熊 競(jìng)

一、問(wèn)題的提出

精細(xì)化管理是超大、特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而社區(qū)分類則是超大、特大城市治理重心下移和基層精細(xì)化的重要路徑。政區(qū)建制作為行政區(qū)劃的核心要素，也是政區(qū)作為空間治理工具集的核心政策工具，其制度功能在于通過(guò)建立一套適應(yīng)特定治理空間的建制架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同空間結(jié)構(gòu)的區(qū)域進(jìn)行分類識(shí)別和分類管理。

上海歷經(jīng)百余年城市發(fā)展過(guò)程，在有限空間上集聚了高密度、多來(lái)源的人口，形成了復(fù)雜多樣的社區(qū)類型，這也是上海形成城市精細(xì)化治理文化的重要因素之一，所謂“螺螄殼里做道場(chǎng)”“瓷器店中捉老鼠”等形象比喻即是精細(xì)化生活和精細(xì)化管理的一個(gè)生動(dòng)體現(xiàn)。特別是20世紀(jì)90年代浦東開發(fā)開放大潮讓上海城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入加速期，而隨著貨幣化分房改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，不同的住房類型也讓上海的社區(qū)加速了空間分異和類型分化，從傳統(tǒng)城市單位制小區(qū)、郊區(qū)集鎮(zhèn)小區(qū)、農(nóng)村宅基地居住區(qū)逐漸演化為普通商品房小區(qū)、高檔商品房小區(qū)、涉外小區(qū)、老舊公房（售后公房）小區(qū)、動(dòng)遷房小區(qū)、大型居住區(qū)、農(nóng)民集中安置居住小區(qū)等多樣而豐富的居住空間。顯然，現(xiàn)有的法定基層城鄉(xiāng)建制類型，即街道辦事處、建制鎮(zhèn)、建制鄉(xiāng)以及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，已無(wú)法表征多樣而豐富的基層空間地域類型，也就難以有效地指導(dǎo)不同社區(qū)空間的治理。

盡管在管理實(shí)踐中，上?；鶎右灿辛阈堑?、局部的、粗放的、自發(fā)的、被動(dòng)的一些社區(qū)分類治理思維和方法，包括對(duì)“大街、大鎮(zhèn)、大居”以及國(guó)際社區(qū)、“城中村”“園中居”等規(guī)模不同、類型不一的基層空間進(jìn)行差異化治理，但全覆蓋、系統(tǒng)化、精細(xì)化、有主動(dòng)性、有創(chuàng)新性的社區(qū)分類治理并未展開，這不僅使得政府基層治理精細(xì)化的要求難以適應(yīng)，也使得居民對(duì)美好生活向往中精準(zhǔn)化、個(gè)性化的需求難以得到滿足。

特別是在深入貫徹習(xí)近平總書記“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的指示精神的過(guò)程中，粗放式甚至“一刀切”的社區(qū)管理和服務(wù)方式顯然難以適應(yīng)，而隨著城市管理重心下移以及疫情防控下社區(qū)封閉管理等要求，如何將有限的治理資源精準(zhǔn)高效地配置到不同社區(qū)，讓有限的資源發(fā)揮最大的治理效能，提升社區(qū)治理的精細(xì)化水平，成為重要的課題。尤其是在應(yīng)急管理的情形下，更是可能因缺乏類型劃分而難以實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)的精準(zhǔn)高效處置，例如上海在遭遇2022年卷土重來(lái)的新冠疫情時(shí)，如何根據(jù)疫情發(fā)展劃分封控區(qū)、管控區(qū)和防范區(qū)，是有效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，而這也再次凸顯了社區(qū)分類的重要性。

從文獻(xiàn)梳理來(lái)看，關(guān)于城市社區(qū)分類的研究可回溯到芝加哥社會(huì)學(xué)派的城市研究，羅伯特·帕克與伯吉斯、麥肯齊、霍伊特、哈里斯、厄爾曼等學(xué)者從人類生態(tài)學(xué)視角將城市空間劃分為不同類型，例如伯吉斯環(huán)、霍伊特扇形模式、哈里斯和厄爾曼的多中心模式、麥肯齊的二元經(jīng)濟(jì)城市土地利用模式等。改革開放以來(lái)，中國(guó)關(guān)于城市社區(qū)分異分化的研究逐漸興起，近年來(lái)隨著超大城市精細(xì)化管理的推進(jìn)，關(guān)于社區(qū)分類治理的研究也逐漸興起：李紅娟、胡杰成以城市化進(jìn)程和人群特征二要素為社區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)，剖析了中國(guó)農(nóng)村社區(qū)、城中村社區(qū)、商品房社區(qū)、老舊社區(qū)、產(chǎn)業(yè)型社區(qū)、外國(guó)人集中社區(qū)6種典型社區(qū)的問(wèn)題和優(yōu)化對(duì)策；馮猛則以“分類—匹配”為框架，以“社會(huì)交往度”和“資源活躍度”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特大城市的社區(qū)進(jìn)行了分類并探討了治理路徑；陳曉春、肖雷從目標(biāo)、依據(jù)、表現(xiàn)形式等方面對(duì)社區(qū)分類治理的意涵和內(nèi)容體系進(jìn)行闡述；郭彩琴、盧佳月介紹了美國(guó)城市社會(huì)學(xué)家沃倫夫婦的“三—六”社區(qū)分類理論，并對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)的社區(qū)分類進(jìn)行了實(shí)證分析。然而，這些研究一方面缺乏從基層政區(qū)建制角度出發(fā)的探討，另一方面對(duì)超大城市社區(qū)分類治理工作的內(nèi)在困境和優(yōu)化路徑還未系統(tǒng)展開。

針對(duì)以上問(wèn)題與不足，2019年上海市民政局出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理突出問(wèn)題分類指導(dǎo)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），提出“堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、分層分類，推進(jìn)社區(qū)分類治理工作”，目標(biāo)是“為民服務(wù)有依據(jù)”“基層治理有方法”“資源配置有導(dǎo)向”。本文試圖在總結(jié)上海既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梳理上海社區(qū)分類治理的難題，并提出下一步發(fā)展的思路與對(duì)策。

二、實(shí)踐反思：上海社區(qū)分類的探索進(jìn)展與挑戰(zhàn)

上海自2019年在精細(xì)化管理要求下探索社區(qū)分類治理工作以來(lái)，浦東新區(qū)、靜安區(qū)、黃浦區(qū)、徐匯區(qū)等紛紛針對(duì)區(qū)情特色開展實(shí)踐，取得了一定的進(jìn)展。但從更高目標(biāo)而言，特別是從支撐疫情期間的基層治理而言，值得反思之處仍至少有以下5個(gè)方面。

（一）以房為主，見物不見人，偏離社區(qū)的本質(zhì)

目前上海在社區(qū)分類中使用的原則，更多是考慮以房屋建筑特點(diǎn)作為分類的依據(jù)，但同一類型的房屋也可能因?yàn)槔淆g化、城市區(qū)位、開發(fā)時(shí)間等不同而呈現(xiàn)差異；與此同時(shí)，有些社區(qū)雖然房屋類型不同，但也可能因人群結(jié)構(gòu)相似而在治理需求、治理資源上相似。

社區(qū)的本質(zhì)是以鄰里為單元的生活共同體，人與人之間的關(guān)系，人與社區(qū)之間的關(guān)系，社區(qū)與社會(huì)之間的關(guān)系，是反映一個(gè)社區(qū)更為本質(zhì)的特點(diǎn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。雖然住房類型能通過(guò)收入、階層等來(lái)反映人與人、人與社區(qū)之間的關(guān)系，但它還不是最主要、最根本的社區(qū)特點(diǎn)。有的社區(qū)可能硬件很差，但鄰里和睦、出入相友，大家對(duì)社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感很強(qiáng)，具有一種開放包容的氛圍，也能讓居民有更多幸福感、安全感，政府在治理上也很省心。

（二）為分而分，分而不用，陷入形式主義泥潭

在調(diào)研中，筆者了解到有些地方還存在“為分類而分類”甚至過(guò)度分類的情況，例如在小區(qū)分類的基礎(chǔ)上，對(duì)樓棟進(jìn)行分類。這樣的分類是否有必要？

分類思維是人類行為中的一個(gè)常規(guī)思維，每一個(gè)治理者甚至居民都會(huì)自覺不自覺地對(duì)自己關(guān)心的事務(wù)進(jìn)行分類處理，但是分類的目的是在比較中找出共性規(guī)律?？茖W(xué)研究的目的之一就是在紛繁復(fù)雜的事務(wù)類型中抽象出一般規(guī)律，而分類則是通過(guò)掌握規(guī)律后根據(jù)具體情況，因地制宜，從普遍原理出發(fā)，結(jié)合具體實(shí)踐做出相應(yīng)判斷。而目前的社區(qū)分類治理并不是這一邏輯，其通過(guò)多種類型社區(qū)的分析，并沒有去思考“社區(qū)本源”，而只是進(jìn)行常規(guī)分類。因此，這一分類的實(shí)踐效果可能并不盡如人意，甚至增加了治理成本。

實(shí)地調(diào)研顯示，部分居委會(huì)負(fù)責(zé)人對(duì)政府發(fā)布的社區(qū)分類治理手冊(cè)并不知曉，甚至很多街鎮(zhèn)干部也不甚了解。對(duì)于社區(qū)的分類，不管手冊(cè)上的規(guī)定多么科學(xué)，但也是非常有限的，與實(shí)際情況有很大距離。實(shí)際上，社區(qū)之間真正的差異是非常細(xì)微和微妙的，居委會(huì)書記或主任以及社區(qū)工作者憑借個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)，就能做出準(zhǔn)確的判斷和分析，而不必非得有一個(gè)定義好的標(biāo)準(zhǔn)類型。

（三）基層報(bào)送，標(biāo)準(zhǔn)把握難，分類結(jié)果應(yīng)用差

目前有些地方的社區(qū)分類工作路徑，是在對(duì)街鎮(zhèn)進(jìn)行培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，由其自行對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)進(jìn)行分類后報(bào)送區(qū)級(jí)部門，區(qū)級(jí)部門匯總、統(tǒng)計(jì)、核實(shí)后形成社區(qū)、小區(qū)的分屬類別。這一方式，對(duì)街鎮(zhèn)的工作要求較高，因?yàn)樯鐓^(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性較強(qiáng)，稍有不慎就可能造成分類的偏差。例如對(duì)兼有商品房小區(qū)和老公房小區(qū)性質(zhì)的混合型社區(qū)，在分類上就較難把握。筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某居民區(qū)由本地一家鉛筆廠企業(yè)社區(qū)拆建而來(lái)，社區(qū)內(nèi)幾乎都是商品房小區(qū)，僅有小區(qū)圍墻外零星幾棟建筑是老公房，是一個(gè)典型的商品房小區(qū)，而該社區(qū)被劃為了混合型。

（四）好上加好，馬太效應(yīng)，不利于實(shí)現(xiàn)共同富裕

目前的社區(qū)分類治理方式是否與共同富裕的目標(biāo)有所沖突？區(qū)分了不同類型，會(huì)不會(huì)讓好的社區(qū)更好？如果分類好了，好社區(qū)吸引更多好資源，不斷獲得先進(jìn)稱號(hào)，可能會(huì)產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，反而不利于共同富裕和基本公共服務(wù)的均等化。另外，社區(qū)分類更有價(jià)值之處可能還在于去分析為什么社區(qū)會(huì)這樣分化，其空間分化的原因、趨勢(shì)是什么，因?yàn)楝F(xiàn)在的類型只是暫時(shí)的，隨著城市更新，這種類型也將動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（五）靜態(tài)管理，缺乏調(diào)整，難以掌握社區(qū)動(dòng)態(tài)

目前，上海的社區(qū)分類還未制定動(dòng)態(tài)分類機(jī)制，即現(xiàn)有社區(qū)被劃分為某類社區(qū)后就固定了類型，而現(xiàn)實(shí)中隨著城市更新或者大型項(xiàng)目的開發(fā)，社區(qū)類型顯然會(huì)發(fā)生變化，但如何調(diào)整社區(qū)類型則還未有明確規(guī)定。即使沒有大的項(xiàng)目開發(fā)，從社區(qū)文化角度分類而言，隨著社區(qū)治理的推進(jìn)或者特定社區(qū)領(lǐng)袖的出現(xiàn)，社區(qū)類型也可能發(fā)生隱性變化，包括問(wèn)題社區(qū)的轉(zhuǎn)型等。在從量變到質(zhì)變后，如何調(diào)整社區(qū)類型歸屬，也需要做好研究。

（六）行政有效，治理無(wú)效，社區(qū)分類實(shí)質(zhì)不清

從社區(qū)分類治理的現(xiàn)有工作而言，市級(jí)相關(guān)部門以及各區(qū)和街鎮(zhèn)都進(jìn)行了較好的探索，然而，這種探索更多是自上而下的行政分類邏輯，對(duì)于基層治理而言，居民和社區(qū)組織自身在評(píng)價(jià)自己生活空間的類型方面，還有所不足。每個(gè)社區(qū)、每個(gè)樓棟、每個(gè)家庭對(duì)自己的需求類型、資源類型最為了解，而自上而下的分類可能并不能反映他們的真實(shí)需求和潛在資源，居民參與和多元共治的欠缺也是導(dǎo)致有些街鎮(zhèn)陷入為分類而分類、分類結(jié)果的應(yīng)用效果不佳等問(wèn)題的原因。

三、雙重路徑：深化推進(jìn)社區(qū)分類治理的技術(shù)性優(yōu)化和制度性調(diào)整

應(yīng)通過(guò)社區(qū)分類的技術(shù)性優(yōu)化和制度性調(diào)整兩個(gè)方面，深化下一步社區(qū)分類治理工作。

在技術(shù)性優(yōu)化方面，包括：（1）確立市區(qū)聯(lián)動(dòng)、以區(qū)為主的工作思路，街鎮(zhèn)則可不必再細(xì)分，即使再細(xì)分，也不固定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果；（2）增加社區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的豐富性，結(jié)合“無(wú)疫小區(qū)”創(chuàng)建等工作，強(qiáng)化以人為本和韌性安全等指標(biāo)；（3）進(jìn)一步明確分類單元，不僅包括居民區(qū)、小區(qū)，還能將樓宇、商圈、場(chǎng)所等納入分類；（4）提前制定社區(qū)類型調(diào)整的流程和機(jī)制；（5）強(qiáng)化社區(qū)分類結(jié)果的應(yīng)用；（6）強(qiáng)化數(shù)字賦能，利用大數(shù)據(jù)對(duì)小區(qū)進(jìn)行畫像分類。

在制度性調(diào)整方面，包括：（1）強(qiáng)化分類思維的培養(yǎng)和工具方法的應(yīng)用，但不必機(jī)械性地統(tǒng)一設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果。目前我國(guó)在街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的區(qū)分上也較為模糊，但也在一定程度上說(shuō)明基層或微觀尺度的空間分類的必要性并非很強(qiáng)；（2）強(qiáng)化根據(jù)特定工作進(jìn)行臨時(shí)性、應(yīng)急性的分類，例如平時(shí)積累社區(qū)大數(shù)據(jù)，為疫情防控中封控區(qū)、管控區(qū)和防范區(qū)的劃分提供支撐；（3）從“治本”角度而言，強(qiáng)化推進(jìn)基層全過(guò)程人民民主，樹立“分類標(biāo)準(zhǔn)在民心、治理智慧在民間”的觀念，通過(guò)社區(qū)的全過(guò)程民主將分類標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和操作權(quán)利更多賦予居民；（4）適時(shí)組織修訂市民政局《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理突出問(wèn)題分類指導(dǎo)工作的通知》；（5）選優(yōu)配強(qiáng)居村領(lǐng)導(dǎo)班子，通過(guò)賦權(quán)、增能、減負(fù)，提升社區(qū)干部分類治理能力。

四、結(jié)語(yǔ)

上海百余年的城市化進(jìn)程，也讓上海的基層社區(qū)、小區(qū)快速分化，單元多、類型多、變動(dòng)多的特點(diǎn)加劇了超大城市精細(xì)化管理的挑戰(zhàn)。分類治理這根“繡花針”，旨在對(duì)社區(qū)和小區(qū)進(jìn)行更為細(xì)化的類型劃分，同時(shí)總結(jié)其需求和資源特點(diǎn)并提出對(duì)策清單。這不僅可以消除現(xiàn)有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居村委員會(huì)等建制類型不足所帶來(lái)的超大城市基層粗放治理隱患，更是上海精細(xì)化管理的又一新探索。

當(dāng)然，從前述反思中我們也看到，社區(qū)治理既要精細(xì)化，也要低成本，而既精細(xì)化又低成本的一個(gè)重要路徑可能還是推進(jìn)基層全過(guò)程人民民主，因?yàn)槲ㄓ型ㄟ^(guò)基層民主和共建、共治、共享的方式，才能清楚且動(dòng)態(tài)地了解每個(gè)社區(qū)的問(wèn)題、需求、資源和對(duì)策特征，才能更好推進(jìn)社區(qū)分類治理。因此，社區(qū)分類治理最終的目標(biāo)應(yīng)該是健全基層群眾自治制度，通過(guò)社區(qū)共建、共治、共享，自我管理、自我服務(wù)、自我教育，民主選舉、民主決策、民主管理，讓居民們自己來(lái)決定自身的需求、問(wèn)題以及破解之策。

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化從以數(shù)量、速度、建設(shè)為主，向數(shù)量質(zhì)量齊驅(qū)、速度溫度兼顧、建設(shè)治理并重的階段轉(zhuǎn)型，肇始于上海的社區(qū)分類精細(xì)化治理也必將擴(kuò)散到其他城市，因此，后續(xù)研究應(yīng)及時(shí)總結(jié)上海的城鄉(xiāng)社區(qū)分類治理做法，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。