□ 李伯鈞

習(xí)近平總書(shū)記2021年10月在中央人大工作會(huì)議上的重要講話中指出，各級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)，支持和保障代表更好依法履職，使發(fā)揮各級(jí)人大代表作用成為人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。全國(guó)人大和許多地方人大的常委會(huì)在2022年的代表工作計(jì)劃中，貫徹了會(huì)議這一精神。

我們需要先厘清什么是代表工作及其能力，再談及如何加強(qiáng)能力建設(shè)，推動(dòng)新時(shí)代人大代表工作提質(zhì)增效。

一、什么是人大代表工作

現(xiàn)實(shí)中人們對(duì)人大代表工作有不同理解，應(yīng)當(dāng)說(shuō)其與人大代表履職既有密切聯(lián)系又不等同。廣義的人大代表工作一般包括三層含義：第一層，核心的，人大代表作為人大主體的履職行為，主要是代表依法在本級(jí)人大會(huì)議期間進(jìn)行的工作和閉會(huì)期間參加或者開(kāi)展的活動(dòng)，即“人大的工作”。第二層，人大及其常委會(huì)為保證代表依法履職、發(fā)揮作用進(jìn)行的組織工作，包括有關(guān)計(jì)劃和安排、采取的措施和開(kāi)展的活動(dòng)、提供的條件和服務(wù)保障。第三層，人大代表工作也是全黨全社會(huì)的共同工作。我們通常講的人大代表工作，主要是指人大及其常委會(huì)圍繞聯(lián)系代表和聯(lián)系群眾，對(duì)作為人大主體的人大代表依法履職、發(fā)揮作用給予支持、規(guī)范和進(jìn)行組織，提供條件和服務(wù)保障，同時(shí)代表積極參與推動(dòng)、全黨全社會(huì)大力支持的工作。本文就是從這層意義上使用“人大代表工作”這一概念。如果把人大代表履職稱為“人大代表的工作”，那么人大代表工作就是組織做好“人大代表的工作”。人大代表工作總的要求是：在黨的領(lǐng)導(dǎo)和全社會(huì)共同努力下，特別是在人大及其常委會(huì)的精心組織下，尊重人大代表主體地位和權(quán)利，保證代表依法履職、發(fā)揮作用，忠誠(chéng)為黨分憂、忠實(shí)為民代言，更好地參與履行憲法法律賦予人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)。

人大代表工作可以概括為如下三大類，即代表選舉、代表執(zhí)行代表職務(wù)和代表履職服務(wù)保障與監(jiān)督，大致有15個(gè)具體方面。

（一）代表選舉工作

依法依規(guī)組織，把好代表“入口關(guān)”，確保選舉方向正確、風(fēng)清氣正和選舉結(jié)果群眾滿意。

（二）代表資格審查工作

依法對(duì)代表的選舉是否符合法律規(guī)定進(jìn)行審查，并對(duì)暫時(shí)停止代表執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止的情形提出報(bào)告。

（三）代表審議工作

強(qiáng)調(diào)以負(fù)責(zé)的態(tài)度審議有關(guān)議案和報(bào)告，言之有物、有理、有據(jù)、可行。

（四）代表議案和建議工作

強(qiáng)調(diào)提出和辦理“兩個(gè)高質(zhì)量”（即內(nèi)容高質(zhì)量、辦理高質(zhì)量），既要重結(jié)果，也要重過(guò)程。

（五）代表選舉國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員或者領(lǐng)導(dǎo)人員工作

強(qiáng)調(diào)按照法律規(guī)定的要求和人大會(huì)議上的選舉辦法進(jìn)行。

（六）代表聯(lián)名提出質(zhì)詢、罷免、特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)案等工作

強(qiáng)調(diào)按照法律規(guī)定的要求特別是有關(guān)程序進(jìn)行。

（七）代表有組織的集體活動(dòng)

包括代表集中視察、專題調(diào)研、考察、代表主題活動(dòng)等，注重增強(qiáng)實(shí)效。

（八）代表小組活動(dòng)

代表小組活動(dòng)是代表在閉會(huì)期間活動(dòng)的基本形式，關(guān)鍵是要活起來(lái)、動(dòng)起來(lái)、實(shí)起來(lái)。

（九）常委會(huì)聯(lián)系代表工作

包括擴(kuò)大代表對(duì)常委會(huì)活動(dòng)的參與、直接聯(lián)系代表等，注意與其他國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)系代表的銜接，做到真聯(lián)系，取得真效果。

（十）代表聯(lián)系群眾工作

不斷豐富相關(guān)的內(nèi)容和方式，暢通社情民意的反映和表達(dá)渠道。

（十一）代表服務(wù)保障工作

協(xié)助代表獲得履職保障，健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，強(qiáng)化工作平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。

（十二）代表履職管理監(jiān)督工作

以問(wèn)題為導(dǎo)向，注意建立健全相關(guān)工作機(jī)制。

（十三）代表培訓(xùn)工作

搞好代表任前、履職和專題培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)系統(tǒng)性、科學(xué)性。

（十四）代表理論研究和宣傳工作

推進(jìn)代表工作理論創(chuàng)新，加強(qiáng)與各方面配合搞好宣傳。

（十五）代表信息化工作

做好以電子化、標(biāo)準(zhǔn)化為手段的代表履職平臺(tái)的升級(jí)換代，推進(jìn)代表活動(dòng)載體多樣化、便捷化。

二、需要提升的人大代表工作能力

能力（Ability）具體到人和社會(huì)組織，是完成一項(xiàng)目標(biāo)或者任務(wù)所體現(xiàn)出來(lái)的素質(zhì)，與實(shí)踐相關(guān)聯(lián)，直接影響活動(dòng)的質(zhì)量和水平，表現(xiàn)在時(shí)間和方式上又存在差異。一般來(lái)說(shuō)，需要提升的人大代表工作能力有這樣三個(gè)大的方面。

（一）統(tǒng)籌謀劃能力

從2020年開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)在以往每年的“一個(gè)要點(diǎn)兩個(gè)計(jì)劃”即年度工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督計(jì)劃的基礎(chǔ)上，增加了代表工作計(jì)劃，成了“一個(gè)要點(diǎn)三個(gè)計(jì)劃”。2021年3月新修正的全國(guó)人大組織法第二十五條規(guī)定，常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)常委會(huì)年度工作要點(diǎn)、立法工作計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃、代表工作計(jì)劃、專項(xiàng)工作規(guī)劃和工作規(guī)范性文件等。地方人大的代表工作現(xiàn)在也開(kāi)始由人大常委會(huì)來(lái)計(jì)劃，與年度工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督計(jì)劃等通盤(pán)考慮。人大常委會(huì)黨組、委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議專題研究，推動(dòng)代表工作融入黨和國(guó)家工作大局、納入人大常委會(huì)整體工作，使代表工作與其他方面的工作相輔相成、相得益彰。代表工作計(jì)劃的制定，注意提高政治、大局、理論和時(shí)代的站位，遵循和把握代表工作規(guī)律，支持和保障代表更好依法履職，建立健全代表工作機(jī)制，形成人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)和代表工作有機(jī)結(jié)合的生動(dòng)格局。不斷增強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃的前瞻性、履職盡責(zé)的自覺(jué)性和守正創(chuàng)新的主動(dòng)性，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，把代表法規(guī)定落到代表工作實(shí)處。2021年11月的《中共中央關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確充分發(fā)揮代表作用并提出五個(gè)方面的要求，都要體現(xiàn)在代表工作計(jì)劃中。

（二）組織實(shí)施能力

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)于2019年年中出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全國(guó)人大代表工作的11個(gè)方面35條內(nèi)容的具體措施，地方人大常委會(huì)也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)意見(jiàn)、辦法或者方案，使代表工作生動(dòng)體現(xiàn)社會(huì)實(shí)踐發(fā)展和順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活向往。代表工作計(jì)劃和有關(guān)措施必須通過(guò)周密、得力又有效的組織實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是認(rèn)真安排好與人大會(huì)議有關(guān)的代表工作。會(huì)前建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其部門(mén)向代表通報(bào)工作情況機(jī)制，會(huì)中做好代表會(huì)議期間各項(xiàng)工作的服務(wù)保障，會(huì)中和會(huì)后對(duì)代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言、提出的議案建議等認(rèn)真研究反饋。二是精心組織好代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)。組織好相關(guān)代表集體活動(dòng)，豐富代表小組活動(dòng)形式，支持和推動(dòng)代表通過(guò)多種方式更加密切聯(lián)系群眾。三是持續(xù)擴(kuò)大和深化代表對(duì)人大常委會(huì)各項(xiàng)工作和活動(dòng)的參與。完善代表參與人大常委會(huì)立法、監(jiān)督工作機(jī)制，推動(dòng)代表議案建議工作“兩個(gè)高質(zhì)量”，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議聽(tīng)取代表工作重要情況匯報(bào)，積極回應(yīng)代表和人民群眾關(guān)切等。

（三）服務(wù)保障能力

人大常委會(huì)為代表履職提供條件，建立健全有關(guān)機(jī)制和平臺(tái)，其辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)保障，努力做到“一十百千萬(wàn)”（即一絲不茍、十全十美、白璧無(wú)瑕、千方百計(jì)、萬(wàn)無(wú)一失）。同時(shí)，要與黨委、其他國(guó)家機(jī)關(guān)搞好這方面工作的配合。按照2021年11月中央文件的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化人大代表履職服務(wù)保障和管理監(jiān)督等。

三、加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)的著力點(diǎn)

進(jìn)入新時(shí)代新的發(fā)展階段，人大代表工作能力必須提升，其建設(shè)必須加強(qiáng)，這是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

（一）堅(jiān)定政治定力

人大工作政治性強(qiáng)，堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能把三者割裂開(kāi)來(lái)。人大代表工作要以習(xí)近平新時(shí)代新思想特別是其中的習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于人大代表工作的重要論述為指導(dǎo)，努力做到“頂天立地”（即上連天線下接地氣）、“三個(gè)對(duì)標(biāo)對(duì)表”（即同黨的基本理論路線方略、黨關(guān)于人大工作的要求、貫徹落實(shí)黨中央大政方針或者地方黨委的決策部署對(duì)標(biāo)對(duì)表）和“五同”（即與黨委同向、人大重點(diǎn)工作同拍、“一府一委兩院”同力、老百姓同心、新時(shí)代同步）。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮人大代表作用是一致的。旗幟鮮明講政治，堅(jiān)持黨性和人民性的統(tǒng)一，是做好人大代表工作的根本。

（二）增強(qiáng)法律功力

人大工作法律性強(qiáng)，民主法治建設(shè)是人大的根本任務(wù)。公權(quán)的行使遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則。人大代表工作要努力做到“法人法語(yǔ)法行”（即做法律人、盡可能講法律語(yǔ)言、自覺(jué)踐行法律規(guī)定）和“四個(gè)遵從”（即有法從法、無(wú)法從解釋、無(wú)解釋從政策、無(wú)政策從慣例）。代表工作要從實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行探索和創(chuàng)新，求變思變善變，但不能違背法律的原則和精神。

（三）把握政策動(dòng)力

人大工作政策性強(qiáng)，黨和國(guó)家的政策與人大的法律法規(guī)制度辦法有密切的關(guān)系，后者往往就是前者的法治化。人大代表工作要努力做到四個(gè)貼近：一是貼近黨中央或者當(dāng)?shù)攸h委重大決策部署，不能游離于中心大局工作之外；二是貼近人大及其常委會(huì)重點(diǎn)工作議題，這樣才能產(chǎn)生“同頻共振”；三是貼近人民群眾重要民生關(guān)切，通過(guò)聯(lián)系代表來(lái)反映人民群眾真實(shí)的意愿和要求；四是貼近代表重責(zé)需求愿望，按照代表依法履職的真實(shí)期盼提供高質(zhì)量的服務(wù)保障。

（四）強(qiáng)化調(diào)研能力

人大工作實(shí)踐性強(qiáng)，沒(méi)有調(diào)查研究就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。人大代表工作要學(xué)習(xí)毛主席“湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告”的方法，練好調(diào)查研究這項(xiàng)基本功，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)情況的調(diào)查研究，不斷總結(jié)、繼承、完善、提高。調(diào)查研究要有計(jì)劃、措施，并注意成果的轉(zhuǎn)化。

（五）拓展溝通能力

人大工作覆蓋性強(qiáng)，必須注意及時(shí)溝通聯(lián)系。人大代表工作的開(kāi)展，要與黨政各方面、人民群眾、人大代表、上下級(jí)人大等加強(qiáng)溝通，通過(guò)文來(lái)文往、人來(lái)人往，現(xiàn)在還有線上線下相結(jié)合，以利于工作中的相互理解、協(xié)調(diào)和配合。

（六）歷練表達(dá)能力

人大工作嚴(yán)謹(jǐn)性強(qiáng)，要會(huì)說(shuō)會(huì)寫(xiě)會(huì)表達(dá)，不能“茶壺煮餃子有貨倒不出來(lái)”。現(xiàn)在社會(huì)上一些機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人對(duì)人大代表工作缺乏認(rèn)識(shí)，原因之一就是宣傳不夠。要加大表達(dá)力度，努力講好中國(guó)人大代表的故事，通過(guò)各種方式展現(xiàn)新時(shí)代人大代表的良好風(fēng)采和代表工作的豐富多彩，讓人們更實(shí)際地感受到人大代表的地位和作用。

四、加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)要堅(jiān)持的原則和要求

（一）按照人大“四個(gè)機(jī)關(guān)”定位和要求，在堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一中加強(qiáng)自身建設(shè)

中央人大工作會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記提出了人大“四個(gè)機(jī)關(guān)”的定位和要求。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)在一些場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一中加強(qiáng)人大自身建設(shè)，加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)也要遵循這一總的原則和要求，落腳點(diǎn)是支持和保障代表更好依法履職、發(fā)揮作用。

加強(qiáng)思想政治建設(shè)方面，代表工作要提高政治站位，始終在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，確保政治方向正確、圍繞中心大局卓有成效地開(kāi)展。加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)方面，適應(yīng)代表工作政治、政策、程序、規(guī)范、專業(yè)性強(qiáng)的需要，協(xié)助代表全面熟悉人民代表大會(huì)制度、掌握履職所需的法律知識(shí)和其他專業(yè)知識(shí)，人大干部也必須在這些方面提高素質(zhì)和能力。加強(qiáng)機(jī)制制度建設(shè)方面，建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，制定和完善人大常委會(huì)密切聯(lián)系代表、代表密切聯(lián)系群眾（簡(jiǎn)稱“雙聯(lián)”）的措施，把實(shí)踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為法律政策。加強(qiáng)平臺(tái)陣地建設(shè)方面，通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，通過(guò)人大常委會(huì)搭建的代表工作平臺(tái)即各種形式的代表活動(dòng)“站家室點(diǎn)”和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)即人大門(mén)戶網(wǎng)站網(wǎng)頁(yè)、公眾號(hào)以及代表履職服務(wù)平臺(tái)、電子郵箱、微信微博等，為“雙聯(lián)”搭平臺(tái)、建渠道、創(chuàng)載體。在加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)方面，深入貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定要求，嚴(yán)肅會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)，大興調(diào)查研究之風(fēng)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高隊(duì)伍建設(shè)和管理水平，樹(shù)立良好的精神狀態(tài)和形象。

（二）堅(jiān)持正確導(dǎo)向推動(dòng)人大代表工作提質(zhì)增效

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定正確的政治方向。各級(jí)黨委加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大代表工作的領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會(huì)黨組就代表工作中遇到的重大問(wèn)題及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，黨員人大代表和人大機(jī)關(guān)干部要以自己的行動(dòng)貫徹落實(shí)有關(guān)黨的路線方針政策和黨委的決策部署。

堅(jiān)持人民主體，支持、規(guī)范和服務(wù)、保障代表履職。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)都要采取多種方式密切聯(lián)系人大代表和人民群眾。支持、規(guī)范和服務(wù)、保障代表更好依法履職、充分發(fā)揮作用，是人大代表工作的核心，是做好人大及其常委會(huì)工作的關(guān)鍵，也是對(duì)黨和其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作的重要要求。

堅(jiān)持依法辦事，推進(jìn)制度化、法律化建設(shè)。依法治國(guó)體現(xiàn)在人大代表工作中，就是要注重制度化、法律化建設(shè)，因?yàn)橹贫群头墒歉拘缘?。人大代表履職和相關(guān)工作必須依據(jù)憲法及相關(guān)法特別是代表法進(jìn)行。

堅(jiān)持民呼我應(yīng)，充分發(fā)揮代表作用。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和人大代表密切聯(lián)系人民群眾，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。人大代表工作的落腳點(diǎn)，就是發(fā)揮好人大代表代表人民的利益和意志依法參加行使國(guó)家權(quán)力的作用，特別是在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾之間的橋梁紐帶作用。

堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，注重增強(qiáng)實(shí)效。人大代表工作要有計(jì)劃、有組織，不能于法無(wú)據(jù)、于理不通、于情不合，要合法合情合理，在內(nèi)容安排上與法周延、與事方便，在具體方式方法上靈活多樣、求真務(wù)實(shí)，在發(fā)揮代表作用上善始善終、善作善成，用富有成效的代表工作踐行全過(guò)程人民民主，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的數(shù)量占五級(jí)人大代表總數(shù)的70%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在其工作能力建設(shè)上可以大有作為。