文/朱俊慶（中共濱?？h委黨校，江蘇鹽城 224000）

內(nèi)容提要：以天津基層治理創(chuàng)新實踐為例，研究發(fā)現(xiàn)“吹哨報到”的基層治理創(chuàng)新對條塊關(guān)系的影響體現(xiàn)在：沖擊了傳統(tǒng)的“行政發(fā)包”模式、倒逼“整體政府”的構(gòu)建與發(fā)展、助推“伙伴型”條塊部門間關(guān)系的建立、一定程度上破解條塊間集體行動的困境、以創(chuàng)新機制作為載體橋接技術(shù)治理與條塊部門等方面?；鶎又卫韯?chuàng)新增強了條塊關(guān)系的靈活性和“整體政府”解決“一線”治理問題的能力，但對條塊關(guān)系影響，具有難以實現(xiàn)自下而上的擴散和無法撬動整體條塊框架的調(diào)整等限度。以機制創(chuàng)新推動體制改革，在基層治理創(chuàng)新中推動理順條塊關(guān)系，或可成為理順條塊關(guān)系的可行路徑。

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

近年來“網(wǎng)格化治理”“吹哨報到”“職責清單”“小巷總理”等基層治理機制不斷創(chuàng)新，形成了多樣的基層治理模式，在國家基層治理的共性中凸顯著地方基層治理的個性化創(chuàng)新。當下，在基層治理實踐中出現(xiàn)了新動態(tài)和新變化，基層治理的特殊性“異構(gòu)”已經(jīng)出現(xiàn)，其一，改革共時層面上的結(jié)構(gòu) “上下不對口”；其二，在改革歷時層面基層政府改革進度不一，存在“時空異構(gòu)”[1]。

實踐的發(fā)展正在突破已有的條塊關(guān)系影響基層治理的解釋框架，并對形成新的理論解釋提出了現(xiàn)實要求。新中國成立以來，條塊關(guān)系一直深刻的影響著我國的基層治理，那么有哪些因素影響著條塊關(guān)系？條塊關(guān)系是我國基層治理的基本框架，那么基層治理機制的創(chuàng)新會對政府條塊關(guān)系有著怎樣的影響？基層治理協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)建又能否突破條塊結(jié)構(gòu)的束縛實現(xiàn)基層治理效能的提升？如何因勢利導尋求條塊優(yōu)化路徑？“基層治理”與“條塊關(guān)系”這一傳統(tǒng)而又現(xiàn)代的話題迫切需要注入時代因素。

（二）文獻回顧

1954年地方組織法實施后，政府間縱向關(guān)系進行了部分調(diào)整，實行了中央與地方的雙重領(lǐng)導制，此后條塊關(guān)系成為中國政府組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，在各個不同的層面和領(lǐng)域，影響和制約著政府發(fā)展[2]。目前，已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的條塊關(guān)系研究。

學者對“條”“塊”的內(nèi)涵、特征和類型等作出界定?！皸l”主要是指從中央到地方政府中業(yè)務性質(zhì)與任務目標相對一致的部門，從上到下更加強調(diào)專業(yè)性和技術(shù)性；“塊”主要是指由各個不同職能部門所組成的不同層級的地方政府，強調(diào)公共政策的有效貫徹和行政資源的有機整合[3]。條塊結(jié)構(gòu)是我國政府行政體系的基本結(jié)構(gòu)，而在此基礎(chǔ)上形成的不同政府部門之間的交互關(guān)系，就是條塊關(guān)系。根據(jù)內(nèi)涵可以對條塊關(guān)系的基本類型做出界定，即將條塊關(guān)系劃分為上級條條與下級塊塊的關(guān)系、垂直管理的條條與塊塊的關(guān)系、上下級條條的關(guān)系、上下級政府的關(guān)系[4]。

就條塊關(guān)系的研究來看，學者以條塊關(guān)系為主線來研究政府內(nèi)部關(guān)系。研究主題主要集中在：條塊分割、條塊協(xié)同、條塊矛盾、條塊差異、條塊協(xié)同機制、條塊結(jié)構(gòu)、條塊互動模式等方面。在研究中學者逐步達成共識，構(gòu)建垂直管理部門與地方政府間的良性互動關(guān)系，從條塊分割走向協(xié)同治理，并逐步打破職責同構(gòu)是條塊關(guān)系變革的路徑選擇[5]。

學者逐步將條塊關(guān)系與基層治理相結(jié)合進行研究。在網(wǎng)格化管理中，科層部門在推動條塊互動協(xié)同治理中均面臨困難，使得基層治理能力和動力不足[6]?；鶎又卫砝Ь车闹匾憩F(xiàn)之一是法治不彰，其主要原因是縣域政權(quán)的條塊分割導致執(zhí)法碎片化、執(zhí)法效率低下[7]。因此條塊關(guān)系失衡導致的條塊矛盾是基層治理之困的重要成因[8]。學者通過分析“條”“塊”進社區(qū)的治理邏輯、約束條件、行為路徑等，關(guān)注在條塊等多重邏輯下形成的基層“混合治理空間”[9]，以條塊矛盾的表現(xiàn)形態(tài)和發(fā)生機制為基礎(chǔ)，提出條塊協(xié)調(diào)的正式政治和非正式政治的多樣化形態(tài)[10]。

綜上所述，在已有的條塊關(guān)系和基層治理的研究中，或按照“基層治理（現(xiàn)狀）—條塊矛盾（原因）”這一思路將基層治理面臨困境歸因于條塊矛盾，或遵循“治理困境（問題）—條塊矛盾（原因）—機制構(gòu)建（對策）”的研究思路對基層治理創(chuàng)新進行邏輯解釋。也就是說在條塊關(guān)系和基層治理的結(jié)合研究中，學者多將條塊關(guān)系作為“因”，而基層治理困境則是條塊關(guān)系尚未理順的“果”，以此進行單一向度的研究。一方面，在基層治理或條塊關(guān)系的研究中，均忽視了基層治理機制體制的創(chuàng)新對條塊關(guān)系的影響研究；另一方面，在破解基層治理困境時多落腳于理順條塊關(guān)系，而對基層治理中通過何種路徑理順條塊關(guān)系缺乏系統(tǒng)研究。

在中觀視角下，從行政組織學視角進行考量，將基層治理作為自變量，將條塊關(guān)系作為因變量，探究基層治理對條塊關(guān)系的影響仍存在一定的研究空間。

二、“吹哨報到”：天津基層治理創(chuàng)新實踐

（一）街鄉(xiāng)治理改革：基層治理創(chuàng)新的實踐場

本研究從天津基層治理實踐入手，以天津“吹哨報到”為例來說明基層治理創(chuàng)新對條塊關(guān)系的影響。在天津市基層治理改革的初期階段，筆者對天津市薊州區(qū)、東麗區(qū)萬新街、武清區(qū)、南開區(qū)體育中心街道、濱海新區(qū)塘沽街道、濱海新區(qū)新城鎮(zhèn)、和平區(qū)小白樓街道和河北區(qū)王串場街道等八個區(qū)縣、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了實地調(diào)研，形成訪談記錄10萬余字，獲得了豐富而真實的調(diào)研素材。

本文嘗試運用文本分析的方法和技巧，對各個區(qū)縣、街鄉(xiāng)乃至社區(qū)的基層治理規(guī)律進行總結(jié)，在基層治理中窺探“吹哨報到”的運行邏輯。在文本分析過程中，嘗試借鑒扎根理論的分析方法，但是不同于典型扎根理論的思路，在忠于一手訪談資料的基礎(chǔ)上圍繞研究主題，有所側(cè)重的進行文本提煉和歸納（表1）。將天津基層治理的特點概括為以下五個方面。

表1 天津基層治理總結(jié)概述

1.基層治理中共性與個性并存。各個街道在治理中有其改革共性，但也面臨不同的治理難題。一方面，城市化是基層治理的主旋律，調(diào)研中無論是宏觀上的鎮(zhèn)改街、縣改區(qū)，或是微觀上的老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造，都是推進城市化進程的表現(xiàn)。盡管由于經(jīng)濟發(fā)展程度有所差異，城市化水平不盡相同，但在城市化進程中提升基層治理水平，是各區(qū)基層治理的共性。另一方面，加強黨建引領(lǐng)是基層治理的發(fā)展趨勢，黨建引領(lǐng)不僅體現(xiàn)在加強黨的領(lǐng)導，在基層治理中更為重要的表現(xiàn)是通過將黨建寓于基層社會治理之中，改變基層政權(quán)懸浮化的困境，從而提升基層治理效能。

2.基層治理改革的基礎(chǔ)條件差異較大。各個區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展程度不一，這導致各區(qū)縣間的城市化進程不一，能夠用于基層治理改革的人力、財力等差異較大，從而致使推動基層治理改革和創(chuàng)新的力度不同。具體來看，不同區(qū)縣當前面臨的主要治理難題不一，這與街鄉(xiāng)的歷史發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)，比如濱海新區(qū)新城鎮(zhèn)面臨鎮(zhèn)改街的問題、王串場街道單位型社區(qū)居多，醫(yī)保和低保財政壓力較大、和平區(qū)正在推進智慧和平建設等?？傮w來看，同一項改革在落地時面臨的改革基礎(chǔ)條件差異較大，這也間接導致“吹哨報到”改革實施的效果不一，同時也對基層治理工具的“本土化”提出了更高要求。

3.“吹哨報到”改革實施效果不一。作為一種治理工具，“吹哨報到”的實施效果受制于當?shù)卦械幕鶎又卫砘A(chǔ)，也就是說不同的基層治理基礎(chǔ)導致了同一種基層治理創(chuàng)新在不同的街鎮(zhèn)產(chǎn)生了不同的治理效果。其中，東麗區(qū)萬新街道和濱海新區(qū)新城鎮(zhèn)街道的調(diào)研實踐顯示，“吹哨報到”是比較有效的，但在其他區(qū)縣，“吹哨報到”運行效果不佳，均面臨這樣或那樣的阻礙，比如在和平區(qū)小白樓街道存在“有吹哨無報到”的情況。不同街鄉(xiāng)基層治理實效之間的差異，以及產(chǎn)生差異的變量值得進一步關(guān)注和分析。

4.基層執(zhí)法困境依舊存在。長期以來，基層治理中的執(zhí)法困境的關(guān)鍵點在于街道并不實際掌握執(zhí)法力量，由于“條塊隔閡”的存在，難以調(diào)動區(qū)管執(zhí)法力量。雖然天津市部分區(qū)街早在2015年便開始了綜合執(zhí)法權(quán)的下沉改革，但從本次調(diào)研來看，基層執(zhí)法困境仍較為普遍的存在于基層治理之中。在筆者所調(diào)研的南開區(qū)體育中心街道，受訪者便談到“多數(shù)改革較好推進，但綜合執(zhí)法改革需要下大力氣。自2015年綜合執(zhí)法任務開始下放，但街道做的仍然是過去綜合執(zhí)法的任務，其他的任務不好干、不會干更沒法干，一支隊伍管執(zhí)法的改革以及接下來的140多項權(quán)力下放不知道究竟能不能有承擔、有落實”，筆者調(diào)研的其余區(qū)街也存在類似問題，只是問題的輕重程度和解決的迫切性不盡相同。

5.多重改革路徑相互疊加。有學者將近年來協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的基層治理創(chuàng)新概括為“吹哨報到”“網(wǎng)格化管理”和“權(quán)力下放”多重路徑[11]，天津基層治理中多重路徑相互疊加和相互作用也是基層治理復雜性的一種體現(xiàn)。同時，值得一提的是多種治理路徑雖然在治理方式和手段上有所差異，但都或多或少的結(jié)合了技術(shù)治理的因素 （例如“吹哨報到”和“網(wǎng)格化治理”中的移動端信息傳輸、AI智能識別等），技術(shù)賦能基層治理趨勢明顯。另外，基層治理中之所以存在多種治理路徑，是因為各地治理條件的差異性，這也決定了各種基層治理創(chuàng)新路徑均有其適用范圍。從實地調(diào)研來看，協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的多重路徑在物理層面上的盲目疊加，反而不利于真正理順條塊關(guān)系。因此，促進多重路徑相互交融、揚長避短，是進一步激發(fā)基層治理創(chuàng)新活力的關(guān)鍵所在。

（二）“吹哨報到”：天津基層治理創(chuàng)新過程分析

1.吹哨調(diào)度權(quán)：化解基層治理中的“條塊分割”。在解決公共問題時，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在橫向上面臨與區(qū)級部門的“條塊分割”?！按瞪凇睂崿F(xiàn)了基層賦權(quán)，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨調(diào)度權(quán)和有關(guān)建議權(quán)、參與權(quán)，形成以塊聚條，看似實現(xiàn)了“強塊”，但實際并未觸動“條條”原有權(quán)力，并未改變原有的權(quán)力歸屬，而是優(yōu)化了權(quán)力運行過程，實現(xiàn)了街道對 “條條”的“吹”（召集權(quán)）和“促”（調(diào)度權(quán)）。 因而“吹哨”實質(zhì)上是一個化解基層治理中條塊分割狀況的動員機制，通過吹哨調(diào)度權(quán)有效化解基層治理中的“條塊分割”。

2.考核評價權(quán)：消除基層治理中的模糊區(qū)域?！按瞪趫蟮健币月氊熐鍐沃泼鞔_了街道和部門的履職責任，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予對條條部門“報到”與否、履職情況如何的評價權(quán)。該考核評價權(quán)并非是對原有權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，而是對原權(quán)力主體及其履職行為的規(guī)范性考評，實則是強化了政策執(zhí)行過程中的問責制度，是通過職責清單和考核評價權(quán)降低了政策執(zhí)行中的不確定性，進而優(yōu)化了基層治理問題的解決程序，實現(xiàn)了基層治理中“檢查驗收權(quán)”和“激勵設計權(quán)”的統(tǒng)一[12]，通過考核評價權(quán)有效消除基層治理中的模糊區(qū)域。

3.統(tǒng)籌管理權(quán)：推動實現(xiàn)基層賦權(quán)與基層減負。統(tǒng)籌管理權(quán)強化了街鄉(xiāng)在基層治理中的主體地位。街鄉(xiāng)在縱向上面臨與上級政府職能部門的縱向沖突，但本次“吹哨報到”一改以往“基層是個筐，什么都能裝”的基層治理理念，通過建立職責清單制度為基層減負提供了有利條件。通過基層減負基礎(chǔ)上的基層賦權(quán)，進一步厘清了基層治理中的職責權(quán)限關(guān)系。通過提供基層治理模式的創(chuàng)新空間，使基層“吹哨報到”成為可能，通過統(tǒng)籌管理權(quán)推動實現(xiàn)基層賦權(quán)與基層減負。

4.職責清單：厘清“條塊”權(quán)責體系。清單制度是政府職責體系建設的重要資源供給方，職責清單制度的建立有助于全面梳理政府職責，助推政府職責分配[13]。天津市實行職責清單準入制度，廢除各部門對街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一票否決權(quán)和考核評價權(quán)，建立了完善統(tǒng)一的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責清單。調(diào)研發(fā)現(xiàn)職責清單制度直接影響了“吹哨報到”基層治理機制效能的發(fā)揮，東麗區(qū)的 “吹哨報到”機制取得了較好的治理效能，緣于該區(qū)的職責清單已經(jīng)持續(xù)五年 “上下”征求意見，不斷調(diào)整和增減，最終確定17項“吹哨”的清單，清單的重要性不在于事項的多與少，而在于精準，在于真正能解決問題。

5.黨建引領(lǐng)：整合基層治理資源。在現(xiàn)代基層治理模式下，依托于單位制的基層黨建模式難以發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，甚至出現(xiàn)基層政權(quán)“懸浮化”[14]，制約了黨組織領(lǐng)導力在基層治理中效能的發(fā)揮。目前，上級行政指令是跨部門協(xié)同治理的最重要動因，“吹哨報到”模式下，基層憑借這一新型治理工具，在我國以黨領(lǐng)政的政治環(huán)境下，借助黨委的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，實現(xiàn)條塊權(quán)力和治理資源的整合。

綜上所述，“吹哨報到”是在原有的基層治理模式的基礎(chǔ)上，圍繞基層“一線”問題，借助黨委的天然優(yōu)勢，實現(xiàn)基層治理資源的整合；“吹哨報到”并非是“強塊”或“粗條”，而是在不改變權(quán)力歸屬的前提下，通過基層治理工具的創(chuàng)新，實現(xiàn)權(quán)力運行過程的優(yōu)化（圖1）。因此，“吹哨報到”更多是在基層賦權(quán)基礎(chǔ)之上的政策執(zhí)行過程的優(yōu)化，是解決基層治理難題的權(quán)力運行流程的優(yōu)化，是基層治理機制創(chuàng)新而非條塊體制改革。

圖1 “吹哨報到”中的“條塊結(jié)構(gòu)”

三、基層治理創(chuàng)新視閾中的條塊關(guān)系

（一）路徑與內(nèi)容：縱向“行政發(fā)包”模式的變化

“行政發(fā)包制”是指在縱向政府層級中為完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系[15]。在壓力型體制下，縣鄉(xiāng)各級政權(quán)一方面對上級采取“跑步前進”，另一方面對自己的下級機構(gòu)采取“加溫加壓”，驅(qū)動前進[16]。根據(jù)中央政府（委托方）—中間政府（管理方）—基層政府（代理方）的三級“控制權(quán)”理論，作為代理方基層政府（如縣區(qū)—街鄉(xiāng)）有責任執(zhí)行和落實自上而下的指令和政策[17]。這種縱向的行政發(fā)包模式和壓力型體制在區(qū)（縣）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—居委（村委）這一行政鏈條上的表現(xiàn)依舊明顯?！按瞪趫蟮健睂v向行政發(fā)包模式和壓力型體制的影響體現(xiàn)為路徑和內(nèi)容兩個方面。

一方面，吹哨調(diào)度權(quán)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊”擁有了調(diào)度上級“條塊”部門的權(quán)力，尤其通過黨建引領(lǐng)，實現(xiàn)了上下級間的“條塊整合”，這對傳統(tǒng)單一的自上而下的行政發(fā)包模式造成沖擊，也就是說在“層層施壓”，下級政府只能被動接受[18]的從上到下的行政發(fā)包模式之外，建立了從下往上的調(diào)度模式，但這一模式僅局限于縣級及以下的基層政府。

另一方面，行政發(fā)包的內(nèi)容原指行政事務分解之后的各項任務和指標，但在基層治理創(chuàng)新之中，在責任的下放之外，還有權(quán)力的下放。根據(jù)實地調(diào)研，雖然在基層權(quán)力下放的過程中出現(xiàn)了種種問題，但權(quán)責同步下放是基層治理創(chuàng)新和改革的初衷和目標，這也將對傳統(tǒng)的行政發(fā)包模式產(chǎn)生影響，有助于解決基層政府“看得見，管不著”的治理困境。

（二）條塊協(xié)同：橫向整體政府構(gòu)建與發(fā)展

在邁向整體性治理的過程當中，通過基層治理創(chuàng)新，搭建部門間協(xié)同機制、彌合部門間服務裂痕，為邁向整體性治理提供了具體可行的改革方向和實踐路徑。從條塊協(xié)同的視角來看，“吹哨報到”的基層治理創(chuàng)新將促進整體政府的構(gòu)建與發(fā)展。具體來說，通過“吹哨報到”將政府條塊協(xié)同過程內(nèi)化于政府內(nèi)部，進而以街道這一個“口”集中面向公眾，將群眾“跑路”轉(zhuǎn)化為部門“報到”，倒逼政府整體性的加強，并整體性中集成了回應性，這不僅有助于基層治理難題的解決，也將促進政府自身的發(fā)展。另外，根據(jù)學者已有研究，城市基層治理創(chuàng)新中上級“條條”部門與下級“塊塊”結(jié)對競賽[19]的新機制，有利于克服條塊分割的問題，這同樣也是以基層治理機制創(chuàng)新促進整體政府構(gòu)建的例證。

目前根據(jù)實地調(diào)研情況，在基層治理機制創(chuàng)新初期，條塊之間的“化學反應”還不充分甚至還未發(fā)生，但就廣義上的政府和人民群眾的二元結(jié)構(gòu)來說，群眾通過公共問題的解決訴求便可以觸發(fā)治理機制，政府條塊協(xié)同過程便由此開始，多個條塊部門以一個平臺來回應治理訴求，在政府與群眾的對接點上，條塊部門確實以一個整體政府的形象出現(xiàn)，基層治理創(chuàng)新已經(jīng)在形式上促進了整體政府的構(gòu)建與發(fā)展，為更深層次的條塊“化學反應”提供了發(fā)展基礎(chǔ)和前提條件。

（三）伙伴型政府條塊間關(guān)系的建立

正式機制和非正式機制都會影響協(xié)作的有效性[20]，即基層治理效能的提升，職責體系的有效運行需要通過正式制度和非正式制度相結(jié)合的伙伴型政府間關(guān)系來保障，從而避免陷入“共謀”“對抗”“運動式治理”等或不可調(diào)和，或敷衍的工作狀態(tài)[21]。已有的政府間伙伴關(guān)系的研究多將政府作為一個整體，研究地方政府之間、層級政府之間的關(guān)系，較少對政府這一主體進行解構(gòu)，缺乏對政府部門間伙伴關(guān)系的關(guān)注，宏觀分析有余而中觀、微觀研究不足。這不僅表現(xiàn)在對政府部門和條塊間的非正式關(guān)系缺乏深入研究，還表現(xiàn)在對于政府部門和條塊間原有的法律關(guān)系也有所忽略。

基層治理機制的創(chuàng)新為政府部門間的“伙伴型”政府關(guān)系注入了新的成分。職責清單將助推政府部門間法律和契約觀念的建立，將使原有的非正式的，甚至是建立在私人關(guān)系基礎(chǔ)上的部門間關(guān)系更加正式化，建立起有職責清單可依的伙伴型關(guān)系，在法治環(huán)境中政府部門間關(guān)系實現(xiàn)公開透明、系統(tǒng)回應和整合資源，在法定秩序中實現(xiàn)各部門共同維護公共利益[22]。這一方面避免了部門間關(guān)系的過分隨意和私人化，以清單的形式將權(quán)力、利益、義務和責任固定下來，不再是單一的“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的放權(quán)[23]，另一方面通過職責清單可增可調(diào)的靈活性，避免了各部門協(xié)調(diào)運行過于剛性，增強了政府運行過程的韌性。調(diào)研中便了解到，通過“吹哨報到”，各部門間的聯(lián)系更加緊密，部門間關(guān)系“越‘吹’越好”。

（四）有利于破解條塊間集體行動的困境

將“條條”和“塊塊”看成獨立的個體，則可將公共問題的跨部門協(xié)同治理理解為“條塊”間的集體行動，由于需要多個部門主體的介入，公共問題的跨部門協(xié)同治理常常會面臨集體行動的困境。一方面，在集體行動的邏輯[24]之下，尋求自我利益的“條條”和“塊塊”不會采取行動實現(xiàn)他們共同的利益，它們各自只要不被排除在公共利益之外，就不會為公共利益做貢獻，而是選擇“搭便車”，除非給予成員不同于共同利益的獨立激勵；另一方面，面對復雜的公共問題，各部門往往采取多頭管理，多部門管理反而造成管理真空，陷入“無人管理”的困境，除非存在其他治理機制，否則追求部門利益的“條條”和“塊塊”不會為解決公共問題而采取行動，至多留心其中與本部門相關(guān)的事務。當面對公共問題時，“條條”和“塊塊”之間相互推諉、推責便是集體行動困境的體現(xiàn)。

清晰的邊界、監(jiān)督、分級制裁、沖突解決機制等是影響公共事務治理的核心要素[25]?；鶎又卫韯?chuàng)新中的條塊協(xié)調(diào)機制，將 “條條”和“塊塊”以黨建引領(lǐng)和職責清單等多種方式進行鏈接，包括職責清單在內(nèi)的多種治理機制的協(xié)調(diào)運作，改變了條塊間集體行動的掣肘因素。具體來說，明晰了條塊職責邊界，強化了監(jiān)督問責的力度，而以解決問題為導向的基層治理創(chuàng)新機制，本身也充當著條塊間的沖突解決機制。因此，基層治理創(chuàng)新對條塊關(guān)系的影響體現(xiàn)在，這種協(xié)調(diào)機制有利于構(gòu)建“合作與共贏”的條塊關(guān)系，有利于在條塊間構(gòu)建以信任為導向的公共治理價值，有利于打破基層治理中的“條塊”集體行動困境。

（五）基層治理創(chuàng)新機制：橋接技術(shù)治理與條塊關(guān)系

近年來，地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型速度明顯加快，即使在縣區(qū)一級，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政府，跨部門、跨層級的政府治理的發(fā)展趨勢依舊明顯。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)武清區(qū)便建立了網(wǎng)絡中心，搭建了“吹哨報到”平臺，技術(shù)賦能基層治理創(chuàng)新方興未艾，“整體智治”[26]的政府治理模式在基層治理中也漸趨成型。技術(shù)可以解決某些治理難題，甚至可以影響基層治理邏輯，技術(shù)賦能與科層規(guī)制之間互為形塑的關(guān)系，已由觀點 “爭議”逐步成為學者共識。

另一方面，新技術(shù)需要載體才能發(fā)揮其治理效用，而基層治理機制創(chuàng)新恰恰成為技術(shù)治理的載體。技術(shù)具有中立性，科層組織對技術(shù)具有選擇性，治理技術(shù)的應用需要為體制機制所 “接納”才有 “用武之地”。因此，現(xiàn)代技術(shù)可以視為基層治理系統(tǒng)的軟件，基層治理創(chuàng)新可以被看作是基層治理系統(tǒng)的硬件，硬件和軟件相互結(jié)合，整體系統(tǒng)才能有效運轉(zhuǎn)?；鶎又卫頇C制創(chuàng)新實質(zhì)上充當了現(xiàn)代技術(shù)和條塊關(guān)系的中間變量，技術(shù)手段負載于基層治理機制，作用于條塊關(guān)系，來解決條塊體制問題，是目前基層治理中的現(xiàn)實選擇，也是從機制層面解決條塊問題的可能路徑。隨著科學技術(shù)的發(fā)展和基層治理需求的逐步多樣化，技術(shù)賦能基層治理的趨勢將更加明顯，基層治理創(chuàng)新對于條塊關(guān)系的影響也將更加深刻。

四、結(jié)論與討論

研究發(fā)現(xiàn)“吹哨報到”的基層治理創(chuàng)新對條塊關(guān)系的影響體現(xiàn)在：傳統(tǒng)的行政發(fā)包模式受到?jīng)_擊、加速了整體政府的發(fā)展、助推伙伴型政府條塊部門間關(guān)系的建立、逐步破解條塊間集體行動的困境、充當技術(shù)治理作用于條塊關(guān)系的載體?；鶎又卫韯?chuàng)新增強了條塊關(guān)系的靈活性和整體政府解決一線治理問題的能力，但對條塊關(guān)系的影響，具有難以實現(xiàn)自下而上的擴散和無法撬動整體條塊框架的調(diào)整等限度。盡管如此，我們不應由此否定基層治理創(chuàng)新的實踐探索，因為這是整體性結(jié)構(gòu)質(zhì)變的前置努力和條件積累。

天津基層治理創(chuàng)新實踐中，也存在基層賦權(quán)尚需賦能、歸責機制有待加強和機制創(chuàng)新亟須糾正制度化的缺陷與不足。未來在進一步的基層治理改革中，應厘清縱向間基層政府職責配置、以職責清單制度推動條塊關(guān)系的法制化、以頂層設計回應基層治理創(chuàng)新、樹立整體性和全局性的法制治理思維、以自覺創(chuàng)新的理念和魄力，構(gòu)建簡約高效的基層政府管理體制，最大化的發(fā)揮機制創(chuàng)新對體制改革的助推力，從而實現(xiàn)在基層治理創(chuàng)新中推動理順條塊關(guān)系，實現(xiàn)基層政府社會管理體制機制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。