異常艱難，因此，世界各國(guó)均在其法律制度體系中特別重視對(duì)控告檢舉腐敗情形的人員的特殊保護(hù)。

例如，在“透明國(guó)際”組織（Transparency International）發(fā)布的《G20成員國(guó)舉報(bào)人保護(hù)法制調(diào)查報(bào)告》中排名前列的美國(guó)，擁有聯(lián)邦法、州法和判例法組成的龐大的舉報(bào)人法律制度保護(hù)體系，其中聯(lián)邦法律的數(shù)量達(dá)到了近百部，各州議會(huì)基本都擁有自己的舉報(bào)人保護(hù)法。與法制發(fā)達(dá)國(guó)家的立法模式不同，法制發(fā)展中國(guó)家多采取集中立法的方式制定舉報(bào)人保護(hù)法，例如馬來西亞2010年的《舉報(bào)人保護(hù)法》和印度2011年的《舉報(bào)人保護(hù)法》。此外，國(guó)際性組織也特別關(guān)注對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)工作，例如《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第三十三條專門規(guī)定“保護(hù)舉報(bào)人”：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)考慮在本國(guó)法律制度中納入適當(dāng)措施，以便對(duì)出于合理理由善意向主管機(jī)關(guān)舉報(bào)涉及根據(jù)本公約確立的犯罪的任何事實(shí)的任何人員提供保護(hù)，使其不致受到任何不公正的待遇。”《G20國(guó)家反腐行動(dòng)計(jì)劃書》也號(hào)召成員國(guó)加大對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)力度，加快對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的法制發(fā)展。

我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于舉報(bào)人保護(hù)的規(guī)定散見于《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》和原《行政監(jiān)察法》等憲法法律及其司法解釋，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》等部門規(guī)章，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)之中。整體而言，在舉報(bào)人的保護(hù)方面，我國(guó)的相關(guān)規(guī)定仍然存在著規(guī)定分散，欠缺體系化的專門法律；保護(hù)對(duì)象、保護(hù)范圍過窄；缺乏專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，分工不明；保護(hù)措施不周密，事前預(yù)防措施不足，事后懲罰措施軟弱，無法規(guī)制隱性報(bào)復(fù)；舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)金額偏低，獎(jiǎng)勵(lì)方式單一；舉報(bào)人的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償規(guī)定欠缺等問題。有文章指出，“我國(guó)舉報(bào)人的處境比較尷尬，一些基本的權(quán)利得不到保障，嚴(yán)重影響了舉報(bào)人的生存狀態(tài)”。

制定科學(xué)的舉報(bào)人保護(hù)法，我們應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注以下問題：

首先，結(jié)合舉報(bào)人保護(hù)實(shí)踐過程中出現(xiàn)的情況和問題，制定一部綜合性、基礎(chǔ)性的舉報(bào)人保護(hù)法，全面細(xì)致地規(guī)定舉報(bào)的程序、舉報(bào)的受理機(jī)關(guān)、舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)、對(duì)舉報(bào)人的安全保護(hù)措施、對(duì)舉報(bào)人的補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制、對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)制度、打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的法律責(zé)任等事項(xiàng)，并且要堅(jiān)決避免法律的原則性過強(qiáng)和操作性不足?；蛘撸瑥恼{(diào)整和保護(hù)對(duì)象在性質(zhì)上的近似性出發(fā)，將舉報(bào)人和證人、鑒定人、被害人綜合在一起，制定一部統(tǒng)一的舉報(bào)人、證人、鑒定人和被害人保護(hù)法。例如《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第三十二條“保護(hù)證人、鑒定人和被害人”將證人、鑒定人和被害人列為一類，號(hào)召各締約國(guó)對(duì)上述人員，并酌情為其親屬和關(guān)系密切者，提供包括但不限于人身保護(hù)、作證時(shí)的保護(hù)、移管協(xié)定或安排以及被害人的意見得到表達(dá)和考慮等方面的保護(hù)。

其次，著眼于舉報(bào)的流程和各個(gè)環(huán)節(jié)，全面完善舉報(bào)人信息的保密機(jī)制。舉報(bào)人信息的保密，尤其是實(shí)名舉報(bào)人信息的安全，是支撐舉報(bào)人保護(hù)法的基石性制度，也是免除舉報(bào)人后顧之憂的關(guān)鍵措施。應(yīng)當(dāng)以舉報(bào)流程和舉報(bào)環(huán)節(jié)為切入，在個(gè)人或單位舉報(bào)的受理、存放、報(bào)送移轉(zhuǎn)、調(diào)查核實(shí)和答復(fù)等所有環(huán)節(jié)規(guī)定嚴(yán)格的保密措施。例如，嚴(yán)禁被舉報(bào)對(duì)象接觸舉報(bào)材料，盡量減少舉報(bào)材料的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)；采用先進(jìn)的保密技術(shù)，嚴(yán)格管控舉報(bào)材料的接觸人員范圍，嚴(yán)禁泄露舉報(bào)內(nèi)容和舉報(bào)人的姓名、住址、電話、工作單位等個(gè)人信息；在舉報(bào)人以證人身份參與案件程序時(shí)，注意采取不披露或者限制披露真實(shí)的個(gè)人信息或者以化名替代的針對(duì)性保護(hù)措施，涉及出庭作證的還可以視情況采取不暴露外貌特征、將聲音作技術(shù)處理或者允許采用視聽類通信技術(shù)或其他適當(dāng)手段等保護(hù)性措施；在舉報(bào)線索查證屬實(shí)應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，仍應(yīng)注意對(duì)舉報(bào)人信息的嚴(yán)格保護(hù)；建立健全保密信息泄露時(shí)的責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)定因泄密、失密而導(dǎo)致舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)的責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事、行政甚至刑事責(zé)任。

最后，建立專門的舉報(bào)人保護(hù)機(jī)構(gòu)，明確舉報(bào)人保護(hù)工作的分工。根據(jù)《憲法》對(duì)檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，將檢察院確定為舉報(bào)人的專門保護(hù)機(jī)構(gòu)是適當(dāng)?shù)模瑫r(shí)應(yīng)當(dāng)明確在舉報(bào)人向公安機(jī)關(guān)、法院、政府等其他國(guó)家機(jī)關(guān)尋求保護(hù)時(shí)，必須在采取了充分有效的保護(hù)措施之后才能將舉報(bào)人移交檢察院。舉報(bào)人保護(hù)機(jī)構(gòu)的保護(hù)對(duì)象不僅限于舉報(bào)人，還應(yīng)當(dāng)包括舉報(bào)人的親屬，以及在特定情形下與舉報(bào)人關(guān)系密切的人；保護(hù)的事項(xiàng)不僅涉及上述人員的人身和財(cái)產(chǎn)安全，還包括住宅安全，以及在上述人員因舉報(bào)而遭受被舉報(bào)人或者其所在單位不公正對(duì)待、打擊報(bào)復(fù)時(shí)的救濟(jì)措施。保護(hù)的措施在更廣泛的意義上，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)舉報(bào)人因舉報(bào)而遭受物質(zhì)損失的補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制，舉報(bào)線索查證屬實(shí)或者協(xié)助偵破案件方面有功的舉報(bào)人的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以及在舉報(bào)人保護(hù)工作中失職瀆職人員的紀(jì)律責(zé)任和民事、行政、刑事性質(zhì)的責(zé)任追究機(jī)制。此外，對(duì)舉報(bào)人采取遷居、更換身份信息等安全保護(hù)措施，也是進(jìn)一步的強(qiáng)化保護(hù)措施。

二、出臺(tái)信息公開法

陽光是最好的防腐劑，信息公開在實(shí)質(zhì)上是媒體輿論監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督的延伸。在借助互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等現(xiàn)代化的科技手段后，信息公開在反腐敗中的重要作用已經(jīng)為世界各國(guó)所高度重視。

反腐敗卓有成效的國(guó)家，往往有政府公開或者情報(bào)自由方面的規(guī)定，例如瑞典、韓國(guó)、美國(guó)、加拿大、新西蘭、愛爾蘭、澳大利亞等國(guó)。此外，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第十條規(guī)定，各締約國(guó)均應(yīng)采取施行各種程序或者條例，使公眾了解公共行政部門的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和決策過程以及在考慮隱私保護(hù)和個(gè)人資料的情況下使公眾了解與其有關(guān)的決定和法規(guī)；酌情簡(jiǎn)化行政程序，以便于公眾與主管決策機(jī)關(guān)聯(lián)系；公布包括公共行政部門腐敗風(fēng)險(xiǎn)問題定期報(bào)告在內(nèi)的資料等必要措施，提高公共行政部門的透明度。

《政府信息公開條例》對(duì)政府信息公開的事項(xiàng)、范圍、方式、程序、監(jiān)督和保障等問題作出了規(guī)定，但仍然存在著諸多問題。例如，《政府信息公開條例》以條例的形式出現(xiàn)，屬于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)而非法律，效力位階較低；僅限于政府這一行政機(jī)關(guān)，而不包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等所有國(guó)家機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)，信息公開的適用面較窄；僅限于公開組織機(jī)構(gòu)等一般性的信息，并不包括行政權(quán)力的運(yùn)作、決定和決策過程等相關(guān)信息，信息公開的事項(xiàng)較少。此外，信息公開的申請(qǐng)程序有待完善，信息公開的形式過于單一，信息公開的社會(huì)公眾參與度不高等問題，也值得進(jìn)一步關(guān)注。

因此，在信息公開方面，我們可以在總結(jié)、提煉《政府信息公開條例》實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注以下問題：

首先，與時(shí)俱進(jìn)地制定出臺(tái)信息公開法，采取位階更高的法律形式，以權(quán)力運(yùn)行的全過程公開為原則，確立決策公開、辦事公開、公務(wù)公開等一系列具體制度，規(guī)定信息公開的主體及其職責(zé)范圍、公開事項(xiàng)及其范圍、申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)、公開的形式程序、對(duì)公開的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，以及鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)公眾參與等內(nèi)容，并注意與2020年修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》、2010年修訂的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》等法律相互銜接和協(xié)調(diào)。

其次，擴(kuò)大信息公開的范圍。原則上來說，信息公開的主體不僅包括政府行政部門，還應(yīng)當(dāng)涵蓋所有經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政撥款的單位、機(jī)構(gòu)以及那些雖然未接受撥款但卻涉及公共利益的單位，例如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等所有國(guó)家機(jī)關(guān)以及黨的機(jī)關(guān)、政治協(xié)商會(huì)議、共青團(tuán)、婦聯(lián)等。信息公開的事項(xiàng)，不僅包括組織機(jī)構(gòu)、辦事流程等一般性信息，原則上公共權(quán)力的運(yùn)行過程以及所有涉及公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的范圍內(nèi)將決策過程、決策參考信息連同處理結(jié)果一起公開。例如，在財(cái)政預(yù)算信息尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)方面，需要加大公開力度，推行年度公開制度。當(dāng)然，在信息公開影響國(guó)家利益、公共利益或第三方的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予公開義務(wù)的豁免，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)以具體列舉的方式規(guī)定相應(yīng)情形。

最后，完善信息公開的形式和程序。在信息公開的形式方面，明確以主動(dòng)公開為原則，被動(dòng)公開為例外，在具體落實(shí)公共權(quán)力機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的同時(shí)，還要特別關(guān)注應(yīng)民眾申請(qǐng)的被動(dòng)公開形式的落實(shí)，并且注重對(duì)社會(huì)公眾參與信息公開的教育和引導(dǎo)。在信息公開的程序方面，要尤其重視不主動(dòng)公開情形的界定和適用，以及拒絕公開申請(qǐng)時(shí)的復(fù)審、復(fù)議、投訴、信訪以及提起訴訟等救濟(jì)途徑。

具體到監(jiān)察工作領(lǐng)域的信息公開，《監(jiān)察法》第五十四條原則性地規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在監(jiān)察制度未來的實(shí)踐過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意監(jiān)察工作的公開性和透明性，確立監(jiān)察工作信息以公開為原則、以不公開為例外的宗旨，除涉密事項(xiàng)外，一律向社會(huì)公開，以便公眾了解情況和接受公眾監(jiān)督。在反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的當(dāng)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)信息公開的努力方向應(yīng)當(dāng)確定為強(qiáng)化主動(dòng)公開，通過召開新聞發(fā)布會(huì)、搭建與媒體輿論監(jiān)督的常規(guī)溝通交流平臺(tái)、建立典型案件的及時(shí)通報(bào)制度等機(jī)制，利用電子監(jiān)察、網(wǎng)絡(luò)問政、熱線電話等形式多樣、機(jī)動(dòng)靈活的方式，暢通媒體的宣傳報(bào)道渠道，拓展與公眾的信息交流途徑，讓公眾在了解相關(guān)信息的過程中增進(jìn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的信賴。

三、頒布財(cái)產(chǎn)申報(bào)法

國(guó)際社會(huì)普遍重視財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在預(yù)防腐敗中的重要功能，要求不同范圍的公職人員在任職期間，依法向社會(huì)公布其個(gè)人收入和家庭財(cái)產(chǎn)，接受媒體輿論和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

例如，芬蘭規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專員須進(jìn)行利益申報(bào)；新加坡的法律規(guī)定，所有公務(wù)員在任職前均須進(jìn)行個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)，在任職后財(cái)產(chǎn)狀況變動(dòng)時(shí)還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)填寫財(cái)產(chǎn)申報(bào)清單并寫明變動(dòng)原因以替換原財(cái)產(chǎn)申報(bào)清單，并交由反貪污調(diào)查局審查核實(shí)。整個(gè)歐洲的國(guó)家基本都建立有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，尤其是北歐普遍推行政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、財(cái)產(chǎn)信息公開以及金融實(shí)名存款制度，形成了名副其實(shí)的“陽光政府”和“透明官員”，僅有法國(guó)等個(gè)別國(guó)家雖然也有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度但并不將官員財(cái)產(chǎn)信息在社會(huì)范圍內(nèi)公示。俄羅斯、泰國(guó)、尼日利亞、巴基斯坦等國(guó)，也要求公職人員一律申報(bào)財(cái)產(chǎn)；美國(guó)、韓國(guó)、埃及、墨西哥等，按官員的不同級(jí)別要求其進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和港澳特別行政區(qū)也有相關(guān)的規(guī)定。據(jù)世界銀行在2012年對(duì)全球176個(gè)國(guó)家的調(diào)查報(bào)告顯示，137個(gè)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)建立起官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，其中，93%的國(guó)家要求內(nèi)閣成員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入，91%的國(guó)家要求國(guó)會(huì)成員報(bào)備財(cái)產(chǎn)狀況，43%的國(guó)家將上述官員的財(cái)產(chǎn)信息公布于眾?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第八條“公職人員行為守則”第五款規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律的基本原則，酌情努力制訂措施和建立制度，要求公職人員特別就可能與其公職人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動(dòng)、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈(zèng)或者重大利益向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)?！?996年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《公職人員國(guó)際行為守則》第三節(jié)“公布資產(chǎn)”第八條規(guī)定：“公職人員應(yīng)視本人的職務(wù)并根據(jù)法律和行政政策的許可或要求，按要求公布或披露，并在可能的情況下，公布或披露其配偶和/或其他受贍養(yǎng)者的私人資產(chǎn)和債務(wù)?！?/p>

我國(guó)法律在財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的制度性、體系性規(guī)定尚付之闕如，中共中央紀(jì)委1995年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》、2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》等一系列前后替代的黨內(nèi)法規(guī)在政治實(shí)踐中實(shí)際上發(fā)揮著財(cái)產(chǎn)公示的試驗(yàn)和探索作用，為未來國(guó)家相關(guān)法律的制定積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。整體而言，目前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在著諸多問題：在國(guó)家法律層面出現(xiàn)制度性空白，僅僅在黨內(nèi)法規(guī)層面有所涉及，尚無法名正言順地在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)適用；報(bào)告的主體范圍過于狹窄，原則上僅適用于縣處級(jí)副職以上的領(lǐng)導(dǎo)干部（含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部）以及央企領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層管理人員、省市管理的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)班子成員，而不是所有行使公權(quán)力的公職人員；報(bào)告的內(nèi)容不全面，在官員配偶和子女的收入、繼承或接受大額饋贈(zèng)、土地使用權(quán)和機(jī)動(dòng)車（船）等事項(xiàng)上的要求欠缺；核查機(jī)制的不健全導(dǎo)致報(bào)告的真實(shí)性難以核實(shí)，沒有厘清組織（人事）部門與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的日常監(jiān)管性職責(zé)，給虛報(bào)、瞞報(bào)行為以可乘之機(jī)；不遵守財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定的責(zé)任追究機(jī)制和懲戒措施過于籠統(tǒng)、原則，缺乏可操作性等。

在財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的制定過程中，我們應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注以下問題：

首先，以目前正在實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)層面的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度為基礎(chǔ)，借鑒域外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)、審慎穩(wěn)妥地制定一部符合我國(guó)國(guó)情的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。財(cái)產(chǎn)申報(bào)法主要規(guī)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍、申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍、申報(bào)的形式程序、對(duì)申報(bào)情況的調(diào)查核實(shí)以及申報(bào)不實(shí)的責(zé)任追究等內(nèi)容。以是否與公共利益密切相關(guān)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，合理地界定財(cái)產(chǎn)所要求的報(bào)告信息與申報(bào)主體的隱私權(quán)之間的關(guān)系，出于維護(hù)公共利益的目的而要求財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體報(bào)告其個(gè)人及家庭成員的相關(guān)財(cái)產(chǎn)信息時(shí)，不得視為侵犯申報(bào)人的隱私權(quán)。

其次，具體落實(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)后的財(cái)產(chǎn)狀況公開以及核查工作，避免僅有財(cái)產(chǎn)申報(bào)的形式而無財(cái)產(chǎn)申報(bào)的實(shí)質(zhì)，出現(xiàn)申報(bào)與公開、核查相脫節(jié)等現(xiàn)象。申報(bào)人出具的書面授權(quán)，能夠解決有關(guān)部門核查其申報(bào)財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)真實(shí)性的合法性問題。在財(cái)產(chǎn)信息公開方面，要建立嚴(yán)格、規(guī)范的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料的保密、查閱及使用程序，具體落實(shí)申報(bào)信息公開的場(chǎng)所、時(shí)間和方式等事項(xiàng)，使得相關(guān)單位或權(quán)利人在履行相關(guān)程序后能夠查閱，并依照登記的期限、用途進(jìn)行使用。在財(cái)產(chǎn)信息的核查方面，不再沿襲現(xiàn)行由組織（人事）部門對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料進(jìn)行抽查的方法，而是原則上實(shí)行普遍核查機(jī)制，由監(jiān)察機(jī)關(guān)組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，并在核查出相應(yīng)問題時(shí)轉(zhuǎn)入監(jiān)察程序并追究申報(bào)主體的紀(jì)律或民事、行政和刑事責(zé)任，從而與《監(jiān)察法》的規(guī)定和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能相契合。

最后，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的具體落實(shí)，應(yīng)當(dāng)注意不動(dòng)產(chǎn)登記制度、個(gè)人信息管理制度、金融管理制度等一系列具體制度的支撐和輔助。這主要包括針對(duì)性地完善全國(guó)性的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，建立有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化的登記機(jī)構(gòu)和登記主體、程序、責(zé)任等事項(xiàng)；以中國(guó)人民銀行征信中心的個(gè)人信用信息服務(wù)平臺(tái)和中國(guó)人民銀行、中華人民共和國(guó)公安部共建的公民身份信息的聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)為基礎(chǔ)，完善個(gè)人的信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建公民信用信息統(tǒng)一平臺(tái)；完善金融監(jiān)管制度，落實(shí)銀行存款、證券、股票、期貨、信托基金、保險(xiǎn)等金融行業(yè)的賬戶實(shí)名制度，落實(shí)大額現(xiàn)金流動(dòng)的登記報(bào)告制度，并嘗試建立與銀行、稅務(wù)、工商等部門的經(jīng)常性合作機(jī)制等。例如，我國(guó)自2000年開始，先后推行《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》和單位銀行賬戶實(shí)名制，2006年又頒布《中華人民共和國(guó)反洗錢法》，并不斷開展金融賬戶實(shí)名制的專項(xiàng)治理行動(dòng)，以應(yīng)對(duì)開設(shè)匿名、假名賬戶和買賣、出租、出借賬戶（銀行卡）等違規(guī)違法行為。

四、訂立公職人員行為守則

自20世紀(jì)初，不少國(guó)家開始著手在公職人員的道德體系建設(shè)領(lǐng)域推行立法，將軟性的道德約束轉(zhuǎn)變?yōu)橛残缘姆芍萍s，實(shí)現(xiàn)自律與他律的有機(jī)融合，以強(qiáng)化公職人員的職業(yè)行為準(zhǔn)則和培育其道德操守。

例如，美國(guó)在“水門事件”后制定有《政府道德法》《政府道德改革法》《美國(guó)政府官員及雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則》《美國(guó)行政部門工作人員倫理行為準(zhǔn)則》等法律法規(guī)，內(nèi)容涉及酬金、職務(wù)外收入、禮品、旅游等各個(gè)方面，形成了較為全面系統(tǒng)的公職人員道德法律體系。英國(guó)的《公務(wù)員榮譽(yù)法典》和法國(guó)的《政治家生活資金透明度法》，也對(duì)公職人員的兼職、經(jīng)商、參與政治活動(dòng)等從政道德事項(xiàng)作出了相應(yīng)規(guī)定。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第八條“公職人員行為守則”第一款到第三款規(guī)定，為了打擊腐敗，各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，在本國(guó)公職人員中特別提倡廉正、誠(chéng)實(shí)和盡責(zé)，努力適用正確、誠(chéng)實(shí)和妥善履行公務(wù)的行為守則或者標(biāo)準(zhǔn)，酌情考慮到區(qū)域、區(qū)域間或者多邊組織的有關(guān)舉措，例如大會(huì)1996年12月12日第51/59號(hào)決議附件所載《公職人員國(guó)際行為守則》。

比較而言，中國(guó)在公職人員守則方面，除一部綜合性的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和特定領(lǐng)域的《中華人民共和國(guó)法官法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》之外，尚未通過制定專門法律的形式予以推行，而是特別倚重以2015年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》為代表的黨內(nèi)法規(guī)。雖然其名義上僅僅是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和全體黨員的行為規(guī)范和道德約束，但實(shí)質(zhì)上卻調(diào)整和規(guī)范了包括黨組織、黨員與其他非黨組織、非黨員的整個(gè)社會(huì)的行為。例如，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《關(guān)于厲行節(jié)約、反對(duì)食品浪費(fèi)的意見》《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則的踐行和落實(shí)，在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的浪潮，同時(shí)也極為有力地帶動(dòng)了公職人員的行為走向規(guī)范化、文明化。但是，與前述財(cái)產(chǎn)申報(bào)的情況相似，我國(guó)關(guān)于公職人員守則的規(guī)定主要集中于黨內(nèi)法規(guī)層面，欠缺國(guó)家法律的規(guī)定；規(guī)定的內(nèi)容比較分散、原則，欠缺系統(tǒng)性、操作性。

在制定出臺(tái)公職人員行為守則的過程中，我們應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注以下問題：

首先，結(jié)合公務(wù)員法、法官法、檢察官法、監(jiān)察官法的貫徹實(shí)施，在國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)層面初步形成的回避、交流輪崗、領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶子女從業(yè)限制、廉潔自律、兼職離職等制度的基礎(chǔ)上，提煉出一些重要的理念、原則、制度和規(guī)則，并通過法律的形式區(qū)分公職人員的教育管理、日常監(jiān)督、行為規(guī)范、法律責(zé)任等內(nèi)容，全面、集中、系統(tǒng)地加以規(guī)定。例如，2021年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第十四條確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的政治品行、行使公權(quán)力、道德操守情況監(jiān)督檢查的權(quán)力；并在第二百五十七條進(jìn)一步明確，監(jiān)察人員的準(zhǔn)入應(yīng)嚴(yán)把政治關(guān)、品行關(guān)、能力關(guān)、作風(fēng)關(guān)和廉潔關(guān)，監(jiān)察人員應(yīng)具有忠誠(chéng)堅(jiān)定、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、遵紀(jì)守法和清正廉潔等條件。

其次，重視將公職人員行為守則內(nèi)化于心、外化于行，通過提高公職人員的從政道德水平來帶動(dòng)和引領(lǐng)整個(gè)社會(huì)自覺踐行遵紀(jì)守法、誠(chéng)實(shí)守信和以廉為榮、以腐為恥的良好社會(huì)風(fēng)氣和積極的道德氛圍。這就要求我們?cè)趫?jiān)持“零容忍”懲治腐敗政策和踐行抓早、抓小理念嚴(yán)厲打擊腐敗的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾，尤其是公職人員的職業(yè)守則規(guī)劃、廉政教育和道德熏陶，從作為第一位的人的思想根源層面預(yù)防腐敗。例如，可以加強(qiáng)對(duì)公職人員的初任培訓(xùn)、定期培訓(xùn)，為面臨職業(yè)道德問題的公職人員提供疏導(dǎo)和指引機(jī)制，建立健全公職人員違反職業(yè)道德行為的責(zé)任追究、執(zhí)行機(jī)制和復(fù)審、復(fù)議、申訴等救濟(jì)渠道，完善對(duì)遵守職業(yè)道德行為的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

最后，具體到監(jiān)察工作人員的資格和行為守則，《監(jiān)察法》第五十六條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督?！蔽覀兛梢孕Х潞徒梃b司法領(lǐng)域公職人員的相關(guān)規(guī)定，對(duì)監(jiān)察工作人員的任職資格和職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)榮譽(yù)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，促使其形成身份和職業(yè)認(rèn)同，提高其職業(yè)歸屬感和榮譽(yù)感。例如，美國(guó)2002年《班加洛爾司法行為準(zhǔn)則》規(guī)定了司法人員的職業(yè)行為規(guī)范，由毒品和犯罪問題辦公室發(fā)起，并由最高法院大法官和其他資深法官組成的美國(guó)司法廉潔小組于2007年開始起草對(duì)該準(zhǔn)則的細(xì)化和注釋，以便更好地指導(dǎo)司法人員的司法行為。

值得注意的是，《中華人民共和國(guó)法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》也是基于“加強(qiáng)法官職業(yè)道德建設(shè)，保證法官正確履行法律賦予的職責(zé)”的目標(biāo)，由最高人民法院于2001年發(fā)布、2010年修訂實(shí)施，該準(zhǔn)則將法官職業(yè)道德的核心界定為“公正、廉潔、為民”，基本要求是“忠誠(chéng)司法事業(yè)、保證司法公正、確保司法廉潔、堅(jiān)持司法為民、維護(hù)司法形象”。最高人民檢察院也分別于2009年和2016年先后印發(fā)了《中華人民共和國(guó)檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則（試行）》和《中華人民共和國(guó)檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》，將檢察官職業(yè)道德準(zhǔn)則概括為“堅(jiān)持忠誠(chéng)品格，永葆政治本色；堅(jiān)持為民宗旨，保障人民權(quán)益；堅(jiān)持擔(dān)當(dāng)精神，強(qiáng)化法律監(jiān)督；堅(jiān)持公正理念，維護(hù)法制統(tǒng)一；堅(jiān)持廉潔操守，自覺接受監(jiān)督”。在此之前，作為行業(yè)性規(guī)定，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)還于1996年通過、2001年修訂了《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》，中華全國(guó)專利代理人協(xié)會(huì)于1998年通過了《專利代理人職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》，等等。

五、建立私營(yíng)部門反腐機(jī)制

建立健全中國(guó)監(jiān)察法律制度體系，還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注私營(yíng)部門的反腐機(jī)制的構(gòu)建及其與國(guó)內(nèi)法和國(guó)際或區(qū)域性條約之間的銜接機(jī)制。

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第十二條“私營(yíng)部門”第一款規(guī)定，各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律的基本原則采取措施，防止涉及私營(yíng)部門的腐敗，加強(qiáng)私營(yíng)部門的會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并酌情對(duì)不遵守措施的行為規(guī)定有效、適度而且具有警戒性的民事、行政或者刑事處罰；第二款規(guī)定了促進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與有關(guān)私營(yíng)實(shí)體之間的合作，促進(jìn)制訂各種旨在維護(hù)有關(guān)私營(yíng)實(shí)體操守的標(biāo)準(zhǔn)和程序，增進(jìn)私營(yíng)實(shí)體透明度，防止濫用對(duì)私營(yíng)實(shí)體的管理程序，特定情形下出于避免利益沖突的目的適當(dāng)限制原公職人員的職業(yè)活動(dòng)或者辭職或退休后在私營(yíng)部門的任職，確保私營(yíng)企業(yè)實(shí)行有助于預(yù)防和發(fā)現(xiàn)腐敗的充分內(nèi)部審計(jì)控制等6項(xiàng)可以采取的措施?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第二十一條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)定為犯罪的“私營(yíng)部門內(nèi)的賄賂”情形，第二十二條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)定為犯罪的“私營(yíng)部門內(nèi)的侵吞財(cái)產(chǎn)”情形，分別相當(dāng)于中國(guó)刑事法律中的商業(yè)賄賂犯罪和職務(wù)侵占罪。

此外，國(guó)際或區(qū)域性條約中關(guān)于反腐敗的管轄權(quán)規(guī)定、資產(chǎn)追回、跨境合作、預(yù)防措施等規(guī)定，也是各締約國(guó)修訂和完善相應(yīng)國(guó)內(nèi)立法的有益參考和絕佳借鑒。例如，加拿大在加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》后，修改了1999年的《海外反賄賂法案指導(dǎo)意見》并將其提升為法律，還在其刑事法典中增設(shè)相應(yīng)的腐敗賄賂犯罪；英國(guó)在與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織簽訂《關(guān)于公共官員受賄的協(xié)議》后，將相關(guān)內(nèi)容吸收到2003年的《反腐敗法》中。

六、結(jié)語

世界范圍內(nèi)對(duì)貪污賄賂犯罪這一腐敗的最嚴(yán)重情形進(jìn)行專門立法的國(guó)家地區(qū)有30多個(gè)，涉及的反腐敗相關(guān)法案超過100部，例如，中國(guó)香港地區(qū)尤其重視反腐敗的專門立法，陸續(xù)頒布有《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉（舞弊及非法行為）條例》。綜覽各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的反腐敗立法例，主要涉及打擊腐敗犯罪的刑事類法律、明確反腐敗專門機(jī)構(gòu)職責(zé)類法律、政務(wù)公開類法律、財(cái)產(chǎn)申報(bào)類法律、從政道德類法律、公職人員的紀(jì)律和處分類法律、問責(zé)類法律等。其中，依法懲治和預(yù)防腐敗，是它們的共同選擇；注重基礎(chǔ)性、支柱性的綜合立法與重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人員的專門立法相結(jié)合，兼顧其他具體的、操作性強(qiáng)的法律的配套和輔佐，是它們的共同特征。

腐敗與人類社會(huì)公共權(quán)力的出現(xiàn)相伴而生，并延續(xù)至今，是人類社會(huì)的一大痼疾，各國(guó)國(guó)情的差異和政治制度的不同也使得應(yīng)對(duì)腐敗的監(jiān)察制度各具特色。許多新興的發(fā)展中國(guó)家，在創(chuàng)造了世界矚目的經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，也面臨著國(guó)家治理能力和治理體系尚未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的困境，以及隨之而來的以政府權(quán)力為代表的公共權(quán)力擴(kuò)張所導(dǎo)致的權(quán)力濫用和貪污腐敗等問題。我國(guó)目前正處于改革開放和中華民族偉大復(fù)興的重要?dú)v史階段，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面都在經(jīng)歷著破舊規(guī)、立新制的重大變革，公有制經(jīng)濟(jì)體制下的政府擁有更強(qiáng)的調(diào)控社會(huì)公共資源的能力和更大的行政權(quán)力，更容易引發(fā)腐敗的滋生和蔓延。中國(guó)共產(chǎn)黨向來高度重視反腐敗斗爭(zhēng)，并將堅(jiān)決懲治和預(yù)防腐敗上升到關(guān)系黨的人心向背和生死存亡的高度，當(dāng)下正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察制度改革和監(jiān)察機(jī)構(gòu)科學(xué)規(guī)范運(yùn)行即是探索集中統(tǒng)一、權(quán)威高效地反腐敗的努力，對(duì)加強(qiáng)反腐倡廉、構(gòu)建廉潔社會(huì)和推進(jìn)全面依法治國(guó)具有重要意義。但我們要客觀認(rèn)識(shí)與正確把握反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，與此相適應(yīng)，反腐敗的相關(guān)立法從來不是一蹴而就、一勞永逸的，而是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過程，隨著時(shí)代的變化和實(shí)踐的深入而不斷發(fā)展完善。例如，英國(guó)早在1889年就制定了世界上第一部反腐敗專門法律——《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》，該法在此后的120多年里經(jīng)過多次修訂完善，并于2010年成為《反賄賂法》；瑞典100多年前制定的《反行賄受賄法》，也分別在1919年、1962年和1978年經(jīng)過多次修正。因此，中國(guó)監(jiān)察制度的改革與完善也是一個(gè)永遠(yuǎn)在路上的工程，我們要注意從自身的歷史文化傳統(tǒng)、政治權(quán)力架構(gòu)、社會(huì)制度安排和現(xiàn)實(shí)政治需求等各方面的具體情況出發(fā)，與時(shí)俱進(jìn)地及時(shí)調(diào)整其存在的不足與缺陷，保證改革始終走在法制與法治的道路上。

[1]吳丹紅：《舉報(bào)人法律保護(hù)的實(shí)證研究——從檢察機(jī)關(guān)與舉報(bào)人的關(guān)系切入》，載《法治論壇》2007年第2期。

[2]參見張慧：《世界銀行：全球137個(gè)國(guó)家已建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)系統(tǒng)》，載《青年參考》2013年5月29日第7版。

[3]該規(guī)范性文件于1996年12月12日第五十一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第59號(hào)決議通過，對(duì)聯(lián)合國(guó)的成員國(guó)并不具有強(qiáng)制約束力，但卻具有道義上的拘束力，聯(lián)合國(guó)鼓勵(lì)各成員國(guó)予以落實(shí)。

[4]參見郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第162-165頁(yè)。

[5]2000年，十五屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)要求建立領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度，并首先在?。ú浚┘?jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行。2001年，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部聯(lián)合印發(fā)關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的（試行）規(guī)定，要求省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部每?jī)赡陼鎴?bào)告本人及其配偶、撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)情況，并于當(dāng)年7月在全國(guó)范圍內(nèi)開展了第一次家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告工作。遺憾的是，這項(xiàng)制度并沒有隨后繼續(xù)貫徹。