| 龐英哲

2020年中央提出了加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局戰(zhàn)略，要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)社會組織有序承接政府轉(zhuǎn)移職能和公共事務(wù)。2021年我國進(jìn)入“十四五”發(fā)展時期，經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。貫徹新發(fā)展理念，盡快融入新發(fā)展格局，不僅能優(yōu)化注冊會計師行業(yè)發(fā)展環(huán)境，也會極大有效地提升行業(yè)價值。本文結(jié)合河北省注冊會計師行業(yè)情況，就新時期注冊會計師行業(yè)如何進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，更好服務(wù)國家建設(shè)和財政中心任務(wù)做一些分析和探討。

一、河北省注冊會計師行業(yè)面臨的政策環(huán)境

1.注冊會計師的職能地位進(jìn)一步明確。2020年1月習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上強(qiáng)調(diào)，要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。其中審計監(jiān)督和財會監(jiān)督都包括注冊會計師審計。2021年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》，從完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系、建立健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機(jī)制、強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法、加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作等方面進(jìn)行了全面論述，進(jìn)一步明確了注冊會計師要作為崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好的資本市場生態(tài)的重要力量和資本市場“守門人”。

2.注冊會計師行業(yè)的法律責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化。2019年修訂的新《證券法》明確了保護(hù)相關(guān)者利益的救濟(jì)性制度，加大了注冊會計師的法律責(zé)任和違法違規(guī)的成本。2021年8月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計秩序 促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出誠信為本、質(zhì)量為先，從嚴(yán)監(jiān)管、從嚴(yán)執(zhí)法等5項原則，從依法整治財務(wù)審計秩序、強(qiáng)化行業(yè)日常管理、優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境和能力等3個方面提出了12項措施任務(wù)，對注冊會計師行業(yè)監(jiān)管提出了更高要求。為全面落實《意見》，2021年9月河北省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范財務(wù)審計秩序 促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展若干措施的通知》（冀政辦發(fā)〔2021〕5號），以全面提升注冊會計師行業(yè)服務(wù)河北省經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)能力為目標(biāo)，圍繞扎實推進(jìn)注冊會計師行業(yè)專項整治、持續(xù)強(qiáng)化注冊會計師行業(yè)監(jiān)管、全面優(yōu)化注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境、著力提升注冊會計師行業(yè)治理水平、積極引導(dǎo)會計師事務(wù)所強(qiáng)化內(nèi)部管理等方面提出了18項措施任務(wù)，為“十四五”和今后一段時期河北注冊會計師行業(yè)的發(fā)展指明了方向，標(biāo)志著河北注冊會計師行業(yè)迎來新的重大發(fā)展機(jī)遇。

3.新時期注冊會計師行業(yè)階段性發(fā)展目標(biāo)和措施已經(jīng)明確。2021年4月中注協(xié)印發(fā)《注冊會計師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025）》，提出到2035年實現(xiàn)注冊會計師行業(yè)發(fā)展水平與我國綜合國力和國際地位相匹配，注冊會計師行業(yè)成為全面領(lǐng)先、具有一定國際競爭力的高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的階段性發(fā)展目標(biāo)及未來5年行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展措施。在此基礎(chǔ)上，河北省注協(xié)印發(fā)《河北省注冊會計師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2025）》，明確了“十四五”時期行業(yè)發(fā)展七大目標(biāo)及9項主要任務(wù)措施。

二、河北省注冊會計師行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀

1.行業(yè)發(fā)展情況。河北省注冊會計師行業(yè)經(jīng)過恢復(fù)重建和不斷發(fā)展，執(zhí)業(yè)范圍有序拓展，執(zhí)業(yè)質(zhì)量有效改善，隊伍不斷發(fā)展壯大，社會影響日益擴(kuò)大，行業(yè)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)鑒證、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評價職能，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范資本運(yùn)作、保障公眾利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用，成為推動全省經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要力量。政治上，行業(yè)承接省級以下政府部門預(yù)算支出績效評價、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、離任審計等業(yè)務(wù)，成為黨和國家反腐防蛀的一把利劍，起到了肅清政治環(huán)境的作用；經(jīng)濟(jì)上，結(jié)合增值稅改革深化以及政府支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展等減稅措施，出具減稅降費(fèi)專項審計報告，承接高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等業(yè)務(wù)，為優(yōu)化全省營商環(huán)境、助力供給側(cè)改革發(fā)揮一己之力；社會環(huán)境上，行業(yè)承接技改項目審計、工業(yè)節(jié)能技術(shù)裝備審計、新產(chǎn)品新技術(shù)開發(fā)審計等審計業(yè)務(wù)，助推節(jié)能減排、營造綠色生態(tài)的良好局面。與此同時，河北省注冊會計師行業(yè)收入保持年均8%的增長速度，由2016年的10.3億元增長到2020年的13.6億元，增長32%；業(yè)務(wù)數(shù)由2016年的3萬筆到2020年的8萬筆，增長167%；會計師事務(wù)所由2016年的339家增長到 2020年的437家，增長了28.91%。其中，業(yè)務(wù)收入超過1000萬元的事務(wù)所由2016年的15家增加到2020年的25家。全行業(yè)基本實現(xiàn)了健康穩(wěn)定發(fā)展，服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.行業(yè)監(jiān)管情況。河北省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管分為政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。政府行政監(jiān)管涉及財政、證監(jiān)、審計、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門，注冊會計師協(xié)會負(fù)責(zé)行業(yè)自律監(jiān)管，行業(yè)監(jiān)管主要部門為省級財政部門和注冊會計師協(xié)會。目前的行業(yè)監(jiān)管措施主要有：(1)常規(guī)監(jiān)管。省級財政部門和注冊會計師協(xié)會對從事證券業(yè)務(wù)外的會計師事務(wù)所開展檢查，每五年輪查一次。對違法情節(jié)輕微，沒有造成危害后果的，省級財政部門或注冊會計師協(xié)會可以采取責(zé)令限期整改、下達(dá)監(jiān)管關(guān)注函、約談、通報等方式進(jìn)行處理。情節(jié)嚴(yán)重的，根據(jù)違規(guī)情節(jié)、危害后果，對會計師事務(wù)所和注冊會計師違規(guī)行為分別給予行政處罰或懲戒。(2)專項檢查。省級財政部門和注冊會計師協(xié)會開展專項監(jiān)督檢查，如2021年對注冊會計師掛名執(zhí)業(yè)、注冊會計師超出勝任能力執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)售賣審計報告等行為進(jìn)行專項整治；省級財政部門或注冊會計師協(xié)會收到舉報或投訴，對涉及事務(wù)所的某項具體業(yè)務(wù)展開專案調(diào)查等。

3.行業(yè)監(jiān)管存在的問題。(1)監(jiān)管任務(wù)日趨繁重。會計師事務(wù)所數(shù)量的攀升加重了監(jiān)管任務(wù)。目前全省會計師事務(wù)所437家，比上年度增加40家。事務(wù)所數(shù)量的增多導(dǎo)致監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大，監(jiān)管任務(wù)越來越重。同時，隨著近年來企業(yè)財務(wù)工作轉(zhuǎn)型升級，會計師事務(wù)所新興業(yè)務(wù)突起，如數(shù)字審計、內(nèi)控咨詢、戰(zhàn)略咨詢、績效評價等新業(yè)務(wù)層出不窮。這些新業(yè)務(wù)絕大多數(shù)沒有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，特別是咨詢類業(yè)務(wù)，給監(jiān)管帶來了難題。對新業(yè)務(wù)的監(jiān)管跟不上行業(yè)發(fā)展速度，一些業(yè)務(wù)處于無法可依境地，甚至出現(xiàn)監(jiān)管空白。(2)監(jiān)管界限有待清晰。從監(jiān)管模式來看，政府行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管交叉重疊。目前河北省注協(xié)對外為社團(tuán)組織，對內(nèi)是省級財政部門所屬事業(yè)單位——河北省注冊會計師管理服務(wù)中心。從嚴(yán)格意義上講，省注協(xié)是省級財政部門的職能延伸，但目前協(xié)會定位模糊、獨(dú)立性不強(qiáng)、職能弱化。從監(jiān)管部門看，政府行政監(jiān)管中，證監(jiān)部門對執(zhí)行證券業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所具有檢查處理權(quán)，而對此類會計師事務(wù)所的監(jiān)督檢查也是財政部門重點(diǎn)監(jiān)督工作。這種多頭監(jiān)管、重復(fù)檢查加大了監(jiān)管和協(xié)調(diào)成本。從監(jiān)管層級看，省級注協(xié)負(fù)責(zé)注冊、撤銷注冊、發(fā)放證書、收回證書，并向財政部門備案。會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)許可由省級財政部門審批并報財政部備案，涉及證券業(yè)務(wù)的審計資格則是向財政部和中國證監(jiān)會聯(lián)合備案，會計師事務(wù)所撤銷由財政部或省級財政部門實施。這種分級多頭管理，管理主體不統(tǒng)一，容易造成管理脫節(jié)，存在管理死角。(3)監(jiān)管力度存在缺位。主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后，側(cè)重于事后的監(jiān)督檢查，事前事中監(jiān)管近乎空白。二是監(jiān)管力量薄弱，省級財政部門和注冊會計師協(xié)會分別由財政廳財政監(jiān)督檢查局、會計處和省注協(xié)監(jiān)管部具體從事監(jiān)管工作，專職監(jiān)管人員少、力量不足。監(jiān)管主要依靠外部的專業(yè)人員協(xié)助完成，沒有形成高標(biāo)準(zhǔn)、高素質(zhì)的專職監(jiān)管隊伍。三是監(jiān)管重心存在偏差，受監(jiān)管力量及時間所限，主要關(guān)注注冊會計師和會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的程序，對被審計對象的經(jīng)營、財務(wù)情況真實性關(guān)注不夠，無法進(jìn)行實質(zhì)性核查。

三、進(jìn)一步完善河北省注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的一些思考

1.健全監(jiān)管體系。（1）完善聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。落實《財政部加強(qiáng)注冊會計師行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施》要求，建立財政部門牽頭的統(tǒng)一監(jiān)管體系和分級分類監(jiān)管機(jī)制，按照強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，共享監(jiān)管信息和監(jiān)管成果，促進(jìn)各類監(jiān)督形式有機(jī)貫通、相互銜接，形成行政性監(jiān)管和行業(yè)性懲戒多管齊下的聯(lián)合懲戒格局。（2）用好統(tǒng)一監(jiān)管平臺。財政部會同相關(guān)部門建設(shè)注冊會計師行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管平臺，已正式上線運(yùn)行。要依托統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，將涉及注冊會計師和會計師事務(wù)所的行政監(jiān)管、行業(yè)自律事項和信息納入統(tǒng)一平臺管理，優(yōu)化管理流程、提高服務(wù)效率，提升信息化監(jiān)管能力。建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監(jiān)管，并方便社會公眾查詢。充分運(yùn)用強(qiáng)制培訓(xùn)、管理建議函、執(zhí)業(yè)警示、監(jiān)管公告等非懲戒措施，加強(qiáng)對會計師事務(wù)所的監(jiān)管和輔導(dǎo)。（3）加大監(jiān)管力度。全面實施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，隨機(jī)抽取檢查對象和選派檢查人員，及時向社會公開檢查情況及處理結(jié)果。將監(jiān)督檢查事務(wù)所的抽取與其執(zhí)業(yè)情況、信用等級掛鉤，構(gòu)建事前管理、事中服務(wù)與事后檢查的全過程監(jiān)控體，并且將監(jiān)管重心向事前和事中前移。引入風(fēng)險導(dǎo)向檢查的理念，將執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險檢查，重點(diǎn)防范系統(tǒng)風(fēng)險。（4）嚴(yán)格處理處罰。細(xì)化處罰措施和標(biāo)準(zhǔn)，制定出臺河北省會員違規(guī)處罰辦法，加大財務(wù)造假法律責(zé)任追究力度，對影響惡劣的重大案件從嚴(yán)從重處罰，堅決做到“零容忍”，形成有效震懾。

2.優(yōu)化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境。（1）營造良好的行業(yè)競爭格局。按照平等準(zhǔn)入原則，積極推動政府購買專業(yè)服務(wù)政策落地，完善現(xiàn)行審計業(yè)務(wù)招投標(biāo)制度和政府采購方式，清理規(guī)范限制市場競爭的準(zhǔn)入許可，構(gòu)建開放有序、公平競爭的統(tǒng)一審計服務(wù)市場。（2）引導(dǎo)行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展。推進(jìn)以質(zhì)量為導(dǎo)向的會計師事務(wù)所選聘機(jī)制建設(shè)，科學(xué)設(shè)置會計師事務(wù)所選聘指標(biāo)，提高質(zhì)量因素權(quán)重，降低價格因素權(quán)重。加強(qiáng)審計收費(fèi)的信息報備和監(jiān)測，加大自律懲戒力度，嚴(yán)肅整治惡意壓價競爭的行為。（3）強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)部管理。制定出臺河北省會計師事務(wù)所一體化管理辦法實施方案，引導(dǎo)會計師事務(wù)所在人員調(diào)配、財務(wù)安排、業(yè)務(wù)承接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息化建設(shè)等五個方面對標(biāo)對表，推動會計師事務(wù)所建立健全質(zhì)量管理體系，形成以審計準(zhǔn)則、質(zhì)量管理準(zhǔn)則和職業(yè)道德守則為核心的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，整體提升審計質(zhì)量。（4）加強(qiáng)對注冊會計師和會計師事務(wù)所的日常監(jiān)管和監(jiān)測分析，完善河北省會計師事務(wù)所綜合評價辦法，推動構(gòu)建行業(yè)自律和行政監(jiān)管多方共建機(jī)制，提升監(jiān)管效能。

3.擴(kuò)大監(jiān)管范圍。隨著企業(yè)財務(wù)的轉(zhuǎn)型升級，傳統(tǒng)的鑒證業(yè)務(wù)將會減少，針對重組咨詢、新業(yè)務(wù)模式下的財務(wù)咨詢、稅務(wù)咨詢、戰(zhàn)略咨詢等新興業(yè)務(wù)及時制定監(jiān)管規(guī)劃，明確新興業(yè)務(wù)種類、規(guī)模及監(jiān)管重點(diǎn)，持續(xù)完善體制機(jī)制，將監(jiān)管重點(diǎn)逐步向新業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移，將各項新興業(yè)務(wù)納入監(jiān)管體系，確保每一項業(yè)務(wù)在制度的約束下得以規(guī)范進(jìn)行。同時，隨著國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，引導(dǎo)會計師事務(wù)所積極參與承接政府職能轉(zhuǎn)移、重點(diǎn)拓展創(chuàng)新領(lǐng)域的新業(yè)務(wù)，如承接參與績效評價等項目，積極探索對重大項目績效發(fā)揮情況的跟蹤或績效目標(biāo)完成情況的全過程督導(dǎo)，發(fā)揮行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢和第三方作用。

4.推進(jìn)數(shù)字化審計變革?！兑庖姟诽岢?，探索建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，推動實現(xiàn)全國范圍“一碼通”。在貫徹落實《意見》過程中，一方面要充分利用大數(shù)據(jù)平臺，探索不同部門間的監(jiān)管信息整合機(jī)制。會同行政審批機(jī)關(guān)，及時掌握行業(yè)機(jī)構(gòu)信息，為機(jī)構(gòu)登記和許可情況的進(jìn)一步監(jiān)管確定方向。會同人社部門，對注冊會計師社保繳納信息進(jìn)行共享，打擊行業(yè)兼職掛名情況。與司法機(jī)關(guān)信息共享，掌握事務(wù)所和注冊會計師的刑事處罰信息。與其他審批機(jī)關(guān)信息共享，掌握稅務(wù)、征信、招投標(biāo)、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等報告信息，根據(jù)大數(shù)據(jù)分析虛假報告，確定每年的監(jiān)管重點(diǎn)。建立行業(yè)誠信約束制度，結(jié)合誠信檔案信息，對會計師事務(wù)所采取差別化監(jiān)管。另一方面，要開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的審計方法與技術(shù)變革等前瞻性研究，引導(dǎo)事務(wù)所建立內(nèi)外部數(shù)據(jù)融合的數(shù)據(jù)審計平臺，增強(qiáng)大數(shù)據(jù)審計技術(shù)的應(yīng)用，將“數(shù)據(jù)先行”理念融入審計實務(wù)中，保證審計質(zhì)量及效率實現(xiàn)質(zhì)的提升。

財政部會同相關(guān)部門建設(shè)注冊會計師行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管平臺，已正式上線運(yùn)行。要依托統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，將涉及注冊會計師和會計師事務(wù)所的行政監(jiān)管、行業(yè)自律事項和信息納入統(tǒng)一平臺管理，優(yōu)化管理流程、提高服務(wù)效率，提升信息化監(jiān)管能力。建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監(jiān)管，并方便社會公眾查詢。充分運(yùn)用強(qiáng)制培訓(xùn)、管理建議函、執(zhí)業(yè)警示、監(jiān)管公告等非懲戒措施，加強(qiáng)對會計師事務(wù)所的監(jiān)管和輔導(dǎo)。

5.強(qiáng)化人才培養(yǎng)。（1）加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)。擴(kuò)大監(jiān)管人才的選拔范圍，通過錄取、招聘、政府購買服務(wù)等方式，充實監(jiān)管檢查力量，推動形成專業(yè)化執(zhí)法檢查機(jī)制。同時，加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，公開選聘業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、道德好的行業(yè)檢查專家，規(guī)范行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作。（2）建立多層級人才培養(yǎng)體系。深入分析行業(yè)人才隊伍狀況，構(gòu)建會計師事務(wù)所著重培養(yǎng)中低層次人才、政府部門和協(xié)會重點(diǎn)開展行業(yè)高端人才選拔培養(yǎng)的機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)高端人才示范、引領(lǐng)作用。（3）加強(qiáng)執(zhí)業(yè)指導(dǎo)。財政部門和行業(yè)協(xié)會要利用日常監(jiān)管和監(jiān)督檢查等形式，及時了解事務(wù)所執(zhí)業(yè)過程中遇到的專業(yè)問題，通過專業(yè)指導(dǎo)委員會、行業(yè)專家現(xiàn)場指導(dǎo)、案例講解技術(shù)支持等方式予以解決，提升審計質(zhì)量。（4）持續(xù)加強(qiáng)行業(yè)繼續(xù)教育工作。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化和服務(wù)領(lǐng)域的拓展要求，通過年度輪訓(xùn)和專項研修相結(jié)合方式，開展行業(yè)繼續(xù)教育，不斷更新注冊會計師知識結(jié)構(gòu)、提升專業(yè)勝任能力。（5）引導(dǎo)社會參與，將社會監(jiān)督作為促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對注冊會計師行業(yè)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的正面宣傳，加大對違法違規(guī)典型案例的懲處曝光，積極引導(dǎo)社會輿論和市場預(yù)期，促進(jìn)社會公眾了解和關(guān)注行業(yè)，支持行業(yè)健康發(fā)展。