張艷芳，齊坤偉

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074；3.中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

1 頁巖氣開發(fā)中環(huán)境影響因素分析

頁巖氣環(huán)境影響評價是在貫徹環(huán)境風(fēng)險預(yù)防原則的基礎(chǔ)上，對頁巖氣開發(fā)利用后可能造成的環(huán)境影響和環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行分析、預(yù)測、評估，以達(dá)到預(yù)防和改善環(huán)境的作用。頁巖氣開發(fā)對環(huán)境的影響包括頁巖氣開發(fā)的政策、規(guī)劃、建設(shè)項目，主要由《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》加以規(guī)制。由于我國目前沒有針對于頁巖氣開發(fā)利用的專門立法，規(guī)制頁巖氣開發(fā)利用活動只能借助一般性的環(huán)境單行法，加之頁巖氣地質(zhì)條件和開發(fā)條件復(fù)雜多樣，在建構(gòu)頁巖氣環(huán)境影響評價機(jī)制前，要根據(jù)頁巖氣開發(fā)的基本流程分析可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的風(fēng)險點(diǎn)源，進(jìn)而才能科學(xué)合理地評估頁巖氣開發(fā)造成的環(huán)境質(zhì)量影響。

1.1 水資源消耗

頁巖氣開采的基本要素是水，它的用途是被注入提取井以開采天然氣，由此會引發(fā)系列環(huán)境問題。頁巖氣是一種非常規(guī)天然氣，相較于常規(guī)儲層的滲透率，頁巖基質(zhì)的滲透率很低。為了實(shí)現(xiàn)大規(guī)模勘探開發(fā)，水力壓裂成為頁巖氣增產(chǎn)作業(yè)的核心技術(shù)，其開發(fā)所需鉆井的數(shù)量多，單口井的耗水量大。據(jù)統(tǒng)計，單口頁巖氣水平井的耗水量一般為7 600～19 000 m3[1]，頁巖儲層壓裂過程需要耗費(fèi)大量水資源[2]，該過程的用水量占總用水量的絕大部分。雖然我國可開采頁巖氣儲量大，但大部分資源位于干旱地區(qū)或水資源壓力大的地區(qū)，水資源豐富的西南地區(qū)受季風(fēng)氣候影響，存在季節(jié)性缺水現(xiàn)象，加之我國的人均可再生水資源量緊缺，頁巖氣開發(fā)將對礦區(qū)造成一系列不利影響，如加劇礦區(qū)居民用水緊張、搶占農(nóng)業(yè)用水、危及周邊生態(tài)環(huán)境等。我國礦區(qū)水資源的匱乏也迫使水力壓裂需要更深的鉆井以獲得充足水源，導(dǎo)致頁巖氣勘探開發(fā)成本較高。相比于美國頁巖氣主要產(chǎn)區(qū)，中國產(chǎn)氣區(qū)的單井開發(fā)成本更高，為800萬～1 000萬美元，中美頁巖氣主要產(chǎn)區(qū)參數(shù)對比見表1。

表1 中美頁巖氣主要產(chǎn)區(qū)參數(shù)對比

1.2 水資源污染

頁巖氣開發(fā)造成地表水和地下水均受到污染[3]。在勘探開發(fā)過程中，鉆井廢水、壓裂液和產(chǎn)出水都可能會污染地表水。鉆井過程中會產(chǎn)生一些含重金屬的鉆井廢水，若處理不當(dāng)便會造成地表水污染；水力壓裂技術(shù)會用到壓裂液，這種化學(xué)添加劑包含上百種有毒有害的污染物質(zhì)；壓裂完成后的產(chǎn)出水成分復(fù)雜，處理難度大，難以降解，不僅含有壓裂廢液中的各種化學(xué)物質(zhì)，而且可能會吸附儲層自有的放射性物質(zhì)和高濃度鹽類，不經(jīng)處理直接排放就會污染地表水資源。此外，壓裂液和產(chǎn)出水回灌對地下水也有潛在威脅。水力壓裂會產(chǎn)生復(fù)雜密集的裂縫，若管路密封不良，隨著時間的推移，頁巖氣蘊(yùn)含的甲烷氣體和壓裂液中的混合化學(xué)污染物會通過裂縫進(jìn)入儲水層，造成地下水污染[4]；而回灌的產(chǎn)出水中含有較高的COD、金屬元素和TDS，處理不當(dāng)也會造成污染。

1.3 大氣污染

相比于煤炭、石油，天然氣是一種更加清潔的能源。頁巖氣是以甲烷為主要成分的非常規(guī)天然氣，從開發(fā)到消費(fèi)的整個生命周期內(nèi)泄漏甲烷3.6%～7.9%，而常規(guī)天然氣僅為1.7%～6.0%[5]。在頁巖氣開發(fā)過程中，水力壓裂技術(shù)使甲烷更容易通過氣井管道泄露，且廢棄的頁巖氣井由于疏忽管理會散失部分甲烷。甲烷是較二氧化碳而言更加嚴(yán)重的溫室氣體，相比于后者，前者能夠造成數(shù)十倍的溫室效應(yīng)影響，大量泄漏不僅會造成環(huán)境污染，而且會加劇全球變暖。頁巖氣和鉆井液、壓裂液等添加劑中包含有毒有害烴類物質(zhì)，頁巖氣開發(fā)過程中運(yùn)用到的柴油機(jī)動力設(shè)備以及運(yùn)輸車輛會排放硫氧化物、氮氧化物等有害氣體，廢氣排放也會造成大氣污染。

1.4 其他環(huán)境影響

頁巖氣開發(fā)還可能造成地質(zhì)災(zāi)害、土壤破壞與污染、噪聲污染以及生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。頁巖氣開發(fā)規(guī)模和深度大，水力壓裂產(chǎn)生網(wǎng)格狀土壤縫隙，會削減地層的原始抗壓強(qiáng)度，進(jìn)而造成地面沉降，引發(fā)山體滑坡、崩塌、地震等一系列地質(zhì)災(zāi)害，而誘發(fā)地震活動的主要原因是將水注入地下有斷層的區(qū)域；鉆井施工作業(yè)和管道建設(shè)會占用大面積土地，改變土體結(jié)構(gòu)，土壤中的養(yǎng)分也隨著裂縫流失，植被破壞和土地裸露容易引發(fā)水土流失，生產(chǎn)過程中有毒有害物質(zhì)的堆積會污染土壤；在水力壓裂中，為了降低開采成本，通常采用“工廠化”模式批量完成鉆井作業(yè)，在這一模式下，重型機(jī)械數(shù)量多，機(jī)械運(yùn)作時間長，施工現(xiàn)場噪音大且持續(xù)時間長，干擾周邊居民的生產(chǎn)生活；建設(shè)工程造成的水源短缺、植被破壞、水土污染、水土流失等問題打破生態(tài)環(huán)境平衡，破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，造成難以修復(fù)的環(huán)境損傷。而根據(jù)《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，從2018年到2030年，中國頁巖氣產(chǎn)量將從108億m3提高到1 000億m3，鉆井和壓裂設(shè)備數(shù)量也會隨之增長(圖1)，屆時頁巖氣開發(fā)帶來的環(huán)境污染問題會更加突出。

圖1 2018—2030年中國頁巖氣鉆井?dāng)?shù)量和壓裂設(shè)備數(shù)量的市場空間及預(yù)測

2 國外頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響評價法律機(jī)制分析

2.1 美國

制定和實(shí)施環(huán)境影響評價制度能夠減少頁巖氣開發(fā)對環(huán)境的破壞，維持頁巖氣開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的平衡，最終有利于人類的生存和發(fā)展。美國頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價制度有許多成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其于1969年制定《國家環(huán)境政策法》，具體規(guī)定環(huán)境影響評價內(nèi)容、環(huán)境影響評價對象和環(huán)境影響評價范圍等內(nèi)容，開創(chuàng)環(huán)境影響評價制度的先河；《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》為環(huán)境影響評價工作的具體實(shí)施提供指引。

頁巖氣開發(fā)項目、規(guī)劃、重大戰(zhàn)略是頁巖氣環(huán)境影響評價的三類對象。1969年《國家環(huán)境政策法》規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，具體包括對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的立法和重大聯(lián)邦行動，如政策、法規(guī)和公共法律等。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)通過制定無顯著影響結(jié)果(FNSI)、環(huán)境評價(EA)和環(huán)境影響報告書(EIS)三類文件，評估擬建活動產(chǎn)生的環(huán)境影響[6]。

在環(huán)境影響評價內(nèi)容上，依照《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，在頁巖氣開發(fā)規(guī)劃、草案和具體實(shí)施前都需要制定《環(huán)境影響評價報告書》，由負(fù)責(zé)頁巖氣開發(fā)環(huán)境管理的行政機(jī)關(guān)編訂?！董h(huán)境影響評價報告書》的主要內(nèi)容包括：①頁巖氣開發(fā)項目對環(huán)境產(chǎn)生的影響；②項目實(shí)施對環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不良影響；③頁巖氣開發(fā)的各種替代性方案；④頁巖氣開發(fā)行為取得的成果與維持該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展間的聯(lián)系；⑤開發(fā)可能產(chǎn)生的不可逆轉(zhuǎn)且無法補(bǔ)救的資源消耗。《環(huán)境影響評價報告書》是頁巖氣開發(fā)項目規(guī)劃和決策的依據(jù)，環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)覆蓋了頁巖氣開發(fā)的全過程[7]，政府在作出項目規(guī)劃和決策前，要充分考慮頁巖氣開發(fā)對環(huán)境可能造成的潛在影響、相關(guān)的可替代方案和減緩措施，以減少頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境污染，維護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

在環(huán)境影響評價程序上，美國出臺的《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》(以下簡稱“《條例》”)旨在更好地落實(shí)環(huán)境影響評價相關(guān)規(guī)定，《條例》總結(jié)了司法實(shí)踐中關(guān)于環(huán)境影響評價行政訴訟的判決，詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境影響報告書的編訂程序。具體而言，由政府部門決定環(huán)境報告書編訂并接受審查，召開會議確定環(huán)境影響評價報告書的范圍，編訂的初稿提交至國家環(huán)境保護(hù)局并接受公眾意見，匯總分析后形成終稿，無異議后方可實(shí)施，公眾和其他社會組織可以審查部分政府行政審批?！稐l例》用環(huán)境影響評價程序的規(guī)定建立對政府有關(guān)環(huán)境的行政行為的監(jiān)督和制約制度[8]。

在公眾參與上，從環(huán)境影響評價范圍界定到環(huán)境影響評價草案的完成、環(huán)境影響評價報告的定稿，編制程序也充分體現(xiàn)了公眾參與貫穿環(huán)境影響評價的整個階段這一特征。2009年6月，美國參議院和眾議院提出了《壓裂責(zé)任和化學(xué)品意識法案》，旨在根據(jù)《美國安全飲用水法》將水力壓裂定義為聯(lián)邦監(jiān)管活動，并要求公司披露其在開采頁巖氣時使用化學(xué)品的質(zhì)量和數(shù)量[9]。為了保障公眾意見能夠真正落實(shí)，法律規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)有積極評價的義務(wù)，并以制度方式明確了反饋公眾意見的具體辦法。同時，美國建立了對行政決策監(jiān)督的司法審查制度，能夠增強(qiáng)重大行政決策中的公眾參與實(shí)效，進(jìn)而在環(huán)境影響評價工作中形成了一套較為完備的公眾參與機(jī)制。

2.2 加拿大

2012年12月最新修訂的《加拿大環(huán)境評價法》對加拿大環(huán)境影響評價制度作出具體規(guī)定，包括環(huán)境影響評價對象、環(huán)境影響評價內(nèi)容、環(huán)境影響評價方式和公眾參與方式等多方面。

加拿大頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價包括項目環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。項目環(huán)境影響評價對象包含法定項目、環(huán)境部長擬定項目和其他物質(zhì)工程三類，其他物質(zhì)工程項目需要經(jīng)有關(guān)部門的初步審查后，再進(jìn)一步判斷是否需要進(jìn)行環(huán)境影響評價。加拿大的頁巖氣戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是以決策為中心的模式。根據(jù)加拿大內(nèi)閣的有關(guān)指令，頁巖氣開發(fā)的決策或規(guī)劃決定了戰(zhàn)略環(huán)境評估框架，該框架根據(jù)特定國家或部門的決策系統(tǒng)來制定，經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整和制定，以確保與戰(zhàn)略決策的要求緊密契合。在這一模式下，通過規(guī)劃過程推動戰(zhàn)略環(huán)境評估框架，具有一定的靈活性[10]。

在環(huán)境影響評價內(nèi)容上，《加拿大環(huán)境評價法》第19條全面細(xì)致地規(guī)定了環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容，并明確了環(huán)境影響評價報告所包含的內(nèi)容，項目環(huán)境影響評價將環(huán)境評估的項目擴(kuò)展至相關(guān)聯(lián)項目、已有的項目和將要實(shí)施的項目，以全面高效地進(jìn)行環(huán)境評估。此外，環(huán)境影響評價審查還要考慮可替代方案和可緩解嚴(yán)重影響環(huán)境的措施，最大限度地減少頁巖氣開發(fā)可能造成的不利環(huán)境影響，嚴(yán)格遵循謹(jǐn)慎行事與污染預(yù)防的原則[11]。

環(huán)境影響評價的程序主要分為三部分內(nèi)容，并明確了公眾參與階段。①確定需要實(shí)施環(huán)境評估的項目。部分項目自動接受環(huán)境評估；其他指定項目需要在環(huán)境篩查后進(jìn)一步確定。具體而言，自動接受環(huán)境評估的指定項目包括國家有關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)定項目，未來法規(guī)或部頒命令規(guī)定應(yīng)接受環(huán)境評估的項目[12]。對于其他指定項目，按照環(huán)境篩查要求，項目執(zhí)行者必須向環(huán)境影響評價局提交一份項目描述報告，環(huán)境影響評價局初步審查后會在互聯(lián)網(wǎng)上公布項目簡要描述以供公眾評論，簡要描述公布45日內(nèi)由環(huán)境影響評價局決定是否需要環(huán)境評估。②對于需要環(huán)境評估的項目，環(huán)境影響評價局發(fā)布并展開環(huán)評研究，期間需要公眾參與。發(fā)布通知后，環(huán)境影響評價局必須簽發(fā)指定項目是否對聯(lián)邦管轄地區(qū)可能造成嚴(yán)重不利影響的裁定。隨后由環(huán)境影響評價局開展環(huán)評研究，在擬定草稿后接受公眾的意見建議，以進(jìn)一步完善研究草稿。③環(huán)境影響評價局收集意見并呈報環(huán)境部長，由部長作出最終裁定意見，若環(huán)境部長裁定該項目對環(huán)境可能產(chǎn)生不利影響，需要進(jìn)一步上報聯(lián)邦內(nèi)閣，以作出最終判定。

2.3 英國

英國積極推動頁巖氣環(huán)境影響評價改革，相關(guān)制度也隨著實(shí)踐不斷豐富發(fā)展，油氣監(jiān)管環(huán)境立法走在世界前列。在政策態(tài)度上，英國政府對頁巖油行業(yè)提供了明確的支持，環(huán)境影響問題在政府政策話語中被框定為可以管理的問題，為了平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，環(huán)境影響評價作為一項重要的環(huán)境監(jiān)管制度得到國家重視。英國環(huán)境影響評價法律的產(chǎn)生和健全得益于歐盟指令的發(fā)布，歐共體“EIA指令”(1985)發(fā)布后，英國環(huán)境影響評價開啟制度化進(jìn)程，英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭均出臺了一系列法律法規(guī)并進(jìn)行了多次修改，經(jīng)歷了“環(huán)境影響評價”“可持續(xù)性評價”“戰(zhàn)略環(huán)境評價”交織演進(jìn)的過程[13]，在理論引入、制度設(shè)計和實(shí)際應(yīng)用等方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。

英國1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》(以下簡稱“《法案》”)率先規(guī)定了可適用于頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價制度。在環(huán)境影響評價對象上，《法案》采納歐盟指令中的劃分依據(jù)，規(guī)定了環(huán)境影響評價主體為政府部門和企業(yè)事業(yè)單位主導(dǎo)的項目。環(huán)境影響評價項目的種類齊全明確，《法案》附錄一和附錄二具體規(guī)定了必須進(jìn)行環(huán)境影響評價的項目，附錄一包括23種強(qiáng)制進(jìn)行環(huán)境影響評價的項目，附錄二包括13種政府自由裁量是否需要進(jìn)行環(huán)境影響評價的項目，除附錄一規(guī)定的項目外，其余項目只要達(dá)到或超過附錄二的標(biāo)準(zhǔn)，或在附錄三的條件下達(dá)到附錄二“可能對環(huán)境造成重大影響”，就需要參與環(huán)境影響評價。

在環(huán)境影響評價程序上，《法案》規(guī)定了較為健全的環(huán)境影響評價程序，鼓勵頁巖氣開發(fā)運(yùn)營商咨詢礦產(chǎn)規(guī)劃局(MPA)，以確定是否需要進(jìn)行環(huán)境影響評估(例如噪音、生態(tài)、場地通道)，向其詢問有關(guān)評價側(cè)重點(diǎn)和審查關(guān)鍵點(diǎn)，書寫環(huán)境影響評價報告，報告應(yīng)當(dāng)包括法案要求的內(nèi)容，如項目的基本信息、抵消環(huán)境不良影響的措施、用以評估環(huán)境影響的技術(shù)和數(shù)據(jù)、項目備選方案等等，合理地進(jìn)行描述和評估環(huán)境要素[14]。其次，在遞交報告書后，地方規(guī)劃當(dāng)局(LPA)應(yīng)當(dāng)向權(quán)威的法定顧問機(jī)構(gòu)發(fā)送該報告，機(jī)構(gòu)應(yīng)在兩周之內(nèi)發(fā)表陳述意見。與此同時，開發(fā)商應(yīng)在網(wǎng)站上對環(huán)境影響評價報告進(jìn)行公示，接受公眾的意見和建議，地方規(guī)劃當(dāng)局應(yīng)在收到公眾反饋意見和專家陳述意見后，作出審批決定。

在《法案》已經(jīng)作出較全面規(guī)定的基礎(chǔ)上，隨著歐盟《戰(zhàn)略環(huán)評指令2001》發(fā)布，英國開始將戰(zhàn)略環(huán)境影響評價納入制度建設(shè)進(jìn)程，涉及地方發(fā)展文件和區(qū)域空間戰(zhàn)略、礦產(chǎn)地方戰(zhàn)略規(guī)劃等。《規(guī)劃與計劃的環(huán)境評價規(guī)章2004》的發(fā)布標(biāo)志著英國進(jìn)入戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的實(shí)施階段，確定了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價進(jìn)程的程序，為評估某些計劃和方案對環(huán)境的影響建立了一個基本框架。2004年英國通過的《規(guī)劃與強(qiáng)制性收購法》將可持續(xù)性評價和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價相融合，進(jìn)一步完善了其環(huán)境影響評價法律體系。

英國政府十分重視公眾參與。根據(jù)《法案》和歐盟85/337指令，公眾能在審查階段參與決策、知曉與決策有關(guān)的信息材料和獲取表達(dá)意見的渠道，此外公眾也可以通過專家評估、提供備選方案、提供減緩措施、監(jiān)控開發(fā)全過程等7個階段參與環(huán)境影響評價。英格蘭和威爾士在《法案》關(guān)于環(huán)境影響評估的附表中提出，若開發(fā)工程的擬議面積超過1 hm2，則需要由社區(qū)公眾提出篩選意見，環(huán)境影響評估固有的參與性程序被稱贊為實(shí)現(xiàn)程序公平的手段[15]。除此之外，英國較重視頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險評估，英國能源和氣候變化部(DECC)要求所有頁巖氣運(yùn)營商在獲得資源勘探許可之前完成環(huán)境風(fēng)險評估(ERA)，通過調(diào)查頁巖氣和水力壓裂可能帶來的環(huán)境和公共衛(wèi)生風(fēng)險，能夠提高環(huán)境影響評價報告結(jié)論的確定性和科學(xué)性。這一系列規(guī)定為實(shí)踐中拓寬公眾參與的廣度和深度提供制度保障，公眾參與質(zhì)量高、成效好，值得借鑒。

綜上所述，可得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。第一，國外立法已經(jīng)能夠較好地適用于頁巖氣開發(fā)中環(huán)境影響評價工作。如美國頒布的《國家環(huán)境政策法》以環(huán)境影響評價作為核心制度，為諸多國家和國際組織所效仿，加拿大、英國也出臺了國家專門法律法規(guī)。第二，在環(huán)境影響評價內(nèi)容和對象上，上述國家在立法中以列舉形式具體規(guī)定環(huán)境影響評價的內(nèi)容和范圍，明確環(huán)境影響評價對象，通過制定正式的法律或戰(zhàn)略環(huán)境影響評價指導(dǎo)文件來確定戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，更好達(dá)到環(huán)境影響評價制度的目的。第三，在環(huán)境影響評價程序上，美國以法律形式規(guī)定《環(huán)境影響評價報告書》的編訂程序，加拿大和英國也制定了環(huán)境評估的一系列流程，為環(huán)境影響評價工作的順利高效開展提供制度保障，使得環(huán)境影響評價更能滿足頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管需要。第四，在公眾參與上，美國在確定評價范圍、審批報告書等多方面吸納公眾意見，其獨(dú)特的公眾參與模式值得借鑒，壓裂液成分披露制度也較為完善[16]，如美國卡羅萊納州要求生產(chǎn)企業(yè)公布壓裂液的化學(xué)物質(zhì)成分、保存濃度記錄等信息[17]，加拿大政府評估頁巖氣項目的環(huán)境影響和開展環(huán)境影響評價研究時也會考慮公眾評論，英國法律規(guī)定了公眾可以在7個階段參與環(huán)境影響評價。由此可知，國外在頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價工作上經(jīng)驗(yàn)成熟、機(jī)制健全，反觀我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價法律機(jī)制尚不健全，因此有必要在基于本國現(xiàn)實(shí)國情的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)，對癥下藥，以實(shí)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)。

3 我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境影響評價法律機(jī)制存在的問題

3.1 缺乏針對性的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

我國現(xiàn)有的頁巖氣環(huán)境影響評價政策不足以指導(dǎo)頁巖氣勘探開發(fā)。頁巖氣開發(fā)的環(huán)境立法在我國仍處于空白，只能采用法律解釋和類推適用的方式適用一般性規(guī)范。我國頁巖氣環(huán)境影響評價有關(guān)法律法規(guī)主要由國家、省級政府制定和實(shí)施。在國家層面，包括《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》等；在省級層面，以《四川省頁巖氣開采業(yè)污染防治技術(shù)政策》和《重慶市頁巖氣勘探開發(fā)行業(yè)環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)意見(試行)》為代表。這些法律法規(guī)比較寬泛，缺乏針對性且難以落實(shí)。如《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》第二十九條提出頁巖氣開發(fā)要進(jìn)行戰(zhàn)略評價和規(guī)劃評價[18]，卻未闡明貫徹落實(shí)該條款的具體細(xì)節(jié)，致使實(shí)踐中很長一段時間內(nèi)都未曾開展頁巖氣開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)境影響評價工作。梳理我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價的制度沿革，可以發(fā)現(xiàn)《環(huán)境影響評價法》在法律體系、調(diào)整對象、條文結(jié)構(gòu)上都沒有較大修改。

我國油氣標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范僅有《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》《石油天然氣開采業(yè)污染防治技術(shù)政策》和《鉆井廢棄物無害化處理技術(shù)規(guī)范》等文件。頁巖氣作為非常規(guī)天然氣，其產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險具有特殊性。而在當(dāng)下，頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響評價采用常規(guī)天然氣的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行評價，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏對壓裂液、甲烷排放濃度劃分的規(guī)定，加之頁巖氣具有滾動開發(fā)的特征，依照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不能科學(xué)全面評估頁巖氣開發(fā)造成的環(huán)境風(fēng)險，無法全面認(rèn)識頁巖氣開發(fā)造成的負(fù)面環(huán)境影響[19]。

3.2 環(huán)境影響評價介入時機(jī)不明確

較模糊的儲量計算和“工廠化”作業(yè)模式使得環(huán)境評價介入時機(jī)難以確定。常規(guī)天然氣是先勘探，計算出儲量后再開采，環(huán)境影響評價在得出儲量后進(jìn)行，開采前介入[20]，其環(huán)境影響評價介入時機(jī)較明確。而頁巖氣屬于自生自儲型礦藏，具有獨(dú)特的天然氣存儲特征，儲量準(zhǔn)確計算的難度較大；且現(xiàn)有方案無法使頁巖氣儲量計算達(dá)到一定的精準(zhǔn)程度，儲量計算方法有待探索。頁巖氣單井產(chǎn)量低、遞減快，單井控制儲量少，需要大量鉆井才能實(shí)現(xiàn)頁巖氣勘探開發(fā)的規(guī)?；?。對此，頁巖氣開發(fā)通常采用“工廠化”作業(yè)，分批集中鉆井，勘探和開發(fā)疊加在一起，環(huán)境影響評價介入時機(jī)不明晰；且由于前期規(guī)劃方案會隨著施工過程的變化不斷調(diào)整，規(guī)劃環(huán)境影響評價的介入時機(jī)也難以確定[21]。

3.3 環(huán)境影響評價內(nèi)容和深度不足

現(xiàn)有的環(huán)境影響評價內(nèi)容和評價深度未能把握頁巖氣開發(fā)造成的系列環(huán)境風(fēng)險。頁巖氣開發(fā)的主要環(huán)境問題是耗水量大和水污染嚴(yán)重，因此環(huán)境影響評價重點(diǎn)在于水資源的消耗和污染，若在頁巖氣開發(fā)前未對項目影響作出科學(xué)評價，將對地表水和地下水造成難以挽回的破壞?，F(xiàn)有法律對頁巖氣開發(fā)中造成的環(huán)境污染也多是籠統(tǒng)性描述，常規(guī)天然氣的評價內(nèi)容也無法覆蓋當(dāng)下所需的環(huán)境影響評價要求。頁巖氣開發(fā)以大規(guī)模批量鉆井為立足點(diǎn)，與之相對的是，環(huán)境影響評價管理仍以單井和平臺建設(shè)項目環(huán)境影響評價為主，在頁巖氣規(guī)?；碧介_發(fā)對水資源(水資源減少和水污染加重)、大氣環(huán)境(甲烷氣體泄漏)、生態(tài)影響(土壤污染、噪聲影響和地質(zhì)災(zāi)害)等方面的影響未作科學(xué)評價，評價深度不夠。

3.4 環(huán)境影響評價分類分級管理有待完善

環(huán)境影響評價分類分級管理標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，要求不統(tǒng)一，內(nèi)容有缺失?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》規(guī)定了頁巖氣新區(qū)塊開發(fā)建設(shè)項目全部編制環(huán)境影響報告書，其他頁巖氣建設(shè)項目全部編制環(huán)境影響報告表。環(huán)境影響評價分類分級以項目的整體產(chǎn)氣規(guī)模為主要標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足現(xiàn)實(shí)管理需求。環(huán)境影響評價文件涉及的項目類型多樣，不同項目對于編訂報告書還是報告表的要求不同；不同地域?qū)Νh(huán)境影響評價項目文件的要求不統(tǒng)一，造成相同建設(shè)內(nèi)容的開采項目在不同地區(qū)的要求不一致、形式不統(tǒng)一，地方在落實(shí)政策上行動不一，有些區(qū)域項目同時編訂報告書和報告表，致使實(shí)踐中的環(huán)境影響評價管理較為混亂。此外，未明確提出區(qū)域頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響評價工作要求，項目主體通過提交單井報告表私自縮小環(huán)境影響評價范圍，決策者也未對區(qū)域環(huán)境作出分類，不利于環(huán)境影響評價工作開展。

3.5 公眾參與有待提高

環(huán)境正義包括環(huán)境程序正義和環(huán)境分配正義，程序正義在本質(zhì)上是環(huán)境風(fēng)險管理決策的公平性，分配正義涉及環(huán)境風(fēng)險的公平分配與社會和物質(zhì)利益的權(quán)衡，公眾參與是環(huán)境正義不可或缺的一部分。根據(jù)我國現(xiàn)有法律法規(guī)，國家鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價，公眾可以通過參與環(huán)境影響評價來影響評價結(jié)果，參與方式包括調(diào)查問卷、聽證會、座談會等，但法律并未規(guī)定這些參與方式的具體適用情形，公眾參與范圍不大，欠缺具體參與程序，透明度有待提升。有學(xué)者指出[22]，公眾參與是一種相對狹窄的形式，沒有任何法律規(guī)定公眾參與中國的環(huán)境影響評估程序。同時，法律沒有規(guī)定公眾參與實(shí)施環(huán)境影響評價的階段，例如公眾應(yīng)界定和編制環(huán)境影響評估職權(quán)范圍、編寫環(huán)境影響評估報告以及政府審查環(huán)境影響評估報告，也缺乏積極監(jiān)測公眾參與環(huán)境影響評估進(jìn)程的權(quán)力。此外，公眾只能對環(huán)境影響報告書提出意見建議，對于未編訂環(huán)境影響評價書的項目，法律也未規(guī)定公眾可以采用的救濟(jì)措施。此外，環(huán)境影響報告書的編制主要由政府機(jī)構(gòu)、受委托的專家組或具有環(huán)境影響評價資質(zhì)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，再交由上級部分審批，這一過程沒有很好地征求公眾意見，公眾未能有效地監(jiān)督環(huán)境影響評價實(shí)施的合法性及合理性，環(huán)境影響評價效果難以達(dá)到預(yù)期要求。

4 完善我國頁巖氣開發(fā)中環(huán)境影響評價法律機(jī)制的建議

4.1 完善頁巖氣開發(fā)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

美國、加拿大、英國的法律法規(guī)對頁巖氣開發(fā)造成的環(huán)境問題均有特殊規(guī)定，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國際合作，學(xué)習(xí)其先進(jìn)的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國環(huán)境特點(diǎn)，科學(xué)制定頁巖氣環(huán)境管理相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范。區(qū)別于現(xiàn)有油氣資源環(huán)境影響評價有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，充分考慮頁巖氣的特殊性，通過修改《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法律法規(guī)，構(gòu)建更加科學(xué)完善的環(huán)境影響評價體系。擴(kuò)大地方立法權(quán)，相關(guān)政府部門要結(jié)合現(xiàn)實(shí)制定具有地域特色、針對性強(qiáng)的環(huán)境影響評價法規(guī)。同時要加快制定頁巖氣環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則等配套政策法規(guī)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分考慮頁巖氣開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的各方面影響[23]，并將壓裂液污染防治、反排水回收利用等作為重點(diǎn)研究領(lǐng)域，在技術(shù)導(dǎo)則作出具體規(guī)定，完善頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響評價體系。

4.2 組織開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評價或規(guī)劃環(huán)境影響評價

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價能在決策的最早階段將環(huán)境考量因素以負(fù)責(zé)、透明和有效的方式納入擬議的政策、計劃和方案，促進(jìn)可持續(xù)性評估和決策。推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)境影響評價進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境部要提高對頁巖氣開發(fā)潛在風(fēng)險和影響的認(rèn)識，評估水資源供需、水環(huán)境敏感性和水環(huán)境影響。實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境影響評價需要對照相關(guān)環(huán)保要求，對禁止或不適合開發(fā)區(qū)域進(jìn)行識別，明確規(guī)劃環(huán)境影響評價的介入時機(jī)，從資源環(huán)境效率、生態(tài)環(huán)境承載力及環(huán)境風(fēng)險水平等方面優(yōu)化頁巖氣開發(fā)的時空布局[20]。加快推進(jìn)川鄂、兩湖重點(diǎn)地區(qū)的頁巖氣生態(tài)環(huán)境影響評估，提前進(jìn)行環(huán)境影響評價，采取措施規(guī)避和保護(hù)敏感目標(biāo)，大規(guī)模優(yōu)化頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響。

在編制頁巖氣開發(fā)規(guī)劃的過程中，生態(tài)環(huán)境部要聯(lián)合自然資源部、國家能源局等，共同參與頁巖氣開發(fā)及其相關(guān)政策制定的討論，對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價并編訂報告書，完善頁巖氣開發(fā)的規(guī)劃環(huán)境影響評價體系。國務(wù)院設(shè)立的頁巖氣勘探區(qū)塊應(yīng)開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，將規(guī)劃環(huán)境影響評價執(zhí)行情況納入政府考核內(nèi)容中，由相關(guān)環(huán)保部門全面負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)境影響評價的實(shí)施。整體評價頁巖氣項目“工廠式開發(fā)”對水環(huán)境的影響，明確規(guī)劃實(shí)施的阻礙因素，并以此提出環(huán)境評價的針對性建議，從較大范圍內(nèi)得出頁巖氣開發(fā)的環(huán)境影響，形成規(guī)劃環(huán)境影響評價實(shí)施方案。在環(huán)境影響評價過程中融入公眾參與機(jī)制，優(yōu)化調(diào)整環(huán)境影響評價報告，確保規(guī)劃環(huán)境影響評價落到實(shí)處。將項目環(huán)境影響評價與規(guī)劃環(huán)境影響評價相結(jié)合，規(guī)劃環(huán)境影響評價報告書得出的結(jié)論可以為審批項目環(huán)境影響評價提供重要的參考意見[24]。

4.3 加強(qiáng)頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響評價管理

在整體產(chǎn)氣項目環(huán)境影響評價分級審批基礎(chǔ)上，結(jié)合不同地區(qū)的環(huán)境特征和環(huán)境敏感性，綜合考慮區(qū)塊地域大小、生態(tài)環(huán)境原始承載能力、資源環(huán)境效率等因素，將區(qū)塊頁巖氣開發(fā)項目劃分不同等級[25]，可在地方先行先試，在試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)評估壓裂技術(shù)對環(huán)境的影響，為拓寬頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響評價的廣度和深度提供指導(dǎo)。研究制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制環(huán)境影響評價。完善頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響評價文件的制定程序，統(tǒng)一各地區(qū)關(guān)于頁巖氣開發(fā)項目編制環(huán)境影響評價文件的要求，對于實(shí)踐中不按照要求編訂的情況，要加大懲處力度，建立明確的追責(zé)機(jī)制。

健全頁巖氣開發(fā)環(huán)境影響評價管理制度，要針對頁巖氣“工廠化作業(yè)”、邊勘探邊開發(fā)的特點(diǎn)，建立全過程監(jiān)督機(jī)制，探索符合頁巖氣開發(fā)特點(diǎn)的環(huán)境影響評價管理制度。明確環(huán)境影響評價實(shí)施的責(zé)任主體和責(zé)任范圍，對于編制規(guī)劃環(huán)境影響評價卻未開展，或未實(shí)施規(guī)劃環(huán)境影響評價卻審批了規(guī)劃和項目、項目環(huán)境影響評價的部門應(yīng)依法追究相關(guān)部門及人員的責(zé)任[26]，出臺相應(yīng)的考評機(jī)制，建立和完善參與環(huán)境影響評價工作的政府部門、專家組和專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

4.4 強(qiáng)化公眾參與程度

公眾參與有助于監(jiān)督環(huán)境影響評價的實(shí)施，能夠更好地落實(shí)環(huán)境影響評價制度，減少頁巖氣開發(fā)中環(huán)境污染的發(fā)生。因此，要在借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索符合中國國情的公眾參與制度。在鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價工作的同時，優(yōu)化公眾意見調(diào)查方式，細(xì)化公眾程序細(xì)節(jié)，避免公眾參與流于形式，增強(qiáng)其有效性和可操作性。加強(qiáng)信息公開，在法律許可的范圍之內(nèi)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺向公眾公開項目環(huán)境影響評價報告書的具體信息，讓公眾充分了解到環(huán)境影響評價對象的具體情況，使其能夠提出更有針對性的意見建議，推動項目負(fù)責(zé)部門作出更加科學(xué)有效的實(shí)施方案。同時要保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，若出現(xiàn)公眾意見不被采納進(jìn)而侵犯了公眾合法權(quán)益的情況，要賦予公眾一定的司法救濟(jì)權(quán)，以強(qiáng)化公眾參與程度，提高環(huán)境影響評價工作質(zhì)量。