劉玨，閆溫馨，劉霞，白楊

1. 北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，北京 100191；2. 中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會，北京 100021；3. 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872

愛國衛(wèi)生運動是新中國公共衛(wèi)生的偉大創(chuàng)舉，是新時期助力全面小康的重要支撐[1]。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情暴露出愛國衛(wèi)生工作在提升公眾健康素養(yǎng)、環(huán)境衛(wèi)生治理和動員社會參與等方面仍需進一步改進。為了促進愛國衛(wèi)生運動的貫徹落實和優(yōu)勢擴大，并與慢性病、傳染病防控等緊密結(jié)合，以全方位保障公眾健康，國務(wù)院于2020年印發(fā)了《關(guān)于深入開展愛國衛(wèi)生運動的意見》(以下簡稱《意見》)。一直以來，國內(nèi)外針對愛國衛(wèi)生運動的研究較為缺乏，已有的少量研究主要為對各地區(qū)不同歷史時期愛國衛(wèi)生運動舉措的總結(jié)性闡述以及對愛國衛(wèi)生運動內(nèi)涵的述評[1-2]。目前尚未發(fā)現(xiàn)政策工具視角下愛國衛(wèi)生運動相關(guān)政策的深入分析研究。近年來，政策工具理論在衛(wèi)生政策領(lǐng)域得到了較多應(yīng)用[3-5]。政策工具是在宏觀上促進健康治理的有效途徑，恰當選擇政策工具并應(yīng)用，可有效促進政策結(jié)果達到所設(shè)置的政策目標[2-3]。本研究基于政策工具理論，對《意見》這一指導(dǎo)新時期愛衛(wèi)工作的重要政策文件及全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室所發(fā)配套文件進行分析，剖析政策制度框架、特點及其構(gòu)成，為后續(xù)優(yōu)化完善和推動有效落實相關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。

1 對象與方法

1.1 對象

本研究以《意見》為研究對象，于2021年10月訪問中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站(https：//www.gov.cn/)和中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站(http：//www.nhc.gov.cn/)，下載所需的《國務(wù)院關(guān)于深入開展愛國衛(wèi)生運動的意見》(國發(fā)〔2020〕15號)和《全國愛國衛(wèi)生運動2021年工作要點》(全愛衛(wèi)發(fā)〔2021〕5號)，并對全部政策文本內(nèi)容進行逐條編碼后，進行分類。

1.2 研究方法

本研究采用內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法是政策工具的常用量化分析方法，是對政策內(nèi)容進行的客觀和定量分析[6-7]，按照“政策編號—具體條款/章節(jié)”進行政策文本內(nèi)容編碼(見表1)，并進行分類、統(tǒng)計，其中一個條目對應(yīng)多個工具時計為多個條目，最終分析出政策文本擬實現(xiàn)的目標及其有效性[6-7]。由2名研究人員獨立完成政策文件信息摘錄與評價，不一致之處由獨立第三人再次評估，最終達成一致。

表1 我國深入開展愛國衛(wèi)生運動相關(guān)政策內(nèi)容分析單元編碼(節(jié)選)

1.3 政策工具理論

基于Rothwell和Zegveld[3]所提出的政策工具理論，本研究構(gòu)建深入開展愛國衛(wèi)生運動的政策文本量化分析的理論研究框架，將基本政策工具(X維度)分為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具三大類[3,6]。該理論的基本假設(shè)是，平衡使用三類政策工具，可保證政策的合理性與科學(xué)性[3]。其中，供給型政策工具是直接促進深入開展愛國衛(wèi)生運動的政策，主要包括教育培訓(xùn)、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技與公共服務(wù)等，通過財力、人力、設(shè)施、技術(shù)、信息等方面有效支持起直接促進作用，是體現(xiàn)政府職能的重要政策導(dǎo)向[2]。環(huán)境型政策工具是指對深入開展愛國衛(wèi)生運動建設(shè)起到間接促進作用的政策，主要包括目標規(guī)劃、監(jiān)測評估、法規(guī)管制、策略措施等，是通過目標規(guī)劃、法規(guī)管制、監(jiān)測評估等方式，對政策產(chǎn)生滲透作用的客觀因素。需求型政策工具是指對深入開展愛國衛(wèi)生運動起拉動作用的政策，主要包括服務(wù)外包、政府購買、國際交流、公私合作等內(nèi)容，以減少各種外部阻撓性不利因素[3]。見圖1。

圖1 政策工具對深入開展愛國衛(wèi)生運動的作用機制

1.4 政策分析框架

本研究按照政策規(guī)劃、實施、監(jiān)督和評價這一政策全周期管理，將政策工具的X維度(政策工具維度)與Y維度(政策全周期管理維度)相結(jié)合，構(gòu)建深入開展愛國衛(wèi)生運動政策的二維空間分析框架。見圖2。

圖2 深入開展愛國衛(wèi)生運動政策分析的二維空間理論框架

1.5 統(tǒng)計分析

采用Excel 2019逐一編碼和摘錄納入分析的深入開展愛國衛(wèi)生運動政策文件的所有條目。通過SPSS 25.0軟件對數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計分析。采用率或構(gòu)成比描述不同政策工具的比例；并描述不同基本政策工具維度特征在政策全周期管理維度的頻數(shù)分布。

2 結(jié)果

2.1 深入開展愛國衛(wèi)生運動政策在基本政策工具維度(X維度)的分布情況

本研究編碼共計101條，其中，環(huán)境型政策工具共52條，占比最高(占51.49%)，其次為供給型政策工具44條(占43.56%)，需求型政策工具有5條，占比最低(占4.95%)。

在供給型政策工具中，占比居于前兩位的為基礎(chǔ)設(shè)施(17條，占比16.83%)和資金投入(8條，占7.92%)；其次為公共服務(wù)和教育培訓(xùn)(均為7條，占6.93%)。在環(huán)境型政策工具中，占比最高的為策略措施(34條，占33.66%)；其次為法規(guī)管制(9條，占8.91%)、監(jiān)測評估(6條，占5.94%)。在需求型政策工具中，公私合作有2條(占1.98)，服務(wù)外包、國際交流和政府購買各1條(占0.99%)。見表2。

表2 X維度基本政策工具頻數(shù)分布表

2.2 深入開展愛國衛(wèi)生運動政策在政策全周期管理維度(Y維度)的分布情況

在政策全周期管理維度上，政策實施條目最多(78條)，所占比例最高(占77.21%)；其它依次為政策規(guī)劃(12條，占11.88%)、政策監(jiān)督(7條，占6.93%)和政策評價(4條，占3.96%)。供給型、環(huán)境型與需求型三種政策工具在四個政策全周期管理維度上均有條目覆蓋。三種政策工具在政策全周期管理維度上的具體分布見表3。

表3 基本政策工具類型(X 維度)與政策全周期管理(Y 維度)的交叉列聯(lián)表

3 討論

3.1 供給型與環(huán)境型政策工具使用充分

從X維度基本政策工具頻數(shù)分布來看，在101條政策編碼中，供給型與環(huán)境型政策工具占比最高，得到高度重視。這兩方面的政策工具對愛國衛(wèi)生運動政策分別起到推動及影響作用，能夠較好地促進政策實施。這兩部分工具應(yīng)用集中在基礎(chǔ)設(shè)施、策略措施方面，這表明我國目前的愛國衛(wèi)生運動開展仍然集中于廁所革命、垃圾污水治理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及對地方如何開展此項工作的措施[8-10]。同時，對于培養(yǎng)文明衛(wèi)生習慣、倡導(dǎo)自主自律健康生活、提倡綠色生活環(huán)保理念、關(guān)注群眾心理健康知識科普、健康生活方式宣傳等以民眾為實施對象的相關(guān)措施也得到大力推廣，這也有助于促進我國疾病預(yù)防控制工作的開展，助力健康中國建設(shè)[11-12]。然而，信息科技這種對目前信息化時代下愛國衛(wèi)生運動工作開展起到十分重要作用的工具受到的關(guān)注仍然較少。在未來的政策制定過程中，應(yīng)當更多地關(guān)注信息化手段對于愛國衛(wèi)生運動的推動作用，加強信息化建設(shè)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，提升工作實施的效率[13]。

3.2 需求型政策工具的應(yīng)用仍需加強

雖然供給型和環(huán)境型政策工具占比較高，但需求型工具在政策中的體現(xiàn)仍然較少，且體現(xiàn)在政府購買和國際交流這兩個方面階段。需求型政策是拉動政策可持續(xù)發(fā)展的直接動力，對于愛國衛(wèi)生運動的推動能夠起到拉力作用，這一類型的政策工具缺失可能導(dǎo)致政策執(zhí)行強度不足[4,6]，阻礙愛國衛(wèi)生運動的發(fā)展。在需求型政策工具中，公私合作這一具體工具占比最高，服務(wù)外包、國際交流、政府購買頻數(shù)分布相同。雖然愛國衛(wèi)生運動中傳染病防治、健康教育等服務(wù)屬于公共物品，具有非競爭性和非排他性的特征，應(yīng)當由政府為全體公民進行統(tǒng)一提供，在實際提供過程中政府通過財政撥款等方式對公共衛(wèi)生服務(wù)進行購買是公共衛(wèi)生服務(wù)籌資的重要來源之一[14]。然而在某些情況下，市場提供能夠提升效率，解決一些政府提供可能會產(chǎn)生的問題。因此，公私合作作為一種愛國衛(wèi)生運動服務(wù)提供方式，對服務(wù)的宣傳、提供與推廣產(chǎn)生了重要作用。

3.3 政策實施是愛國衛(wèi)生運動中最核心的環(huán)節(jié)

從Y維度中政策規(guī)劃、政策實施、政策監(jiān)督、政策評價四個環(huán)節(jié)來看，政策實施的構(gòu)成比最高，占據(jù)所有環(huán)節(jié)的約80%，是愛國衛(wèi)生運動中最重要的環(huán)節(jié)，這也恰恰符合了愛國衛(wèi)生運動的政策特點。本研究結(jié)果體現(xiàn)出國家政策對愛國衛(wèi)生運動實施的明確指導(dǎo)性，通過發(fā)布規(guī)范等措施對全國各地尤其是基層愛國衛(wèi)生運動開展提供具體的政策支持。然而本研究結(jié)果也提示，政策規(guī)劃、政策監(jiān)督和政策評價維度方面仍然有待豐富，尤其是政策監(jiān)督和政策評價維度遠低于政策實施維度。政策監(jiān)督與評價有助于愛國衛(wèi)生運動政策實施的事中管理及事后管理，有助于愛國衛(wèi)生運動科學(xué)、合理、連續(xù)、全面的實施。缺乏有效監(jiān)督和評估可能導(dǎo)致愛國衛(wèi)生運動實施過程中形式化，流于表面[10]。因此，愛國衛(wèi)生運動政策監(jiān)督和評價相關(guān)工具的使用在未來政策落實過程中有待細化與豐富。

新中國成立以來，愛國衛(wèi)生運動一直是我國防控傳染病暴發(fā)的重要法寶之一，把群眾路線運用于健康中國建設(shè)的成功實踐與偉大創(chuàng)舉，體現(xiàn)了共建共享共治的社會治理理念。在過去的半個世紀，愛國衛(wèi)生運動作為衛(wèi)生系統(tǒng)改革的兩大重要行動之一，體現(xiàn)了社會治理政策的連續(xù)性及適應(yīng)性[15]。當前大數(shù)據(jù)技術(shù)等新技術(shù)迅猛發(fā)展，促進了愛國衛(wèi)生運動管理范式的變革，使數(shù)據(jù)驅(qū)動的愛國衛(wèi)生運動全景式管理成為可能。部分省市已開展了廁所改革、病媒管理等愛國衛(wèi)生運動實施的新范式探索，積累了一些經(jīng)驗[16-17]。深入開展愛國衛(wèi)生運動已被納入我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要內(nèi)容。因此，在深入開展愛國衛(wèi)生運動的新時期，如何創(chuàng)新愛國衛(wèi)生運動政策實施全周期保障的新模式，借助新技術(shù)實現(xiàn)愛國衛(wèi)生運動實施、監(jiān)督、管理與評價模式的高質(zhì)量發(fā)展，促進健康中國建設(shè)、促進社會現(xiàn)代化治理的實現(xiàn)，是未來研究的重點。

3.4 愛國衛(wèi)生運動與其他工作的結(jié)合有待完善

群眾性是愛國衛(wèi)生運動的基礎(chǔ)和核心[1,10]。在愛國衛(wèi)生運動推進過程中并不能將其孤立地看待，應(yīng)與其他工作緊密結(jié)合，以便提高工作效率?！度珖鴲蹏l(wèi)生運動2021年工作要點》中對政策實施這一環(huán)節(jié)進行了重點規(guī)劃，將愛國衛(wèi)生運動與中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展、體質(zhì)監(jiān)測、健身指導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治理等多方面工作相結(jié)合，發(fā)揮全國愛衛(wèi)辦、國家中醫(yī)藥局、教育部、國家體育總局、中央宣傳部等多部門的合力。除了各部門的協(xié)調(diào)合作，在實際工作過程中，教育并動員廣大群眾參與愛國衛(wèi)生運動有助于促進我國愛國衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展[18]。通過加強社會動員，將愛國衛(wèi)生運動與基層治理工作相結(jié)合的方式能夠在進行愛國衛(wèi)生運動工作的同時提升公民的健康意識與健康觀念，促進其健康行為的養(yǎng)成，從根本上有效保障人民健康。

綜上所述，我國發(fā)布的《意見》中對深入開展愛國衛(wèi)生運動提出了更加明確的實施措施和更高目標，在供給型、環(huán)境型和需求型工具上以及政策規(guī)劃、政策實施、政策監(jiān)督、政策評價四個環(huán)節(jié)中均做出了科學(xué)政策部署。未來應(yīng)加強對需求型工具的應(yīng)用，加強政策工具在政策監(jiān)督和政策評價環(huán)節(jié)的實施力度，出臺更為細化的措施，保障愛國衛(wèi)生運動的深入開展，探索新時期愛國衛(wèi)生運動深入開展的新范式。

利益沖突無