趙 宇 姚 曦

制度是中國廣告產業(yè)發(fā)展的核心要素。嵌入時間中的制度具有延展性，廣告產業(yè)制度變遷貫穿中國廣告產業(yè)發(fā)展始終，不斷引導、調節(jié)廣告組織實踐，形塑廣告產業(yè)演進邏輯。理解廣告產業(yè)的演進邏輯需要厘清廣告產業(yè)制度變遷歷程中的關鍵節(jié)點。同時，審視廣告產業(yè)制度變遷在供給主導下的不足，進而探析制度創(chuàng)新的優(yōu)化進路，也是擘畫廣告產業(yè)躍升發(fā)展的重要課題。

制度變遷關鍵節(jié)點的概念內涵

關鍵節(jié)點是歷史制度主義的重要概念，指的是在時間進程中，由于宏觀政治、經濟、文化制度變革提供結構性約束相對弱化的歷史情境，行動者在短期內展現更多能動性以實施戰(zhàn)略行動，從而導致某一中觀層次制度體系發(fā)生重大、激進式變革，并構成其制度變遷路徑的關鍵轉折點。

對制度變遷關鍵節(jié)點概念內涵的把握應注重以下三個維度：首先是時間維度。相較于關鍵節(jié)點的制度變革結果在隨后的延續(xù)時長，關鍵節(jié)點本身的持續(xù)時間相對較短，但也并非稍縱即逝，可能持續(xù)數年。其次是事件維度。關鍵節(jié)點是歷史重大轉型事件的集合時期，包括宏觀政治、經濟、文化制度變革的事件以及中觀層次制度本身變革的事件。最后是意義維度。關鍵節(jié)點不僅在制度變遷模式上表現出重大、激進式的變革特征；更重要的是，其將一套中觀層次制度體系置于不同以往的發(fā)展軌道上，塑造制度變遷的初始路徑，并釋放路徑依賴的信號，使得制度傾向沿著關鍵節(jié)點的選擇方向進一步運動，而不會出現根本性或大規(guī)模的逆轉。

關鍵節(jié)點為探析廣告產業(yè)制度變革提供理論基礎。為避免將制度變遷路徑化約為寬泛的時間軌跡，有必要引入制度邏輯概念，即“為組織成員提供實踐指南的規(guī)則期望”。任何時期的制度體系都是按照行動者所期望的特定路線構建的，本質上是邏輯選擇的結果，其定義規(guī)則制定者對規(guī)則接受者的指導框架，包括特殊的行為機會、激勵、約束結構，從而確立相應的制度安排和行動機制，引導組織發(fā)展朝某一方向持續(xù)運動。盡管在特定歷史進程中，廣告產業(yè)制度邏輯可能是多重的，但存在相對連貫、可識別的中心制度邏輯，其將組織注意力集中于有限的焦點議程上，進而從根本上形塑廣告產業(yè)演進邏輯。廣告產業(yè)制度變遷的關鍵節(jié)點就是中心制度邏輯創(chuàng)建或轉變的短暫時期。

中國廣告產業(yè)制度變遷的三個關鍵節(jié)點

第一個關鍵節(jié)點：合法邏輯與廣告市場逐步復興期（1978年—1983年）。1978年黨的十一屆三中全會召開，確立了解放思想、實事求是的思想路線，作出了以經濟建設為中心和實行改革開放的重大決策。意識形態(tài)對廣告業(yè)的思想束縛被弱化；市場化改革進程的開啟拉開了廣告產業(yè)制度建設的序幕?！靶轮贫鹊漠a生嵌入制度背景中并由其特征所支撐”，我國宏觀體制改革為廣告產業(yè)制度的構建提供了有力支撐。一方面，經濟體制從計劃經濟向有計劃的商品經濟過渡，從而為依附商品經濟發(fā)展的廣告業(yè)提供制度實踐土壤；另一方面，打破權力過分集中的行政體制，為傳媒體制改革營造了寬松的政治環(huán)境。

這一時期，廣告產業(yè)制度變遷路徑遵循合法邏輯，即制度化廣告組織行為，賦予其意義、價值和在社會行為規(guī)范體系中的合理性，廣告的合法“身份危機”得以破除，廣告市場逐步復興。從供給方來看，媒體廣告和廣告公司先后得到恢復。1979年11月《關于報刊、廣播、電視臺刊播外國商品廣告的通知》明確支持媒體刊播國內外商品廣告業(yè)務；1982年2月《廣告管理暫行條例》頒布使得國有和集體廣告經營單位得以恢復，盡管私人從事廣告經營活動仍然受到嚴格限制。從需求方來看，廣告主對廣告的熱情得以釋放。1983年10月《關于企業(yè)廣告費用開支問題的若干規(guī)定》允許將廣告費用列入企業(yè)生產、銷售成本，而不再以利潤后的自有資金支付，“從而打消了廣告主對廣告費的顧慮，是國內廣告合法化進程的重要一步”。從管理方來看，管理主體得以明確。1980年，工商行政管理局作為廣告業(yè)的管理機構得以明確，廣告業(yè)的獨立、合法地位得到承認，同時也為廣告活動的有序開展提供初步保障。

第二個關鍵節(jié)點：市場邏輯與廣告產業(yè)加速擴張期（1992年—1995年）。1992年初，“南方談話”結束了市場經濟“姓資還是姓社”的爭論，重申加快發(fā)展和深化改革的必要性。1992年10月，黨的十四大進一步明確建立社會主義市場經濟體制的改革目標。廣告是市場經濟發(fā)展的產物，廣告產業(yè)制度與國家基本經濟制度密切關聯，伴隨改革開放向建設社會主義市場經濟的新階段邁進，廣告產業(yè)迎來新的變革機遇。

這一時期，廣告產業(yè)制度變遷路徑遵循市場邏輯，即確立廣告組織通過滿足市場需求追逐利潤的實踐原則，推進廣告產業(yè)加速擴張。首先，廣告產業(yè)所有制結構改革是市場邏輯的核心。1993年7月《關于加快廣告業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要》打破了長期存在的廣告產業(yè)所有制結構壁壘，鼓勵各種經濟類型的廣告企業(yè)開展廣告經營活動，極大豐富了廣告組織的類型、數量。其次，建立自由競爭的準入制度，引入現代廣告交易制度，提升廣告市場活躍度和專業(yè)化水平。一方面是建立自由競爭的準入制度，1994年11月《關于設立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》、1995年6月《廣告經營者、廣告發(fā)布者資質標準及廣告經營范圍核定用語規(guī)范》對外資和本土廣告企業(yè)均設立較低的準入門檻。另一方面是引入廣告代理制度。1993年7月《關于進行廣告代理制試點工作的若干規(guī)定（試行）》試圖平衡廣告主、廣告媒介、廣告公司三方之間失衡的權利、價值結構，促進廣告產業(yè)專業(yè)化分工。最后，廣告產業(yè)市場邏輯的有效運行離不開法律監(jiān)管。1995年2月《中華人民共和國廣告法》正式出臺，構建起了較為系統的法律制度體系，規(guī)范了廣告市場秩序。

第三個關鍵節(jié)點：技術邏輯與廣告產業(yè)結構優(yōu)化期（2010年—2016年）。2010年10月黨的十七屆五中全會召開，提出推動文化產業(yè)成為國民經濟支柱性產業(yè)，加快轉變經濟發(fā)展方式。廣告產業(yè)是文化產業(yè)和現代服務業(yè)的重要組成部分，國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調整進一步凸顯了廣告產業(yè)的功能價值。2011年10月，黨的十七屆六中全會審議通過《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，提出實施科技帶動戰(zhàn)略，促進文化產業(yè)結構調整。廣告產業(yè)制度嵌入文化產業(yè)制度之中并受其影響，文化產業(yè)制度變革無疑會牽引廣告產業(yè)制度變革。

這一時期，廣告產業(yè)制度變遷路徑遵循技術邏輯，即以技術遷移為導向，通過供給端的技術創(chuàng)新優(yōu)化產業(yè)結構，提升競爭力。首先，創(chuàng)新廣告產業(yè)組織形態(tài)，構建區(qū)域廣告技術創(chuàng)新網絡系統。作為一種產業(yè)組織網絡形態(tài)，廣告產業(yè)集群是區(qū)域技術創(chuàng)新、擴散的知識網絡系統，其以廣告產業(yè)園為依托載體。2011年9月《關于開展現代服務業(yè)試點支持廣告業(yè)發(fā)展有關問題的通知》提出積極推進廣告產業(yè)園區(qū)建設，培育廣告產業(yè)集群。其次，鼓勵廣告產業(yè)技術創(chuàng)新，促進數字廣告產業(yè)發(fā)展。2012年4月《國家工商行政管理總局關于推進廣告戰(zhàn)略實施的意見》、2012年5月《廣告產業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》均提出支持廣告業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，促進數字技術與廣告產業(yè)的加速融合。最后，技術創(chuàng)新重塑了廣告運作機制，但這也嚴重沖擊了廣告市場的秩序，為保障消費者合法權益，促進數字廣告產業(yè)良性發(fā)展，需要進一步完善互聯網廣告監(jiān)管的法律法規(guī)。2015年9月《新廣告法》正式實施，明確了互聯網廣告監(jiān)管的基本框架；2016年9月《互聯網廣告管理暫行辦法》則從廣告發(fā)布的內容、形式、范圍等具體層面對互聯網廣告監(jiān)管予以完善。

制度創(chuàng)新：中國廣告產業(yè)制度變遷的優(yōu)化進路

制度創(chuàng)新是制度變遷的優(yōu)化目標，其更加注重動態(tài)效率，即在時間進程中，一套制度結構或制度安排與制度需求之間的適應性匹配。中國廣告產業(yè)制度變遷在供給主導下存在一些不足，很大程度上阻礙了制度效率的提升。一是由制度供給遲滯、過剩引發(fā)的制度供給短缺。一方面，廣告產業(yè)制度供給整體存在較為嚴重的滯后性，這突出表現在廣告管理法制化進程緩慢；另一方面，約束性制度供給過剩并占據整體制度框架的主導地位，而激勵性制度供給相對較少。二是供給偏差。中央與地方政府是廣告產業(yè)政策的供給主體，前者是政策制定者和執(zhí)行委托人，后者是政策執(zhí)行的代理人，但二者的目標函數并不完全一致。地方政府在政策執(zhí)行過程中的“變通”或“缺位”使得實際制度供給與意愿供給目標產生不一致。例如，興建廣告產業(yè)園是中央政府為促進廣告產業(yè)集約化發(fā)展而作出的戰(zhàn)略決策，但在實際建設過程中，部分地方政府未能貫徹執(zhí)行中央政府所制定的政策目標，導致部分園區(qū)成為空園、雜園。三是制度網絡結構的松散聯結。廣告產業(yè)制度是一個彼此關聯、相互依存的網絡體系，但由于目前廣告產業(yè)制度網絡體系仍不健全，如廣告法制體系不完善、廣告信用管理制度亟待構建等，導致制度網絡結構較為松散，不利于有機整體功能的高效發(fā)揮。

為促進廣告產業(yè)制度變遷向制度創(chuàng)新轉變，未來需要注重優(yōu)化制度供給結構與網絡結構。一是確保制度供給的動態(tài)性。一方面，制度需求是不斷變化的，倘若制度供給不能根據需求的變動作出及時的構建與調整，就會導致制度“真空”或制度隨時間推移變成次優(yōu)甚至無效的。另一方面，隨著發(fā)展階段從萌芽期進入成長期，廣告產業(yè)對激勵性制度安排的需求應得到滿足，以約束性特征為主導的制度框架應作出平衡調整。因此政府要注重制度供給的動態(tài)性，打破過去制度供給遲滯和約束性制度主導的慣例，不斷適配廣告產業(yè)發(fā)展的多元化制度需求。二是確保制度供給的協同性。地方政府不應視自身局部利益優(yōu)先于國家整體利益。在政策執(zhí)行過程中，地方政府要注重保持與中央政府政策目標的協同性，并圍繞區(qū)域廣告組織制度創(chuàng)新需求對政策內容、手段進行“再創(chuàng)新”，保障制度供給的適宜性、有效性。三是確保制度網絡結構的耦合性。系統性是廣告產業(yè)制度網絡體系的核心特征，任何一項制度安排必定與其它相關制度安排在結構上彼此關聯，它們之間的協調、互補是決定制度網絡體系運行效率的關鍵。這種制度的嵌入性意味著只對某一具體制度安排作出調整，而不對與其相關的制度安排同時進行創(chuàng)新，將難以達成制度網絡結構的均衡。因而在動態(tài)的制度供給過程中，要注重網絡結構中不同制度安排之間的協同創(chuàng)新、緊密耦合，以最大化發(fā)揮廣告產業(yè)制度有機整體的協同效能。