凌一波，王 婷，王 瑩，孟旭疆

(1.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村能源工作站，新疆烏魯木齊 830049；2.新疆農(nóng)業(yè)規(guī)劃研究院，新疆烏魯木齊 830049;3.新疆農(nóng)業(yè)信息中心，新疆烏魯木齊 830049)

十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分是社會(huì)主要矛盾的重要表現(xiàn)形式，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決好這個(gè)矛盾的必然路徑選擇。已有學(xué)者指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)重農(nóng)業(yè)輕鄉(xiāng)村的矯正，而農(nóng)村人居環(huán)境的好壞則是農(nóng)村人民辛福感最直接的體現(xiàn)，改善農(nóng)村人居環(huán)境是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。近日，筆者參與了新疆農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)工作，產(chǎn)生一些思考認(rèn)識(shí)，現(xiàn)分析找出新疆農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的不足，提出相應(yīng)對(duì)策，嘗試探索下一步工作方向。

1 新疆開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的背景與意義

習(xí)近平在中央第三次新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“做好新疆工作，要完整準(zhǔn)確貫徹新時(shí)代黨的治疆方略，牢牢扭住新疆工作總目標(biāo)，依法治疆、團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆、文化潤(rùn)疆、富民興疆、長(zhǎng)期建疆，以推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障，多謀長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，多行固本之舉，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、文明進(jìn)步、安居樂(lè)業(yè)、生態(tài)良好的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新疆?！毙陆畣?wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，具有深刻的社會(huì)歷史文化根源，特殊背景決定了新疆農(nóng)村工作的重要性、緊迫性，新疆確保社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治是改善民生、爭(zhēng)取人心的工作重要著力點(diǎn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，截止2018年，新疆常住人口為2 486.76萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率已達(dá)50.91%。然而，全區(qū)非城鎮(zhèn)常住人口仍有1 220.75萬(wàn)人，且城鎮(zhèn)化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，新疆還將保持龐大的傳統(tǒng)農(nóng)村和農(nóng)民群體，這部分人群面臨貧困，會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題隱患，這是不可回避的問(wèn)題。

新疆農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的特征還比較明顯，基礎(chǔ)弱、底子薄、發(fā)展滯后的問(wèn)題依然突出，尤其是農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題頗多，直間接導(dǎo)致了疾病、貧困、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。新疆農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀與農(nóng)牧民群眾對(duì)美好生活向往的期盼不相符，急需用實(shí)際行動(dòng)解決突出問(wèn)題。

2 農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開(kāi)展現(xiàn)狀

新疆出臺(tái)了《自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》，14個(gè)地州全部印發(fā)了當(dāng)?shù)貙?shí)施方案，明確了工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。各地在推進(jìn)過(guò)程中，始終重視方案引領(lǐng)指導(dǎo)，確保各項(xiàng)工作有序有效開(kāi)展，如烏魯木齊市編制了《農(nóng)村人居環(huán)境整治及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》(試行)《農(nóng)村生活垃圾專(zhuān)項(xiàng)治理工作實(shí)施方案》，喀什地區(qū)下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)自建房、臨時(shí)用房、農(nóng)業(yè)設(shè)施等安全管理的緊急通知》等。

新疆成立了農(nóng)村人居環(huán)境整治工作推進(jìn)協(xié)調(diào)小組，下設(shè)辦公室在農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，各地參照自治區(qū)，均已確定了牽頭部門(mén)，明確了職責(zé)分工。巴州、阿勒泰地區(qū)、哈密市等地通過(guò)將農(nóng)村人居環(huán)境整治工作列入年底綜合考核內(nèi)容、簽訂責(zé)任狀、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查、建立獎(jiǎng)評(píng)機(jī)制等方式，將工作層層分解，建立了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。

昌吉州、哈密市、阿勒泰、塔城、克拉瑪依等地打造了一批農(nóng)村改廁、垃圾污水整治試點(diǎn)，通過(guò)樣板村和示范戶(hù)的典型示范作用和輻射帶動(dòng)能力，有效推動(dòng)各地農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。巴州等地采取廣播電視、報(bào)刊、發(fā)放宣傳單等方式，大力宣傳農(nóng)村人居環(huán)境整治各項(xiàng)工作的重要性，營(yíng)造了全社會(huì)關(guān)注的良好氛圍，有效推動(dòng)了垃圾分類(lèi)及減資源化利用等工作的開(kāi)展。

3 現(xiàn)階段農(nóng)村人居環(huán)境整治工作存在問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)受城鄉(xiāng)二元制影響，我國(guó)污染防治存在“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村”的現(xiàn)象，一直以來(lái)都將垃圾污染防治的重點(diǎn)放在城市，還沒(méi)有一部針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境污染防治專(zhuān)門(mén)法律，且《中華人民共和國(guó)環(huán)境法》《環(huán)境保護(hù)法》等現(xiàn)有法規(guī)不能將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)等問(wèn)題有機(jī)結(jié)合，不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì)的要求。新疆生態(tài)脆弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾突出，特別是在農(nóng)村地區(qū)過(guò)度墾荒、用水問(wèn)題突出，生態(tài)可持續(xù)性難以保障，并存在城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的情況。新疆針對(duì)畜禽養(yǎng)殖、生活垃圾、生活污水等農(nóng)村污染防治法律體系表現(xiàn)出：職責(zé)不明確、規(guī)定不到位、操作性不強(qiáng)、地州層面立法缺失，部分規(guī)定實(shí)施細(xì)則有待進(jìn)一步落實(shí)等特征。

農(nóng)村人居環(huán)境整治主要涉及垃圾污水治理、農(nóng)村改廁、村容村貌提升、道路硬化等領(lǐng)域，牽扯住建、環(huán)保、交通、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)相關(guān)工有序開(kāi)展，必須打破由上至下“條條專(zhuān)政”的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從“碎片化”到“跨部門(mén)協(xié)作”的轉(zhuǎn)變。目前，新疆14個(gè)地州均成立了專(zhuān)門(mén)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，完成地級(jí)實(shí)施方案編制工作，但部分縣市成立推進(jìn)協(xié)調(diào)小組、編制實(shí)施方案滯后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在環(huán)境整治管理體制機(jī)制不健全或有制度不落實(shí)等現(xiàn)象。

全疆各地農(nóng)村糞污、生活垃圾、污水處置、道路硬化等覆蓋率低、處理能力弱、統(tǒng)籌規(guī)劃不到位、處理方式不規(guī)范等現(xiàn)象突出。農(nóng)村衛(wèi)生廁所約163.65萬(wàn)戶(hù)，普及率僅約50%，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，大部分農(nóng)村采用雙甕式、三格式等模式對(duì)糞污簡(jiǎn)易收集處理，但各模式在極寒、干旱等不同環(huán)境的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及適宜性還需進(jìn)一步探索；對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件一般的地區(qū)，多用“滲坑”等簡(jiǎn)易方式排污，存在一定的環(huán)境隱患。偏遠(yuǎn)村莊的垃圾收運(yùn)設(shè)施匱乏，進(jìn)行生活垃圾簡(jiǎn)單分類(lèi)減量處理的行政村僅占23%。全區(qū)僅約19%的農(nóng)戶(hù)擁有污水處理設(shè)施，仍有約163.8萬(wàn)農(nóng)民使用水質(zhì)安全未達(dá)標(biāo)的水。全區(qū)農(nóng)村交通情況為村道覆蓋51%、縣道25%、省道5%、國(guó)道19%，尚有29 440 km的行政村內(nèi)道路沒(méi)有硬化，交通短板急待補(bǔ)齊。

新疆農(nóng)村人口分散，單村人口規(guī)模低于1 000人行政村占比52.54%，集中處置成本高，大多數(shù)地區(qū)尚未形成農(nóng)村生活污水、垃圾處理市場(chǎng)化運(yùn)行制度。全農(nóng)村生活垃圾和污水處理設(shè)施缺少運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用保障，且以上方面均具有體現(xiàn)“村民主體”不強(qiáng)的特征，農(nóng)村人居環(huán)境整治是一種典型的“集體行動(dòng)”，具有很強(qiáng)的“非排他性”，即使村民不付出任何成本也能享受環(huán)境治理帶來(lái)的好處，“搭便車(chē)”的思維極易產(chǎn)生。

地州工作機(jī)制手段有限，自籌資金能力弱，農(nóng)村道路、垃圾治理、衛(wèi)生廁所、污水管網(wǎng)等的建設(shè)維護(hù)存在較大資金缺口。目前主要除政府投入外，還沒(méi)有真正形成市場(chǎng)資本、民間資本參與，且一些地、縣無(wú)力提供專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，多元化、多形式的共建機(jī)制還未形成。目前，國(guó)家和自治區(qū)資金主要支持農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)村生活垃圾治理、鄉(xiāng)村綠化建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)等，資金支持以“村內(nèi)戶(hù)外”為主，投入較為分散、覆蓋面不廣，特別是在農(nóng)村改廁方面缺乏項(xiàng)目支持，目前僅918個(gè)村莊安排“以獎(jiǎng)促治”，相對(duì)于全區(qū)8 770個(gè)行政村來(lái)說(shuō)，資金覆蓋仍顯不足。

現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與農(nóng)村人居環(huán)境整治新要求銜接性差，有的村鎮(zhèn)規(guī)劃編制早，不能適應(yīng)性新的工作要求，在前瞻性、連貫性、集中連片性、發(fā)揮資金效益性等方面缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌考慮；新疆地域跨度大、氣候特征差異大，廁所糞污、生活污水處理所需要的技術(shù)模式地域特征差異非常明顯，且相較于城市，農(nóng)村污水的進(jìn)水水質(zhì)、變化規(guī)律、處理設(shè)施規(guī)模、都存在較大差異，而新疆農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)工作現(xiàn)處起步階段，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，缺乏典型樣板示范，地州層面工作開(kāi)展缺乏科學(xué)依據(jù)，如一些企業(yè)廠家先入為主，推廣建設(shè)的技術(shù)模式是否具有地區(qū)適宜性還有待商榷。

部分基層干部對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治新要求理解不深刻，宣傳引導(dǎo)工作不到位，工作氛圍不濃厚，影響了工作的推進(jìn)力度。與農(nóng)村物質(zhì)文明建設(shè)快速發(fā)展所不相符的是，農(nóng)牧民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治主動(dòng)性不高，內(nèi)生動(dòng)力不足。在實(shí)地走訪中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)還存在較為嚴(yán)重的生產(chǎn)生活陋習(xí)，“睡覺(jué)不上床、吃飯不上桌、如廁不進(jìn)房”等現(xiàn)象普遍存在。

4 進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的建議

農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)立法是農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法工作的重點(diǎn)，也是重要切入點(diǎn)，此項(xiàng)工作的落實(shí)將有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)“三生”水平同步提高。在立法過(guò)程中要充分考慮農(nóng)村環(huán)境污染防治相較城鎮(zhèn)污染防治的特殊性，積極探索符合新疆農(nóng)村實(shí)際的立法規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)管制度、環(huán)境糾紛救濟(jì)制度等，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)工作有章可循，有法可依。

盡快建立區(qū)、地、縣3級(jí)評(píng)估考評(píng)工作機(jī)制，將農(nóng)村人居環(huán)境整治納入各相關(guān)單位年度績(jī)效考評(píng)范圍，定期調(diào)度各地任務(wù)落實(shí)情況，全面壓嚴(yán)壓實(shí)責(zé)任。健全自治區(qū)和各地州的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)掌握和溝通各地州農(nóng)村人居環(huán)境整治有關(guān)情況，確保自治區(qū)及時(shí)掌握工作中的新情況、新問(wèn)題，以便進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌，整合資源，形成合力。

村莊規(guī)劃修編完善要適時(shí)征詢(xún)村民意見(jiàn)，注重規(guī)劃的針對(duì)性，使得規(guī)劃更接地氣，更易落地。地州層面做好調(diào)查論證，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，科學(xué)合理地確定重點(diǎn)任務(wù)、整治標(biāo)準(zhǔn)，明確綜合整治的路線圖、時(shí)間表，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃在建設(shè)實(shí)踐中的指導(dǎo)作用。自治區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治各相關(guān)部門(mén)，結(jié)合職責(zé)分工，針對(duì)全疆不同地區(qū)典型自然氣候特征、經(jīng)濟(jì)承受能力、人文社會(huì)因素等，就農(nóng)村改廁、垃圾治理、污水治理等主攻方向，開(kāi)展調(diào)查研究、論證評(píng)價(jià)等，形成專(zhuān)項(xiàng)工作實(shí)施意見(jiàn)，加快出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加快組裝配套完善已有成熟技術(shù)。強(qiáng)化相關(guān)技術(shù)方案整合，大力推廣已有成熟技術(shù)。同時(shí)，研發(fā)出一批區(qū)域適應(yīng)性強(qiáng)、簡(jiǎn)單實(shí)用的新技術(shù)新產(chǎn)品。在南疆、北疆、東疆等不同區(qū)域選擇不同類(lèi)型情況、不同基礎(chǔ)條件的縣市開(kāi)展試點(diǎn)。在選定的試點(diǎn)縣市選擇城郊、遠(yuǎn)郊、和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近村和偏遠(yuǎn)村，通過(guò)試點(diǎn)建設(shè)，探索形成適合不同類(lèi)型、區(qū)域的農(nóng)村人居環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)、政策、措施和方法，形成農(nóng)區(qū)、牧區(qū)，城郊、遠(yuǎn)郊等不同類(lèi)型區(qū)域改廁、垃圾污水治理和村容村貌整治的可復(fù)制、易推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，在全疆范圍逐步進(jìn)行復(fù)制推廣。

加大宣傳教育力度，不斷提高村民自我服務(wù)、自我管理、自我約束的意識(shí)，全面營(yíng)造“政府主導(dǎo)、村民參與”的良好氛圍。通過(guò)協(xié)商對(duì)話等途徑，將農(nóng)村人居環(huán)境管護(hù)相關(guān)工作列入村規(guī)民約，讓村民切實(shí)參與到環(huán)境治理之中。一些條件好的地區(qū)可試點(diǎn)村民付費(fèi)制度，通過(guò)協(xié)商、制度等方式向村民收繳垃圾、污水處理等費(fèi)用，讓村民認(rèn)可并深度參與農(nóng)村人居環(huán)境整治過(guò)程，增強(qiáng)其主人翁責(zé)任感。采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農(nóng)村垃圾污水等處理市場(chǎng)主體。

厘清現(xiàn)有農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)資金來(lái)源渠道與結(jié)構(gòu)，全面摸清底數(shù)，地州層面根據(jù)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，充分考慮農(nóng)村人居環(huán)境整治所需設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管護(hù)等各種要素，對(duì)轄域內(nèi)農(nóng)村人居環(huán)境整治所需要的資金規(guī)模進(jìn)行科學(xué)、精準(zhǔn)核算，根據(jù)資金需求規(guī)模，在自治區(qū)層面再統(tǒng)籌具體投入方案。鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人等其他形勢(shì)資金積極參與到農(nóng)村人居環(huán)境整治之中，建立“政府投入為主，村民支持為輔，積極爭(zhēng)取社會(huì)支持”的多元化投資機(jī)制。