華林甫

行政區(qū)劃是大政國基，是國家實行空間治理和行政管理的基礎單元。2022年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，要“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，“嚴控撤縣建市設區(qū)”。國家發(fā)改委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》要求慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)，嚴控省會城市規(guī)模擴張，確需調(diào)整的要嚴格程序、充分論證；穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結構?！皣揽爻房h建市設區(qū)”成為國家對縣級行政區(qū)劃調(diào)整的最新重大決策?；仡櫸覈母镩_放后的縣級行政區(qū)劃調(diào)整歷程，自市領導縣體制確立以來，撤縣建市設區(qū)均與各個時期國家的戰(zhàn)略導向與經(jīng)濟社會發(fā)展需要密切相關?？偟内厔荻?，“縣”越來越少，縣級市與市轄區(qū)逐年增多，從縣域變成縣級市、再變成市轄區(qū)，成了不少縣域通常發(fā)展的歷程。事實上，2013年稍稍放開撤縣建市、撤縣（市）設區(qū)審批后，很多地級市就積極推動所轄縣撤縣建市或撤縣（市）設區(qū)。2017-2021年的短短5年間，就有74地完成撤縣建市或改區(qū)?！俺房h建市設區(qū)”給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來的影響巨大，直接關乎新型城鎮(zhèn)化的建設質(zhì)量?？h級政區(qū)在我國政區(qū)層級結構中承上啟下，在政區(qū)演替過程中承古接今，其合理設置與調(diào)整優(yōu)化關系到國家的長治久安和行政管理的成效，當前提出的“嚴控撤縣建市設區(qū)”，具有深刻的戰(zhàn)略考量背景與深遠價值。

改革開放以來撤縣建市設區(qū)的歷程

撤縣建市設區(qū)，由撤縣建市、撤縣（市）設區(qū)兩部分組成。

撤縣建市的歷史演進過程，可分為四個階段：初步探索階段（1978-1985年）：改革開放之初的1978年，全國已設立92個縣級市，當時主要采取“切塊設市”的模式，1978-1982年設立的54個市中，“切塊設市”占74.1%，但因“切塊設市”存在諸多弊端，“整縣改市”逐漸成為主流的建市模式。1983年1月18日，國務院批準撤銷常熟縣，設立縣級常熟市，常熟成為改革開放后全國首個獲批的縣級市，自此撤縣建市開始在全國大規(guī)模啟動。1983-1985年設立的80個市中，有71個為撤縣建市。

高速發(fā)展階段（1986-1996年）：1986年國務院批準試行了新的撤鎮(zhèn)設市、撤縣設市和切塊設市的市鎮(zhèn)設置標準，極大推動了我國撤縣建市的進程。1986-1996的10年間，縣級市數(shù)量始終保持高速增長，1993年與1994年的縣級市數(shù)量增加值高達53個，到1996年末，全國縣級市數(shù)量已達到445個，縣級市的高速增長推動了一大批中小城市的產(chǎn)生，對國家城鎮(zhèn)體系的發(fā)展形成了極大的豐富與補充。

凍結調(diào)整階段（1997-2016年）：在經(jīng)過十余年的撤建設市高峰期后，各地縣級市增設呈現(xiàn)出明顯的過熱傾向，許多尚不具備設市條件的縣也改了市，設市后卻并未促進當?shù)爻鞘谢教岣吲c經(jīng)濟社會發(fā)展，反而帶來“假性城市化”等問題，甚至出現(xiàn)“貧困市”現(xiàn)象。同時，各地耕地浪費問題受到國家高度關注，1997年中共中央、國務院印發(fā)《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，凍結了縣改市的審批。此后，國家批準的撤縣建市十分有限，多為政策支持性質(zhì)，受撤縣（市）設區(qū)影響，全國縣級市數(shù)量在該階段總體表現(xiàn)為下降趨勢，全國縣級市由1997年的442個降低到2016年的360個。

有序重啟階段（2017-2021年）：撤縣建市的凍結雖然有效遏制了“假性城市化”與土地資源粗放利用的趨勢，但也造成城鎮(zhèn)體系不合理、城市化發(fā)展質(zhì)量不高、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向大城市過度集中等問題，難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，標志著撤縣建市工作開始解凍。2017年國務院《政府工作報告》提出，要推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市。全國撤縣建市進入實質(zhì)性實施階段，當年有6份撤縣建市申請獲批。此后的2018-2021年，全國共有32個縣獲批撤縣建市，極大地釋放了此前凍結的20年來各地積壓的撤縣建市需求。

撤縣（市）設區(qū)的歷史演進過程，也可分成四個階段：緩慢增長階段（1978-1996年）：改革開放以來，隨著我國工業(yè)化與城市化快速推進，撤縣設區(qū)在全國城鎮(zhèn)型政區(qū)的優(yōu)化調(diào)整中起步。1978-1996年，全國城鎮(zhèn)型政區(qū)改革的主要方向是地市合并與撤縣設市，撤縣設區(qū)則是設立地級市這一區(qū)劃調(diào)整過程中的重要支撐。同時，撤縣設區(qū)主要服務于大城市擴大城市規(guī)模?？傮w來看，該階段撤縣設區(qū)的數(shù)量增長較慢，到1996年底全國共設有市轄區(qū)717個。

快速增長階段（1997-2002年）：1997年國務院凍結撤縣建市的審批后，由于城市數(shù)量趨于穩(wěn)定，為了應對城市用地供應緊張的問題，地級市通過將下轄縣改設為市轄區(qū)的辦法來擴大城市單體規(guī)模成為各地推動城鎮(zhèn)化的主要途徑。因此，全國撤縣設區(qū)自1997年開始進入快速增長階段，1997-2002年的6年間全國撤縣設區(qū)數(shù)量達115個。

調(diào)控收緊階段（2003-2009年）：由于前一階段市轄區(qū)過度增長造成了城市外延式的擴張以及大量土地資源的浪費，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的態(tài)勢不斷增強，國家開始收緊對撤縣設區(qū)的審批，加之地級市本身的數(shù)量趨于穩(wěn)定，全國撤縣設區(qū)的熱度迅速降溫，撤縣設區(qū)數(shù)量顯著減少。

再次升溫階段（2010-2021年）：2010年后，各地撤縣設區(qū)又迎來了第二個高峰，全國市轄區(qū)數(shù)量再度快速增加。2009年財政部發(fā)布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求于2012年底前在全國所有地區(qū)全面推進省直管縣財政改革（民族自治地區(qū)除外）。于是，地級市政府積極將周邊的縣或縣級市改設為市轄區(qū)，以提前規(guī)避“省直管縣”體制改革帶來的潛在風險，同時為城市長遠發(fā)展留住戰(zhàn)略空間。另一方面，由縣市升格而來的很多地級市都面臨單一市轄區(qū)的困境，發(fā)展空間不足，通過撤縣設區(qū)、撤市設區(qū)來增加市轄區(qū)數(shù)量，做大做強中心城區(qū)。

回顧改革開放以來撤縣建市設區(qū)的歷史過程，一波三折，總體上是為了適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，積極作用是主要的，但也存在一些問題。

嚴控撤縣建市設區(qū)的現(xiàn)實背景

縣級市的社會經(jīng)濟管轄權限比縣要大，特別是在城市配套設施建設和城市用地規(guī)模等方面均有一定的政策傾斜優(yōu)勢，而撤縣（市）設區(qū)是拓展城市發(fā)展空間、增加土地財政收入的快速有效手段。因此，只要國家政策放開，許多縣對撤縣建市、縣級市對撤縣設區(qū)的熱度一直不減。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鄉(xiāng)面貌、產(chǎn)業(yè)布局、人口結構等方面均發(fā)生了翻天覆地的變化。行政區(qū)劃作為大政國基，需要國家在各個發(fā)展節(jié)點上進行宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮其資源效應?？梢哉f，此次“嚴控撤縣建市設區(qū)”的重大政策轉(zhuǎn)向十分必要，是對各地撤縣建市設區(qū)實施后形成的現(xiàn)實困境作出的響應，筆者分析認為有三點：

現(xiàn)實問題之一是當前一些地區(qū)撤縣建市設區(qū)存在過熱過急的現(xiàn)象，一些地區(qū)一哄而上，撤縣建市設區(qū)的必要性、科學性與合理性的相關論證不夠充分。

2013年之后，全國市轄區(qū)數(shù)量開啟了第二波增長熱潮。2011年底我國有1456個縣、369個縣級市、857個市轄區(qū)；到2021年底，縣的數(shù)量降至1301個，縣級市數(shù)量增至394個，市轄區(qū)數(shù)量增至977個。這意味著10年間，全國共撤銷了155個縣，總量下降了10.6%，同期增加了25個縣級市和120個市轄區(qū)，數(shù)量分別增加了6.3%和12.3%。在本輪全國范圍內(nèi)的撤縣建市設區(qū)大潮中，北京、上海、天津等直轄市，廣州、南京、武漢等省會城市，廈門、佛山等中心城市都已經(jīng)通過撤縣（市）設區(qū)，管轄區(qū)域已經(jīng)無縣，甚至江蘇省長江以南地區(qū)都沒有“縣”了。不僅如此，撤縣建市設區(qū)已成為我國地級市擴容的重要手段，各地普遍對此抱以極大熱情，在多地公布的“十四五”規(guī)劃中均有明確提出相應的撤縣建市與撤縣設區(qū)的目標。但對一些已經(jīng)實施與計劃將要實施的撤縣建市設區(qū)的縣而言，其撤縣建市或撤縣設區(qū)的條件尚不完全成熟，如擬設區(qū)的縣與中心城區(qū)距離較遠、經(jīng)濟社會聯(lián)系較弱、中心城區(qū)經(jīng)濟輻射帶動能力不強、擬設市轄區(qū)承接中心城區(qū)溢出效應難度較大、部分擬設市的縣城鎮(zhèn)化率仍然較低、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎不強等，從而導致撤縣建市設區(qū)后并未取得預期的發(fā)展效果，“假性城市化”以及城鄉(xiāng)兩極分化進一步加劇。

現(xiàn)實問題之二是撤縣設區(qū)并不必然會促進城市經(jīng)濟增長與資源優(yōu)化重組，化解行政區(qū)邊界效應的作用未達預期。一般認為，撤縣設區(qū)對于經(jīng)濟績效的促進作用在于通過減少地級市內(nèi)部獨立的行政區(qū)數(shù)量，可以有助于整合“行政區(qū)經(jīng)濟”帶來的市場分割，從而建成地級市市域范圍內(nèi)的統(tǒng)一市場。但根據(jù)相關研究，一些城市的撤縣（市）設區(qū)對經(jīng)濟增長的影響只有短期促進作用，這是由基礎設施的投資拉動帶來的，而不具有長期效應，因為在撤縣設區(qū)后，縣一級的經(jīng)濟發(fā)展資源權限被集中到地級市層面，使原有的分權體制下縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的長期激勵消失了，因而撤縣設區(qū)并未真正促進地級市與縣的經(jīng)濟增長。中部地區(qū)特大城市撤縣設區(qū)的實證研究也印證了這一理論解釋，武漢市蔡甸區(qū)撤縣設區(qū)后，其行政資源進一步受限，造成治理成效不足、加劇了武漢市域發(fā)展的不均衡性。而對于一些在撤縣設區(qū)后仍賦予其原有縣級管理權限的市轄區(qū)而言，撤縣設區(qū)又表現(xiàn)為一種“不完全的再領域化”。以南京市江寧區(qū)為例，江寧撤縣設區(qū)后因保留了獨立的政治和經(jīng)濟地位而擁有較多可供調(diào)配的資源，成就了江寧經(jīng)濟和城市的大發(fā)展，但這種“不完全的再領域化”造成大都市區(qū)難以整合，管治能力有限。同時，一些地級市通過撤縣（市）設區(qū)也并不能解決“行政區(qū)經(jīng)濟”的問題，如武進撤市設區(qū)并入常州市后，其縣級市的各項職權卻得到保留，這實質(zhì)是將外部邊界內(nèi)部化了。由于武進本身經(jīng)濟實力強勁而自成體系，撤市設區(qū)并沒有解決常州與武進之間存在的管理、規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)同構等問題。

現(xiàn)實問題之三是切塊設市造成的市縣同名以及市轄區(qū)名稱存在的問題。國務院1986年1月23日頒布的《地名管理條例》（今年4月21日發(fā)布了增訂版）要求，全國范圍內(nèi)的縣、市以上名稱不應重名并避免同音。20世紀80年代初期大量的“切塊設市”，導致了市縣同名問題的產(chǎn)生。而后，撤縣設區(qū)成為解決“市縣同名”的主要途徑和辦法。目前，我國仍存有34個與地級行政區(qū)同名的縣（市），其中大部分縣市尚不具備撤縣（市）設區(qū)的條件。此外，幾十年間市轄區(qū)快速增設，卻忽略了地名命定與管理的科學性。筆者在2001年即指出我國市轄區(qū)名稱存在“市轄區(qū)只有通名而無專名”“市轄區(qū)地名特征不明顯”“市轄區(qū)重名問題突出”的問題，指出市轄區(qū)名稱無論通名還是專名均亟待規(guī)范。如今，上述問題仍然存在，尤其是隨著市轄區(qū)增多，重名問題突出。長期以來，地名行政主管部門認為，既然市轄區(qū)名稱不單獨使用，可允許重名。這是一個誤區(qū)。事實上當今市轄區(qū)重名已成亂象，今后應采取措施予以避免。政區(qū)調(diào)整與地名規(guī)范不能割裂開來，不能再走撤縣建市設區(qū)導致地名不規(guī)范而后再修修補補的老路。

嚴控撤縣建市設區(qū)的深層考量

理解國家“嚴控撤縣建市設區(qū)”的重大政策轉(zhuǎn)向，需要將其置于當前國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的框架中加以思考。

首先是突如其來的新冠肺炎疫情加快了我國城市化戰(zhàn)略完善優(yōu)化的步伐。一方面，當前，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。超大、特大城市人口密度總體偏高，北京、上海主城區(qū)密度都在每平方公里2萬人以上，這雖然更有利于發(fā)揮集聚經(jīng)濟的優(yōu)勢，但也因高密度的特性而在疫情防控中面臨巨大的治理壓力。習近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中指出：“要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎目標。”同時強調(diào)，“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴張”，“東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結構，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目‘攤大餅’”?；谶@一戰(zhàn)略考量，需要對原有加快大城市發(fā)展的城市化道路加以調(diào)整，撤縣（市）設區(qū)作為支撐中心城市擴容的主要手段也相應收緊。另一方面，區(qū)別于此前新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中要求把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市，繼續(xù)開展撤縣設市、撤地設市的城鎮(zhèn)化方針，2022年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中更加強調(diào)了縣城對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的重要意義。這表明縣域?qū)⒂稍械摹翱h級市—縣”的二元分類發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榫珳实亩嘣诸惏l(fā)展，從而全面發(fā)揮各類縣城在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展上的關鍵支撐作用。因此，一些區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎良好、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城可通過多元分類發(fā)展的“同級升格”手段來提升其發(fā)展的優(yōu)先級，而無需再通過撤縣建市設區(qū)的越級升格手段，這樣不僅可以降低撤縣建市所需的行政成本，也有助于推動縣級政區(qū)功能定位的科學化、合理化。

其次是“兩個大局”的加速演進對我國鄉(xiāng)村振興與糧食安全提出了新的重大要求。習近平總書記強調(diào)：“從中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局看，民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。”即使未來我國城鎮(zhèn)化達到很高水平，也會有若干億人在農(nóng)村就業(yè)生活。我們?nèi)娼ㄔO社會主義現(xiàn)代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農(nóng)村，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。我國進入“十四五”時期后，縣域作為我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，縣是鄉(xiāng)村振興的一線指揮部與主要陣地，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》更是明確指出“縣委書記應當把主要精力放在農(nóng)村工作上”。因此，撤縣建市設區(qū)固然是順應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵之舉，但不能一味追求縣改市、縣改區(qū)、縣級市改區(qū)的單向轉(zhuǎn)變，維持縣的行政建制對于實施推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同樣意義重大。糧食安全是“國之大者”，在新冠肺炎疫情的沖擊與國際形勢日趨復雜嚴峻的背景下，習近平總書記高度重視糧食安全問題。2022年3月6日，習近平總書記在參加全國政協(xié)十三屆五次會議農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時指出：“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。農(nóng)田就是農(nóng)田，只能用來發(fā)展種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，要落實最嚴格的耕地保護制度。”同時強調(diào)，“堅決遏制耕地‘非農(nóng)化’、基本農(nóng)田‘非糧化’”，“確保18億畝耕地實至名歸”。而撤縣建市設區(qū)后城鎮(zhèn)化進程加快，會導致土地利用結構的變化，耕地非農(nóng)化是其必然趨勢，各地紛紛爭取撤縣建市設區(qū)將對國家耕地保護與糧食安全帶來巨大壓力。尤其是受新冠肺炎疫情沖擊和國際經(jīng)濟下行影響，全國一度有近3000萬農(nóng)民工留鄉(xiāng)返鄉(xiāng)，正是縣域的農(nóng)村作為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進可退，從而為國家應對經(jīng)濟周期和各種危急狀況提供了回旋余地，這是西方發(fā)達國家以及印度、巴西、伊朗等發(fā)展中國家所不具備的特殊優(yōu)勢。

理解國家“嚴控撤縣建市設區(qū)”的重大政策轉(zhuǎn)向，也需要將其置于中國縣制的兩千多年歷史發(fā)展維度中，深刻領悟“縣”在國家治理體系中的重要價值。

縣，作為中國最穩(wěn)定的基層政區(qū)與地方治理的核心單元，從春秋時期產(chǎn)生至今已延續(xù)兩千余年。在中國歷代縣級政區(qū)中，不管歷代縣級政區(qū)名目如何繁多，“縣”在縣級政區(qū)中的比例長期超過80%，居于絕對主體地位。近代市制確立后，“市”迅速充實了中國的政區(qū)體系，“縣”正逐年減少。截至2021年底，全國縣級政區(qū)有2843個，包括“縣”1418個（含縣1301個、自治縣117個）、縣級市394個、市轄區(qū)977個、旗49個、自治旗3個、特區(qū)1個、林區(qū)1個，城市型政區(qū)（縣級市、市轄區(qū)）已接近縣級政區(qū)總數(shù)的半壁江山（約占48.22%），而“縣”在縣級政區(qū)中的比例只有約49.88%，達到秦漢以來最低值，占比已跌破50%，并且還有繼續(xù)減少的趨勢。這意味著，已存在兩千多年的“縣”前景堪憂?？h級市、市轄區(qū)等城市型政區(qū)與縣這一地域型政區(qū)的并存將是永久現(xiàn)象，盲目地撤縣建市設區(qū)，以縣級市、市轄區(qū)來取代普通縣并不可取。事實上，作為政區(qū)通名的“縣”也是地名文化遺產(chǎn)，需要加以保護。

“縣”可謂又古又新，被稱為中國基層政權建設最成功的制度設計，既承載著中華文明的歷史文化遺產(chǎn)，又須適應空間治理和區(qū)域發(fā)展的新需求。當前，很多人并不擔憂“縣”的消失，由于管理模式的不同，甚至有一些聲音認為“縣”就代表農(nóng)村，似乎完全把縣和城鎮(zhèn)化對立起來，實則不然。今后的政區(qū)改革要遵循因地制宜的管理理念，基于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，撤縣建市設區(qū)之外，更應適當?shù)亟o縣域的組織機構、縣城規(guī)劃、土地管理、財稅金融等方面賦予更大的自主空間，在公共服務資源上著力縮小市、縣差距。短期內(nèi)，歷史悠久的縣不會消失；長遠來看，因地制宜、因時制宜的縣也不應該消失。

嚴控撤縣建市設區(qū)的深遠價值

撤縣建市設區(qū)的實踐，總體上為我國快速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及現(xiàn)代化立下了汗馬功勞，有效促進了我國工業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設水平。但撤縣建市設區(qū)也衍生出假性城市化、城鄉(xiāng)差距拉大等突出問題。撤縣建市設區(qū)熱度之下，全國還有10余例的撤區(qū)設縣、撤市設縣的逆向調(diào)整。例如湖北江陵縣，1994年撤縣設區(qū)為江陵區(qū)（荊州市的市轄區(qū)），1998年又恢復江陵縣建制，江陵縣政府由荊州市區(qū)遷移到30公里外的郝穴鎮(zhèn)；2017年底，江陵縣再次啟動撤縣設區(qū)申報工作，不得不說是對行政資源的浪費。新時代背景下，國家審時度勢地提出“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴控撤縣建市設區(qū)”，將為審慎推進新型城鎮(zhèn)化、探索縣級政區(qū)改革的新路徑奠定基石，其意義在于：

第一，以嚴控撤縣設區(qū)引導城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，但城鎮(zhèn)化的發(fā)展以要素驅(qū)動為主，以做大規(guī)?？偭繛閷?，建設方式表現(xiàn)為“大量建設、大量消耗、大量排放”，眾多城市通過撤縣設區(qū)來破解建設用地約束的問題，客觀上造成了“攤大餅”式的城市擴張以及資源短缺、環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”。當前，我國已進入生態(tài)文明新發(fā)展時期，原有追求高速增長的發(fā)展模式亟待向內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展新路轉(zhuǎn)型，城市發(fā)展要由以擴張為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y構優(yōu)化和質(zhì)量提升為主。通過嚴控撤縣設區(qū)的行政手段，可以有效遏制城市的無序擴張，引導城市內(nèi)涵式發(fā)展，避免城市再走“攤大餅”式無序蔓延的老路，提升城市品質(zhì)，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展愿景。

第二，以嚴控撤縣設區(qū)探索區(qū)域一體化的新機制。撤縣設區(qū)被認為是打破行政邊界，推動區(qū)域一體化合作行之有效、且最直接的手段，但地級市之間、省際的行政邊界卻難以打破，因而區(qū)域一體化并不能簡單地通過行政兼并來實現(xiàn)。在區(qū)域競爭與合作日益加劇的當下，區(qū)域合作亟待探索新的跨行政區(qū)域合作的體制機制，因而嚴控撤縣設區(qū)為這一探索提供了可行的前提。例如長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，江浙滬通過共建長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，努力探索在不調(diào)整行政區(qū)劃前提下如何推進一體化發(fā)展制度創(chuàng)新，已經(jīng)取得了一系列的成功經(jīng)驗。

第三，以嚴控撤縣建市保障縣的分等制度實施，推動縣城分類發(fā)展。中國歷史上縣級政區(qū)是分等的，稱為“等第”，等第制度實行了兩千多年，十分完善，最多時分十等，最少時也分兩等?？h的分等是我國歷代縣制建設的成功經(jīng)驗。劃分等第的益處在于，縣無論怎么變化都只限于縣的層級內(nèi)部進行，屬于同級升格，而不能超出該層級范圍，否則就是越級升格。雖然縣、縣級市同屬一個行政級別，但縣級市經(jīng)濟實力更強大，其社會經(jīng)濟管轄權限比縣大，因而當今撤縣建市邏輯也在于提高縣的等第。當今撤縣設市的做法屬于越級升格（因為依據(jù)《中華人民共和國憲法》，“市”是管轄縣的政區(qū)類型），造成這種情況的根本原因是縣的分等制度缺位，導致同級升格之路被堵。當前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》提出了立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。這一做法有利于今后縣疏通同級升格之路，發(fā)展水平較高的縣未必一定要走越級升格之路，而可以通過科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向，實現(xiàn)差異化的發(fā)展與治理。當前，有必要淡化縣與縣級市的行政等級對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支配作用，嚴控撤縣建市可以為此提供保障。未來，隨著縣等制度的建立和完善，縣級政區(qū)治理將進一步邁向規(guī)范化和科學化。

第四，以嚴控撤縣建市設區(qū)深化完善行政區(qū)劃調(diào)整標準體系和動態(tài)評估機制。2013年以后，雖已有大量縣實現(xiàn)撤縣建市設區(qū)，但發(fā)揮指導作用的城鎮(zhèn)型政區(qū)的設置標準尚不明確，在國家層面缺乏對縣級市和市轄區(qū)設置的科學性、權威性標準。這就造成以往對各地撤縣建市設區(qū)的審批過程中規(guī)范性指導的缺位，在一定程度上未能有效應對各地踴躍申報撤縣建市設區(qū)中產(chǎn)生的失序。同時，當前我國行政區(qū)劃調(diào)整缺乏整體性的有效評估機制，行政區(qū)劃調(diào)整過程中和調(diào)整完成后的效果評估機制尚未建立，不能確定是否達到預期效果，很難為之后的行政區(qū)劃管理積累經(jīng)驗。新時代下嚴控撤縣建市設區(qū)，可以更好地為完善現(xiàn)行縣級市與市轄區(qū)設置標準，強化行政區(qū)劃設置的科學性與有效性，健全撤縣建市設區(qū)的評估機制，完善行政區(qū)劃工作的規(guī)范化水平積累經(jīng)驗。

2022年李克強總理在政府工作報告中提出“嚴控撤縣建市設區(qū)”這一重大決策的背后，具有深刻的戰(zhàn)略考量背景，也將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。需要指出的是，盡管“嚴控”標志著我國撤縣建市設區(qū)將進入一個相對穩(wěn)定的時期，是對此前一個階段全國撤縣建市設區(qū)大熱的“降溫”，但“嚴控”不等于“禁止”“堵塞”，而是要真正成熟一個、批準一個，這宣告了我國撤縣建市設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整將進入一個嶄新的發(fā)展階段。2022年6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過了《關于加強和改進行政區(qū)劃工作的意見》，為這一階段行政區(qū)劃管理指明了方向，奠定了基調(diào)，文件強調(diào)：“要堅持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改?！痹谠撘庖姷闹笇拢房h建市設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整將進一步規(guī)范化、科學化，其嚴肅性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性與前瞻性將得到進一步加強。歷史經(jīng)驗啟示我們，行政區(qū)劃調(diào)整需要因地制宜、因時制宜并循序漸進，要因勢利導，不要、也不必人為地設置時間表。以“嚴控撤縣建市設區(qū)”為契機，我國將在審慎推進新型城鎮(zhèn)化、探索縣級政區(qū)改革的新路徑上更進一步。

【注釋】

①?張可云、李晨：《新中國70年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程、特征與展望》，《社會科學輯刊》，2021年第1期。

②張云生、張喜紅：《撤縣設市政策變遷的歷史邏輯與現(xiàn)實啟示——基于歷史制度主義的分析》，《地方治理研究》，2022年第1期。

③李郇、徐現(xiàn)祥：《中國撤縣（市）設區(qū)對城市經(jīng)濟增長的影響分析》，《地理學報》，2015年第8期。

④李志剛、閆登輝、欒曉帆：《中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設區(qū)的治理效應研究——以武漢市蔡甸區(qū)為例》，《中國名城》，2021年第8期。

⑤羅小龍、殷潔、田冬：《不完全的再領域化與大都市區(qū)行政區(qū)劃重組——以南京市江寧撤縣設區(qū)為例》，《地理研究》，2010年第10期。

⑥匡貞勝、虞陽：《中國行政區(qū)劃改革的內(nèi)卷化風險及其生成機制》，《人文地理》，2020年第2期。

⑦華林甫：《市轄區(qū)名稱存在的問題》，《上海地名》，2001年第2期。⑧華林甫、胡存璐：《中國歷代政區(qū)分等及其現(xiàn)實意義》，《中國行政管管理》，2022年第3期。

⑨賀雪峰：《從新冠肺炎疫情防控認識中國國情》，《社會發(fā)展研究》，2020年第2期。

⑩華林甫：《以古察今：中國“縣級市”通名改革研究》，《中國人民大學學報》，2022年第4期。